01145/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I - É ilegal a rejeição de recurso hierárquico pelo Secretário de Estado que é efectivamente o depositário da competência legal para nesse caso decidir e a quem os serviços remetem tal recurso para decisão, muito embora o mesmo venha formalmente endereçado ao Presidente da ARS do Algarve – pois a competência é estabelecida por lei ou regulamento, é irrenunciável e além disso o erro cometido não teve por consequência o requerimento ser presente para decisão a órgão desprovido de poderes legais para a tomar – como é pressuposto do regime enunciado no art. 34º do CPA.

- I – Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 2ª Subsecção: O SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTÉRIO DA SAÚDE recorre do acórdão do T.C.A. que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por A... e anulou o seu despacho de 12.2.01, que rejeitou o recurso hierárquico por este interposto para o Presidente do Conselho de Administração da ARS do Algarve, tendo por objecto o acto de homologação da lista de classificação final do concurso externo de provimento para assistente hospitalar de urologia do Hospital Distrital de Faro. A dita rejeição teve como fundamento o facto de o recurso vir, por erro indesculpável, dirigido a órgão incompetente, nos termos do disposto no art. 173º, al. a) do C.P.A. Nas suas alegações o recorrente enunciou as seguintes conclusões: “1ª - O Recorrente no recurso contencioso foi notificado, mediante aviso constante da lista de classificação final do concurso que do acto de homologação da mesma lista cabia recurso administrativo nos termos do nº 34 do regulamento aplicável ao concurso em causa; 2ª - Da simples leitura daquela norma resultava, para qualquer cidadão com uma capacidade média que o recurso devia ser interposto para o membro do Governo, se nada fosse referido quanto a delegações de competências; 3ª - Se um cidadão médio alcançaria facilmente tal entendimento, torna-se indesculpável que o interessado tenha dirigido o recurso ao Presidente do Conselho de Administração da ARS que nem sequer vem referido no citado nº 34 do Regulamento. 4ª - A alegação do interessado de que assim agiu por em recurso anterior ter sido o Presidente da ARS a decidir, não legitima nem justifica o erro, não só porque se trata de procedimentos de recursos administrativos distintos, como porque no caso dos autos o caminho para a interposição do recurso lhe tinha sido expressamente indicado, sendo que só por injustificada desatenção ou negligência não atentou na entidade a quem o recurso devia ter sido dirigido. 5ª - O despacho recorrido contenciosamente fez correcta aplicação da lei e designadamente do nº 34º do regulamento e da alínea a) do artº 173º do CPA , contrariamente ao entendimento expresso no douto acórdão. 6ª - Este sim, deverá ser revogado por erro de julgamento com violação das normas legais referidas na conclusão anterior”. Não houve contra-alegações. O Ministério Público é de parecer que o recurso não merece provimento. O processo recebeu os vistos legais, cumprindo agora decidir. - II – A matéria de facto considerada provada na sentença é a seguinte: Por aviso publicado no D.R., II Série, nº 29, de 4/2/97, fez-se público que se encontrava aberto concurso externo para provimento de uma vaga de assistente de urologia da carreira médica hospitalar do quadro de pessoal do Hospital Distrital de Faro; No D.R., II Série, nº 6, de 8/1/98, foi publicada a lista de classificação final desse concurso, homologada por “despacho”, de 18/12/97, do Conselho de Administração do Hospital Distrital de Faro; Através de requerimento dirigido ao Director-Geral de Saúde, o recorrente interpôs recurso hierárquico do acto referido na alínea anterior; A esse recurso hierárquico foi concedido provimento, por despacho, de 12/6/98, do Director de Serviços de Psiquiatria e Saúde Mental, proferido por subdelegação de competências do Director-Geral de Saúde; O júri do concurso elaborou nova lista de classificação final, que foi homologada por deliberação de, 7/1/99, do Conselho de Administração do Hospital Distrital de Faro; Em 10/2/99, o recorrente apresentou, no Hospital Distrital de Faro, recurso hierárquico do acto homologatório referido na alínea anterior que era dirigido ao Director-Geral de Saúde; Invocando a delegação de poderes que lhe havia sido conferida pelo despacho nº 1850/99, de 13/1, publicado no D.R., II Série, nº 28, de 3/2/99, o Presidente do Conselho de Administração da Administração Regional de Saúde do Algarve, por despacho de 3/5/99, concedeu provimento ao recurso hierárquico aludido na alínea anterior, revogando o acto recorrido; Em 29/12/99, o Conselho de Administração do Hospital Distrital de Faro deliberou o seguinte: Homologar a lista de classificação final que havia já sido proposta e homologada por despacho do Conselho de Administração de 7/1/99, conforme melhor se alcança das considerações acima enunciadas dando-a aqui como reproduzida para todos