0299/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Tem importância jurídica e social acima do comum e aplicação reiterada a questão de saber se é irregularidade continuada a declaração incorrecta da titularidade de direitos de plantação de vinha, e se esta natureza tem o efeito de diferir para o momento em que foi constatada, o início da contagem do prazo de prescrição (por parte das entidades que gerem as ajudas ordenarem o reembolso do que tenham pago indevidamente) previsto no Reg. CE, EURATOM n.º 2988/95, pelo que se justifica admitir sobre ela recurso excepcional de revista.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo

do Supremo Tribunal Administrativo

I- Relatório.

INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS IP (IFAP),

pede a admissão de recurso, nos termos do art. 150º do CPTA, do acórdão do TCA Norte, de 26-10-2012, que negou provimento ao recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto, de 13-06-2011, que julgou procedente a acção proposta por

A…….,

anulando o despacho de 29/09/2008 do Vogal do Conselho Directivo do IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP, que determinou a reposição da importância de €13.545,30 que tinha sido paga como ajuda no âmbito do Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha.

Interposto recurso para ao TCA Norte da sentença do TAF que julgou procedente a acção e anulou o despacho recorrido, o acórdão de 05 de Julho de 2012, negou provimento ao recurso e manteve a anulação, ainda que com fundamentação diferente.

Deste aresto, é pedida agora a admissão de recurso de revista excepcional nos termos do artº 150º do CPTA, alegando que as questões suscitadas nos autos são de importância fundamental e a intervenção do Supremo se justifica para uma melhor aplicação do direito, nos termos seguintes:

- Estão preenchidos os pressupostos tipificados na lei para a admissão do presente recurso, nos termos do artigo 150º do CPTA.

- A argumentação do TCAN evidencia erro grosseiro e violação clara da lei substantiva aplicável, ao considerar que “face ao prazo previsto no artigo 3º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95 (...) o ato que concedeu o financiamento não podia ter sido revogado na data em que o foi”, porque não aplica o 2º parágrafo do artigo que cita, ignorando-o deliberadamente, não se inserindo o decidido na panóplia das soluções jurídicas plausíveis para as questões sobre que se debruçou.

- Verificando-se ter existido a violação clara tanto de lei tanto substantiva, como processual, nomeadamente, violação do disposto no referido artigo 3º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95 e dos artigos 8 e 9 nº 2 do Código Civil, há necessidade da admissão da revista, com vista a uma melhor aplicação do direito comunitário.

- O Tribunal recorrido omitiu a alegação da recorrente, em especial na conclusão Q., na qual se salientava que ainda não haviam decorridos os 4 anos de prescrição do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, porque se trata “de uma irregularidade continuada, que ainda não cessou”.

- Na origem da violação da disposição de direito comunitário, isto é, do disposto no Regulamento (CE) nº 2729/2000 da Comissão de 14 de Dezembro de 2000, está a inelegibilidade dos direitos de plantação do ora recorrido, pelo que a irregularidade é «continuada» na acepção do artigo 3º, nº 1, segundo parágrafo, do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95.

- O prazo de prescrição correspondente apenas começaria a correr a contar da data em que foi posto termo à irregularidade.

- Este tem sido o entendimento do Tribunal de Justiça, conforme aliás ocorreu no âmbito do Proc. C-226/03P, em que este decidiu «1. Nos termos do artigo 1º, nº 2, do Regulamento nº 2988/95, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, uma irregularidade pressupõe que exista violação de uma disposição do direito comunitário resultante de um acto ou omissão de um agente económico.

Quando a omissão que está na origem da violação da disposição de direito comunitário em causa prossegue, a irregularidade é «continuada» na acepção do artigo 3. º, n. º 1, segundo parágrafo, do mesmo regulamento. O prazo de prescrição correspondente apenas começa a correr a contar da data em que foi posto termo à irregularidade.».

- Nestes termos o acórdão ora recorrido é susceptível de recurso, com vista a uma melhor aplicação de direito, com fundamento no facto de nos presentes autos estarmos perante uma irregularidade continuada na acepção do disposto no 2º parágrafo do artigo 3º do Regulamento 2988/95, que ainda não cessou e, como tal, nos termos do referido Regulamento, “o prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade”, não tendo ainda decorrido o prazo de prescrição do procedimento.

- A questão apresenta-se de fundamental relevância jurídica e social já que tem incontroversa aplicabilidade a um universo alargado de outros casos.

Em contra-alegações, o recorrido diz, pela inadmissibilidade do recurso, em síntese:

- O IFAP sustenta que a admissão do presente recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito pelo facto de o Acórdão recorrido ter considerado que a alegada irregularidade que deu origem à revogação do apoio concedido se consumou no momento em que o apoio financeiro foi concedido - pelo que foi esse o momento em que se iniciou o prazo para a revogação do acto recorrido - não se estando, portanto, perante uma irregularidade continuada (caso em que não se teria ainda iniciado o período de prescrição).

- O que está em causa é, portanto, uma mera controvérsia interpretativa respeitante à qualificação da irregularidade. Sucede que a referida questão não só não oferece especial complexidade como não consubstancia um erro palmar ou ostensivo - sendo que só nesse caso se justificaria a admissão do recurso.

- Não se consegue divisar uma especial relevância social na presente questão. Com efeito, não se repercute em quaisquer interesses da comunidade, assumindo apenas relevo no presente caso concreto.

