048079 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A execução de julgado anulatório deve consistir na prática pela Administração activa dos actos jurídicos e operações materiais necessários à reintegração da ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado.

II- Anulado acto de adjudicação, por violação do princípio da imparcialidade, consistente na utilização de sub-factores de avaliação das propostas dos concorrentes estabelecidos após o conhecimento destas pela comissão de avaliação, a execução do julgado postula a realização de nova avaliação com base, apenas, nos factores de classificação oportunamente fixados no programa do concurso e correspondente caderno de encargos.

III- Cumprida que seja esta exigência, a comissão de avaliação não está impedida de proceder à nova classificação e das propostas e graduação dos concorrentes, de acordo com o princípio da limitação da eficácia do caso julgado aos vícios determinantes da anulação.

IV- Cabe ao recorrente o ónus da prova, quanto à existência dos vícios que imputa ao acto impugnado.

V- Na valoração das propostas dos concorrentes a Administração exerce actividade de natureza técnica e não sindicável pelos tribunais, salvo no que respeita à legalidade externa do acto ou à eventual ocorrência de erro grosseiro ou manifesto ou violação dos princípios gerais reguladores da actividade administrativa.

VI- Está suficientemente fundamentada a decisão de adjudicação, tomada a final de um concurso público, que, por remissão para o relatório da comissão de análise das propostas, enuncia os factores de avaliação e as pontuações atribuídas a cada uma delas, com indicação dos elementos concretos que as diferenciam entre si e as valorizam ou depreciam, dando a conhecer aos concorrentes as razões que motivaram a respectiva graduação final.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

1. A..., SA, com sede na Av. ..., em Lisboa, líder do Consórcio A..., SA/..., SRL, vem interpor recurso contencioso, ao abrigo das disposições do DL 134/98, de 15 de Maio, do despacho, de 03.09.2001, do Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural (SEDR), que adjudicou ao CONSÓRCIO B...,SA/...,LDA, a “Elaboração das Cartas de Solos e de Aptidão das Terras da Região Interior Centro”, no âmbito do Concurso Público Internacional n.º 8/99, lançado pela IHERA - Instituto de Hidráulica, Engenharia Rural e Ambiente.

A fundamentar o recurso, a recorrente alega, em síntese, o seguinte (vd. fl. 2 a 29, dos autos):

- o referido concurso público internacional foi anunciado no DR, III Série, n.º 95, de 23.4.99, sendo a A.../... um dos concorrentes;

- por despacho do Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural, de 27.3.00, os serviços de cartografia objecto do concurso foram adjudicados a um outro concorrente (B.../...);

- a ora requerente interpôs recurso contencioso desse acto de adjudicação, que veio a ser anulado, por acórdão deste Supremo Tribunal, de 19.12.00 (Rº 46513);

- na sequência desse acórdão anulatório, foi retomado o procedimento do concurso e proferido pelo SEDR, em 03.09.01, novo acto de adjudicação em favor da mesma B.../...;

- este acto de adjudicação é nulo, por violação do efeito preclusivo do referido acórdão anulatório, e padece de vício de violação de lei, por violação dos princípios da estabilidade do concurso e da imparcialidade e erro sobre os pressupostos de facto, e de vício de forma, por falta de fundamentação;

- Na resposta (fl. 112, ss.), a entidade recorrida suscitou a questão prévia da extemporaneidade do recurso. Para além disso, defendeu que a afirmação de discordância do acto recorrido com o acórdão anulatório de 19.12.00 deveria ter sido manifestada na sede própria, ou seja, no incidente de execução de julgado, nos termos do art. 95 LPTA; e, ainda, que esse acto deu cabal execução aquele acórdão e não padece dos vícios que lhe imputa a recorrente.

Na respectiva contestação (fl. 124, ss.), a recorrida particular B... defende também a legalidade do acto contenciosamente impugnado.