os efeitos mantendo-a nos precisos termos tendo em conta o chamado princípio do aproveitamento dos actos já praticados; – Mandatar o Exmo. Sr. Administrador da Área de Pessoal para providenciar os ulteriores termos do processo nomeadamente as notificações pertinentes aos candidatos, publicação da lista no D.R. e todos aqueles actos que se mostrarem essenciais ao processo de concurso; Para o efeito o Serviço de Pessoal terá acesso, por extracto, à acta onde constam as presentes deliberações”; No D.R., II Série, de 24/1/2000, foi publicada a lista de classificação final, homologada pela deliberação aludida na alínea anterior, aí se referindo que da homologação cabia recurso, nos termos do nº 34 do Regulamento aprovado pela Portaria nº 833/91 , de 14/8; Através do requerimento constante de fls. 109 a 119 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido, o recorrente interpôs, para o Presidente do Conselho de Administração da Administração Regional de Saúde do Algarve (ARSA), recurso hierárquico da aludida deliberação de 29/12/99; Este recurso hierárquico, apresentado no Hospital Distrital de Faro, foi remetido, ao Presidente do Conselho de Administração da ARSA, através de ofício datado de 18/2/2000; Com o fundamento que não existia delegação de competência, o Presidente do Conselho de Administração da ARSA, por despacho de 1/3/2000, ordenou que o processo de recurso hierárquico fosse enviado à Direcção-Geral de Saúde; Após a Direcção-Geral de Saúde, por ofício datado de 17/3/2000, ter devolvido à ARSA o aludido recurso hierárquico, invocando não ter competência para o decidir e o mesmo não lhe ser dirigido, esta, por ofício datado de 6/4/2000, remeteu-o ao Ministério da Saúde; A Secretaria-Geral do Ministério da Saúde, por ofício datado de 6/6/2000, notificou o recorrido particular ... para, nos termos do art. 171º ., do CPA , alegar; Por ofício datado de 6/6/2000, o recorrente foi informado, pela Secretaria-Geral do Ministério da Saúde, que o recurso hierárquico que interpusera se encontrava na fase de instrução; Sobre esse recurso hierárquico foi emitido o parecer jurídico constante de fls. 24 a 26 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido e onde se concluía que, nos termos da al. a) do art. 173º . do CPA , ele devia ser rejeitado, por ter sido interposto para órgão incompetente em consequência de erro indesculpável; Sobre o parecer aludido na alínea anterior, o Secretário de Estado dos Recursos Humanos e da Modernização da Saúde proferiu o seguinte despacho, datado de 12/2/2001: “Concordo. Nos termos e com os fundamentos do presente parecer, nego provimento ao recurso”. - III – O acórdão recorrido anulou um despacho ministerial que rejeitou, sem o apreciar, um recurso hierárquico (é essa a interpretação correcta, embora o despacho diga literalmente que nega provimento ao recurso) com fundamento no disposto no art. 173º , al. a), do CPA e por o mesmo vir dirigido a órgão incompetente, por erro indesculpável. Esse recurso tinha por objecto a homologação da lista de classificação final do concurso externo de provimento para assistente hospitalar de urologia do Hospital Distrital de Faro. A construção do acórdão é basicamente a seguinte: pela regulamentação aplicável (nº 34 do Regulamento aprovado pela Port. nº 9833/91, de 14.8), o recurso hierárquico devia ter sido interposto “ para o membro do Governo competente ou para o director-geral respectivo, se nele tiver sido delegada a respectiva competência ”. O recorrente (aqui recorrido) dirigiu o recurso ao Presidente do Conselho da ARS do Algarve, o que é claramente diferente, para uma pessoa de mediana clareza. No entanto, neste caso o erro é desculpável porquanto (passa a citar-se): “Efectivamente, conforme resulta da matéria de facto provada, o recorrente já anteriormente havia interposto dois recursos hierárquicos da homologação da lista classificativa final aos quais havia sido concedido provimento e que foram decididos, ao abrigo de invocadas delegações de poderes, pelo Director de Serviços de Psiquiatria e Saúde Mental (o primeiro) e pelo Presidente do Conselho de Administração da ARSA (o segundo) – entidades que não correspondem àquelas que segundo o citado nº 34 deveriam ser os destinatários do pedido. Por isso, e considerando que o último recurso hierárquico que havia interposto fora decidido, há pouco mais de 6 meses, pelo Presidente do Conselho de Administração da ARSA, invocando uma delegação de poderes, é compreensível que o recorrente tenha suposto que era esta entidade que mantinha a competência para decidir. Assim, atento ao atrás referidos princípios de favor do administrado e antiformalista, não se deve considerar indesculpável o erro em que incorreu o recorrente. Portanto, o despacho impugnado, ao rejeitar o recurso hierárquico, padece de erro nos pressupostos de direito, violando o disposto nos arts. 34º. e 173º., al. a), ambos do C.P.A., devendo, em consequência, ser anulado”. Por seu turno o recorrente, inconformado, defende que existe