Como tal, nada justifica a admissão do presente recurso.

II Apreciação.

1- Os pressupostos do recurso de revista.

O art. 150º nº 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito.

A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador.

A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina.

E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade.

A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários.

2. Vejamos da aplicação destas premissas ao caso dos autos.

2.1. O acórdão recorrido considerou, em síntese:

- Pretende o recorrente que a ordem de reposição viola o art. 141º do CPA ao concluir que «consoante o fundamento da revogação resultar do acto inicial de concessão do financiamento ou dos actos posteriores de execução desse financiamento», será ou não aplicável o disposto no artigo 141º do CPA.

- Para tanto alega que é indiferente, para efeitos de aplicação do artº. 141º do CPA a existência prévia ou não da irregularidade na concessão da ajuda comunitária.

- Nos termos do disposto no artigo 2.º do Regulamento (CE) n.º 2729/2000 da Comissão, de 14 de Dezembro de 2000, os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para garantir o controlo do cumprimento da regulamentação vitivinícola comunitária e nacional, efectuando controlos administrativos e controlos no local de modo a ser eficazmente verificado o respeito das condições necessárias, os quais «serão executados quer sistematicamente, quer por amostragem» e de o Regulamento (CE, Euratom) nº 2998/85 do Conselho, de 18.12.95 prescrever que, em relação aos procedimentos de controlo e recuperação, o prazo é o de quatro anos, admitindo-se apenas regulamentações sectoriais que o encurtem para três anos, e nunca para menos, e que as legislações nacionais o alonguem.

- O acórdão do Pleno, de 6.12.05, proferido no recurso 328/02, decidiu como se sumaria: “IV - As normas contidas em Regulamentos Comunitários são de aplicação obrigatória e imediata e integram-se na ordem jurídica nacional com um valor na hierarquia das leis semelhante às leis nacionais, pelo que a sua regulamentação sobre a recuperação de ajudas indevidamente pagas sempre teria de se aplicar, de preferência conjugadamente com a lei nacional sobre a revogação de actos administrativos, mas sem que possa, em algum caso, desconsiderar-se os valores que cada uma das normas visa proteger e os fins a alcançar. V - A aplicabilidade directa que é característica do direito dos tratados e das normas constantes de Regulamento Comunitário reclama imperativamente a aplicação dos respectivos comandos, mas na relação conflitual com normas nacionais de igual nível hierárquico a opção por um regime de aplicação harmonizada suscitaria dúvidas que, no estado actual do direito, importa evitar.”

- Assim, como resulta do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, aqui aplicável, é de quatro anos o prazo de prescrição do procedimento em causa, segundo o princípio do primado do direito comunitário.

- Em suma, independentemente de ser ou não aplicável o art. 141º do CPA, face ao prazo previsto no artigo 3.º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95 e pressupondo que, mesmo no caso sub judice, eram aplicáveis as disposições comunitárias, o acto que concedeu o financiamento não podia ter sido revogado na data em que o foi.

Pelo que, apesar de por diversos fundamentos, é de negar provimento ao recurso.

2.2. Como se vê o Acórdão recorrido considerou aplicável o prazo constante do artigo 3.º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, de quatro anos, para a prescrição do direito de ordenar uma reposição com vista a recuperar fundos nacionais e comunitários indevidamente pagos.

A entidade ora recorrente IFAP IP, não coloca em crise que se aplique o prazo de quatro anos, mas sustenta que a irregularidade em que se encontrava o interessado e que deu causa à ordem de recuperação do que foi prestado consistia em ter obtido a subvenção com base em declaração de direito de plantação que não lhe pertencia, situação de inelegibilidade que se manteve e após ter sido detectada deu lugar à ordem de reposição. E, tal irregularidade prosseguiu ao longo tempo até que lhe foi posto termo, devendo considerar-se irregularidade continuada e o prazo para a prescrição do direito a recuperar o que foi indevidamente pago conta apenas a partir do momento em que foi posto termo a esse facto continuado, pelo que não existiu no caso tal prescrição e a acção deve ser julgada improcedente.

Trata-se da questão jurídica de saber se é facto continuado a declaração incorrecta sobre os direitos de plantação de vinha para obtenção de ajuda à reconversão e reestruturação da vinha e, em caso de resposta positiva a esta questão, qual o efeito decorrente para o inicio do prazo de prescrição.

O Acórdão recorrido tratou a questão como facto instantâneo contando o prazo desde o momento da concessão da ajuda.

Trata-se de questão que releva do direito da União, mas em que compete aos tribunais nacionais aplicar o direito uma vez que a Administração nacional também aplica o direito da União e actua como Administração da União. Sobre ela não existe ainda pronúncia expressa do STA.

É uma questão cuja frequente repetição é de prever e em que o direito nacional deve apresentar a característica da previsibilidade como condição básica de segurança para os agentes económicos, pelo que importa admitir a revista e assim permitir que o Supremo, como órgão de cúpula da justiça administrativa tenha oportunidade de clarificar o quadro legal aplicável.

III- Decisão.

Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em admitir a revista.

Sem custas nesta fase.

Lisboa, 21 de Março de 2013. - Rosendo Dias José (Relator) - Alberto Augusto Andrade de Oliveira - Luís Pais Borges.