Notificada para se pronunciar, sobre a questão prévia da extemporaneidade, suscitada pela entidade requerida, veio a recorrente, a fl. 182, ss., dos autos, defender a tempestividade do recurso, concluindo do seguinte modo:

(i) . o requerimento que a Requerente apresentou (cfr. doc. 2) não pode deixar de ter os efeitos do art. 31º da LPTA, em termos de suspensão do prazo para interposição do recurso contencioso;

(ii) . Não tendo a requerente sido notificada do texto integral do acto administrativo recorrido, por não contemplar a respectiva fundamentação, não pode tal “notificação” ser-lhe oponível, atenta a ineficácia da mesma;

(iii) . uma vez que a Requerente só teve acesso à fundamentação do acto recorrido em 18 de Setembro de 2001, é a partir desta data que se começa a contar o prazo de 15 dias para o recurso contencioso;

(iv) . nessa medida o recurso contencioso em alusão é tempestivo.

O Ex.mo Procurador Geral Adjunto emitiu parecer, a fl. 183, dos autos, no qual se pronuncia pela improcedência da questão prévia suscitada pela entidade recorrida. Refere que a notificação da recorrente só pode dar-se como efectuada em 18.09.01, data em que teve acesso ao texto integral do acto recorrido, depois de desencadear o procedimento previsto no art. 31 LPTA. Pelo que tendo a petição de recurso dado entrada em 02.10.01, o recurso é tempestivo.

Por despacho do Relator, de fl. 194, dos autos, foi relegada para final a apreciação e decisão sobre a questão prévia suscitada pela entidade recorrida.

A recorrente apresentou alegação, na qual formulou as seguintes conclusões:

a) A questão prévia da alegada extemporaneidade do presente recurso contencioso suscitada Autoridade Recorrida deve ser julgada improcedente, atendendo às razões apresentadas pela Recorrente na sua pronúncia, as quais já foram expressamente acolhidas no acórdão proferido sobre o requerimento de medidas provisórias apenso aos autos;

b) Por acórdão do STA de 19.12.2000, foi anulado o anterior acto de adjudicação, por violação do princípio da imparcialidade, decorrente desde logo do facto de a Comissão de Análise ter fixado parâmetros de avaliação em momento posterior ao conhecimento das propostas dos concorrentes;

c) Perante esse aresto, a Comissão de Análise das Propostas limitou-se a expurgar os parâmetros julgados, em concreto, violadores do princípio da imparcialidade e a retomar o concurso, avaliando com base nos restantes parâmetros as diversas propostas e, a final, propor a renovação do acto de adjudicação a favor do mesmo consórcio;

d) Tal actuação corresponde a uma ostensiva violação do efeito preclusivo do acórdão anulatório;

e) Com efeito, ensina Mário Aroso de Almeida que "à face de sistemas jurídicos positivos como o nosso, a proibição de reincidência nos vícios cometidos [corolário indiscutível do efeito preclusivo das sentenças transitadas em julgado] é geralmente configurada como um fenómeno de extensão do caso julgado aos fundamentos directos da decisão";

f) Isto porque, segundo o mesmo autor, "a partir do momento em que se associa à sentença a proibição de, na emanação de outro acto, se reincidir nos vícios primeiramente cometidos, é evidente que o alcance da sentença já não está a ser referido ao acto (à ilegalidade do acto), na sua individualidade, mas às condições para o exercício do poder através dele manifestado, cuja deficiência determinou a invalidade e fundamentou a anulação";

g) No caso vertente, os "fundamentos directos" em que repousa o acórdão anulatório são claros e resultam, em grande medida, da inobservância dos limites temporais de fixação dos sub-factores densificadores dos factores de ponderação do critério de adjudicação;

h) Como ensina Mário Esteves de Oliveira, "a fixação dos micro-critérios sendo juridicamente permitida não é, claro, juridicamente livre. Existem, para além de outros, limites temporais e de conteúdo, ­quanto aos primeiros, devem [os micro-critérios ou parâmetros] ser fixados antes de se proceder à análise das propostas e publicitados ou devidamente autuados";

i) No mesmo sentido se pronunciou o STA, no âmbito do acórdão anulatório de 19.12.2000, e ainda no Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo, de 20.01.98, Proc. nº 36.164;

j) Acresce que estas posições doutrinais e jurisprudenciais já foram acolhidas em sede legislativa, justamente, em abono da transparência e objectividade das operações de avaliação das propostas levadas a cabo pelas Comissões concursais (cfr. arts. 88°, 89° e 94° do Decreto-Lei nº 197/99, de 8 de Junho);

k) A Entidade Adjudicante somente publicitou no Anúncio e no PC, o critério de adjudicação e os quatro factores de ponderação desse critério, que designou por factores de classificação – F1, F2, F3 e F4 –, estabelecendo, ulteriormente, já na fase de análise de propostas, sub­factores de ponderação que denominou por "parâmetros";