erro indesculpável, e que o precedente do outro recurso e procedimento não pode servir de justificação à invocada desculpabilidade. Para qualquer pessoa minimamente diligente, o membro do Governo ou o Presidente da ARS são entidades distintas e inconfundíveis. Quid juris ? A questão acha-se manifestamente deslocada, atento o regime legal do erro “na apresentação” de requerimentos à Administração Pública pelos particulares. O art. 34º do CPA estabelece, como se sabe, um conjunto de regras das quais resulta sumariamente o seguinte: Sendo o erro desculpável, o órgão administrativo remete oficiosamente o requerimento ao órgão competente, se este pertencer ao mesmo ministério ou entidade, ou devolve-o ao particular com a indicação da entidade ou órgão a quem se deverá dirigir. Sendo indesculpável, o requerimento não é apreciado. O problema que mais vem ocupando a Jurisprudência e alguma doutrina é a de saber qual é, no silêncio da lei (as mais das vezes o preceito que está em causa é o do art. 40º da LPTA), o critério para aquilatar da desculpabilidade do erro, podendo citar-se alguns arestos nos quais, sob invocação do princípio antiformalista, do livre acesso ao direito e da tutela jurisdicional efectiva, se vem fazendo uso de um critério mais aberto que não tem unicamente em conta as eventuais deficiências da notificação feita ao administrado, como era pedra de toque em tempos mais recuados (v., por todos, o Ac. de 16.6.04, proc.º nº 345/04, e o artigo de SÉRVULO CORREIA na ROA, nº 54, DEZ 94, 843/870 sob o título Errada identificação do acto recorrido. Direcção do processo pelo juiz. Efectividade da Garantia Constitucional de recurso contencioso. Repressão da violação da legalidade ) . Simplesmente, e como se começou por dizer, este regime e esta dogmática dificilmente se adaptam ao caso concreto sub judice . Quer pela referência à apresentação de requerimentos a órgão incompetente, quer quando desdobra em duas as hipóteses que se colocam (se o órgão competente pertencer à mesma ou a pessoa colectiva diferente), quer ainda quando manda que naquele primeiro caso o papel seja oficiosamente enviado ao órgão competente , o preceito deixa patente que se está a ocupar unicamente dos casos em que o órgão em cujas mãos ele se encontra não dispõe, efectivamente, de competência legal para decidir. Ora, não é essa a hipótese que está em causa. O que aqui aconteceu foi que o recurso hierárquico, embora formalmente endereçado ao Presidente da ARS do Algarve, acabou por ir ter ao gabinete do Secretário de Estado dos Recursos Humanos e da Modernização da Saúde (hoje designado de Sec. de Estado Adjunto do Ministro da Saúde), isto após um percurso que incluiu a ARS do Algarve e a Direcção-Geral de Saúde, como se vê das als. l) a n) da matéria de facto. Deste modo, e de acordo com o disposto no citado nº 34 do Regulamento dos Concursos, o recorrente era a entidade competente para conhecer do recurso hierárquico – e não outra qualquer. Sendo a competência dos órgãos administrativos definida pela lei ou regulamento, irrenunciável inalienável, não tem qualquer justificação o Secretário de Estado tirar partido de um erro no cabeçalho da petição que não teve consequências (pois o recurso, por fas e nefas , foi parar à estação competente) para se abster de decidir. Nenhuma perturbação veio, com a interposição do recurso, à Administração da saúde, a não ser, claro, aquela que teve origem nos seus próprios serviços, cheios de dúvidas e perplexidades quanto à competência para o decidir. De sorte que uma solução como a que o despacho impugnado acolheu implicaria uma aplicação pouco menos do que cega do preceituado no art. 173º , al. a), do CPA (que não pode estar em dissonância com o art. 34º) e redundaria numa espécie de punição do recorrente, injusta e altamente lesiva da tutela que a lei lhe assegura – note-se que o recurso hierárquico necessário, pelo menos antes da recente reforma, representava um importante meio garantístico ao alcance dos particulares, sobretudo porque expedito, barato e com a virtualidade acrescida de assegurar o efeito suspensivo do respectivo acto. Semelhante decisão mais inaceitável se torna quando é certo que a Secretaria-Geral do Ministério já havia notificado o interessado comunicando-lhe que o recurso se encontrava em fase de instrução (al. p) da matéria e facto). Em suma, sendo legalmente competente para decidir e tendo-lhe o processo sido remetido para esse efeito, cabia ao recorrente conhecer do recurso hierárquico e proferir decisão, e não sancionar com a sua abstenção e a rejeição do recurso um simples erro de endereçamento que não teve como consequência a apresentação do requerimento pelo particular em órgão ou entidade colectiva desprovida dessa competência. Razão por que o acórdão recorrido, embora por diferentes fundamentos, deverá ser mantido. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida. Sem custas. Lisboa, 10 de Janeiro de 2006. – J Simões de Oliveira (relator) – António Samagaio – Políbio Henriques.