l) Um dos elementos da Comissão de Análise das Propostas – o Eng.º ... – fez parte da Comissão de Abertura das Propostas; tal significa que quando a Comissão de Análise das Propostas procedeu à fixação dos sub-factores de ponderação do critério de adjudicação é pelo menos certo que um dos seus elementos já conhecia antecipadamente o teor das propostas em concurso;

m) Como consequência, tal implicou desde logo o desrespeito dos princípios da transparência e da objectividade na fixação dos sub-factores; logicamente, tal não sucederia se, como é entendimento da Recorrente, os sub-factores tivessem sido tempestivamente fixados e dados a conhecer aos concorrentes;

n) Deste modo, atento o facto dos sobreditos "parâmetros" não terem sido previamente fixados nem publicitados, toda a operação de avaliação desenvolvida pela Comissão de Análise das propostas se afigura ilegal na medida em que viola os princípios nucleares dos procedimentos adjudicatórios, em concreto, os princípios da publicidade, da transparência e da objectividade;

o) Verifica-se assim que foi desrespeitado o efeito preclusivo do caso julgado material que se formou por força do Acórdão anulatório, uma vez que os fundamentos directos em que o mesmo se estribou residirem, em grande medida, no facto de terem sido precludidos os invocados limites temporais de fixação dos "parâmetros" por parte da Comissão;

p) Uma vez que aquela Comissão voltou a ponderá-los na avaliação das propostas (com excepção dos parâmetros ostensivamente violadores do princípio da imparcialidade), o acto de adjudicação renovatório é nulo por ofensa de caso julgado material, por força do disposto no art. 133°, nº 2, alínea h), do CPA;

q) O acto recorrido também viola o caso julgado material uma vez que a Comissão de Análise das Propostas, no “Relatório nº 3 de Análise das Propostas", voltou a fixar dois novos parâmetros em relação ao factor de ponderação F2 a saber, os parâmetros "experiência de funcionamento em equipa e o carácter pluridisciplinar dos mesmos [dos técnicos a afectar ao Estudo]" e que nunca tinham sido ponderados até então;

r) Em todo o caso, sempre estaria vedado à Comissão de Análise, proceder a uma nova avaliação das propostas e elaborar um novo Relatório uma vez que a simples eliminação dos parâmetros julgados em concreto imparciais pelo acórdão anulatório, implicaria lógica e forçosamente uma reequação dos restantes, mediante uma redistribuição das correspondentes ponderações pelos outros parâmetros que se mantiveram e que concorreram para a avaliação, numa altura em que as propostas já tinham sido diversas vezes avaliadas;

s) Nessa medida, coloca-se em crise o princípio da transparência e, sobretudo, o princípio da estabilidade do concurso, gerando-se consequentemente uma ilegalidade da adjudicação renovatória, atento o vício de violação de lei, motivo determinante da anulabilidade do acto recorrido, nos termos do art. 135° do CPA;

t) Anulado o acto de adjudicação do concurso, por violação do princípio da imparcialidade – decorrente de a Comissão de Análise ter fixado parâmetros de avaliação depois de conhecer o conteúdo das propostas ­impunha-se, no mínimo, para a reconstituição da situação, a constituição de uma nova Comissão de Análise das propostas e a fixação por esta, antes de conhecer as propostas, de todos os parâmetros de avaliação (em sentido idêntico, cfr. o Ac. do STA de 8.07.99, Proc. nº 31.932-A);

u) Ocorria assim uma situação de impedimento de todos os membros da Comissão de Análise que os impede de voltar a fixar parâmetros de avaliação e de avaliar as propostas concorrentes, no âmbito do concurso em causa;

v) Tal situação deve reconduzir-se, de acordo com uma interpretação extensiva, ao caso de impedimento previsto no art. 44°, nº 1, alínea d), do CPA, nos termos do qual nenhum titular de órgão da Administração Pública pode intervir em procedimento administrativo quando haja dado parecer sobre a questão a resolver;

w) As mesmas garantias de imparcialidade que justificam que alguém que já tenha emitido parecer sobre questão a resolver no procedimento administrativo fique impedido de intervir e decidir nesse mesmo procedimento, justificam igualmente que aqueles que, como no caso vertente, já tenham um conhecimento antecipado das propostas em concurso fiquem impedidos de fixar os parâmetros de avaliação e proceder à subsequente operação de análise das propostas;

x) Não tendo tal ocorrido, o acto de adjudicação recorrido padece do vício de violação de lei determinante da respectiva anulabilidade por preterição do princípio da imparcialidade, nos termos do disposto no art. 135° do CPA;

y) O referido princípio da imparcialidade é igualmente violado pelo facto de a Comissão de Análise das Propostas ter fixado a posteriori, no Relatório nº 3 de Análise das Propostas", dois novos parâmetros de ponderação do factor F2, conforme se concluiu supra em q);

z) A Comissão, no que tange ao Factor F4, acusa desconhecer a razão subjacente a tão elevada diferença em termos de investimento de meios humanos na cartografia em SIG entre o Recorrido Particular e a Recorrente: é que o adjudicatário, ora Recorrido Particular, não tem o sistema criado para este trabalho de onde resulta uma necessidade de maior afectação de recursos humanos, enquanto que a Recorrente já dispõe de tal sistema montado e somente tem de o carregar com os dados recolhidos;

aa) A Recorrente tem efectivamente um sistema de SIG mais evoluído do que o Recorrido Particular e a demonstrá-lo basta mencionar que o SIG do seu Consórcio (Georeferenced Soil Database for Europe) é o sistema de SIG recomendado pelo European Soil Bureau da União Europeia, permitindo a correlação entre as cartas dos solos realizadas na Europa com a inerente vantagem de Know-how e technology transfer;

bb) Este facto é categoricamente vantajoso para a Entidade Adjudicante, uma vez que a Recorrente pode afectar os seus recursos humanos, em maior número do que o adjudicatário, na actividade mais importante do trabalho objecto do concurso, ou seja, a tarefa de reconhecimento de campo;

cc) A falta de conhecimento de tal facto invalida a avaliação efectuada quanto ao factor F4 inquina o acto recorrido de vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto;

dd) Aquando da notificação do "Relatório nº 3 de Análise das Propostas", a Recorrente pronunciou-se, em sede de Audiência Prévia, sobre o teor e sentido daquele Relatório, apresentando para o efeito um documento composto de uma parte jurídica e de uma parte técnica;

ee) De acordo com o teor do "Relatório Final nº 4", concluiu-se que a Comissão de Análise não se pronunciou sobre a parte técnica das observações da Recorrente, em violação do preceituado no art. 68° do Decreto-Lei nº 55/95, de 29 de Março

ff) Tal omissão, em relação às observações de cariz técnico da Recorrente, inquina o acto de adjudicação do vício de falta de fundamentação, gerador de anulabilidade nos termos do art. 135° do CPA.

A recorrida particular B... (fl. 222/248), apresentou contra-alegação, na qual formulou as seguintes conclusões:

a) A questão prévia da extemporaneidade do presente recurso contencioso suscitada pela Autoridade Recorrida deve ser julgada procedente.

b) Por acórdão do STA de 19.12.2000, foi anulado o anterior acto de adjudicação, por violação do princípio da imparcialidade, decorrente de a Comissão de Análise ter fixado, "após a abertura das propostas e após reclamação do ora recorrente (...) parâmetros que valorizavam os trabalhos já realizados e a experiência geral dos concorrentes em função da área em que os trabalhos haviam sido realizados e da área em que a experiência profissional havia sido adquirida" considerando "sub-factores ou microcritérios que não estavam, desde logo, previstos quanto ao Factor F1, em relação à garantia de qualidade da proposta e da experiência geral dos concorrentes e factor F2 quanto ao Currículo dos Técnicos (...)" .

c) Perante este aresto a Comissão de Análise de propostas expurgou os parâmetros considerados violadores do princípio da imparcialidade e procedeu a nova avaliação das propostas.

d) Tal actuação em nada contende ou prejudica o efeito preclusivo do acórdão anulatório.

e) Com efeito e como ensina Freitas do Amaral, uma vez proferida e transitada em julgado, a execução da sentença administrativa corresponde "à prática dos actos e operações necessários à reintegração efectiva da ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação actual hipotética."

f) Vale isto por dizer que um dos princípios a aplicar é o da “limitação da eficácia do caso julgado aos vícios determinantes da anulação, ou seja, o princípio de que o respeito do caso julgado não impede a substituição do acto anulado por um acto idêntico, se a substituição se fizer sem repetição dos vícios determinantes da anulação”.

g) No caso vertente os fundamentos directos em que repousa o douto acórdão não têm a ver com a inobservância dos limites temporais de fixação dos sub-factores densificadores em geral mas sim e apenas com a consideração da fixação dos dois parâmetros referidos como susceptíveis de violação do dever de imparcialidade.

h) Como ensina MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA "os microcritérios (...) devem ser fixados antes de se proceder à análise das propostas e publicitados ou devidamente autuados".

i) Porém tal não significa que se deva confundir fixação com publicitação, publicitação com publicação e misturar o poder de fixação de sub-critérios por parte da Comissão de Análise com a obrigação de publicitação do Concurso que impende sobre a Entidade Adjudicante.

j) Isto é: os microcritérios não têm obrigatoriamente de ser publicitados no momento da abertura do concurso; têm de ser fixados antes de se proceder à análise de propostas; e tão pouco têm de ser publicitados posto que podem ser autuados.

k) É por isso irrelevante que a Entidade Adjudicante somente tenha publicitado no Anúncio e no PC o critério de adjudicação e os quatro factores de ponderação, uma vez que é perfeitamente legítima a fixação dos sub-factores de apreciação numa fase ulterior, se bem que desde que esta seja cronologicamente antecedente à apreciação das propostas;

I) Do mesmo modo é irrelevante para o efeito que um dos elementos da Comissão de Análise de propostas tenha, alegadamente, feito parte da Comissão de Abertura de propostas uma vez que a análise efectuada em sede de abertura de propostas não é de molde a habilitar o conhecimento do teor das propostas em concurso nem tão pouco a lei exige tal separação.

m) Não ocorre por isso qualquer desrespeito dos princípios da transparência e da objectividade na fixação dos sub-factores nem, tão pouco, corresponde à verdade que os mesmos sub-factores não tenham sido tempestivamente fixados;

n) Efectivamente, os parâmetros foram tempestivamente fixados e a sua divulgação aos candidatos foi efectuada nos termos legais – que não exigem a sua publicação conjuntamente com o Caderno de Encargos e Programa de Concurso – pelo que não existe qualquer ilegalidade na Avaliação desenvolvida pela Comissão de Análise nem a mesma viola quaisquer princípios do procedimento adjudicatório;

o) Do mesmo modo não houve qualquer violação do efeito preclusivo do acórdão anulatório uma vez que os fundamentos directos em que este se estribou se circunscreviam exclusivamente à análise de dois dos muitos parâmetros utilizados que, pelas particulares condições de tempo e circunstância em que foram fixados, não deveriam ter sido levados em consideração; sendo certo que o juízo efectuado pelo douto tribunal se circunscrevia a esses dois parâmetros e nada se referia em relação aos demais;

p) Uma vez que ao apreciar os demais parâmetros, com expressa exclusão dos parâmetros considerados violadores do princípio da imparcialidade, a Comissão não ofendeu o caso julgado material, não há lugar à invocação de qualquer nulidade, designadamente à da estabelecida na alínea h) do n° 2 do art.º 133° do STA.

q) O facto de a Comissão de Análise ter também ponderado a experiência de funcionamento em equipa e o carácter pluridisciplinar dos técnicos a afectar ao estudo nada significa na medida em que não só essa análise se integra nos limites da actividade densificadora a ser prosseguida pela Comissão de Análise, como, aqueles factores haviam já sido objecto de apreciação nos Relatórios antecedentes.

r) Como refere FREITAS DO AMARAL um dos princípios a aplicar (no domínio da execução das sentenças) é o da "limitação da eficácia do caso julgado aos vícios determinantes a anulação, ou seja, o princípio de que o respeito do caso julgado não impede a substituição do acto anulado por um acto idêntico, se a repetição se fizer sem repetição dos vícios determinantes da anulação”. Nesta conformidade o procedimento correcto, e que foi o adoptado, seria precisamente o de a Comissão proceder a uma nova avaliação das propostas e elaborar um novo relatório, eliminando os parâmetros julgados em concreto imparciais;

s) Nessa medida são assegurados os princípios da transparência e da estabilidade do concurso não havendo lugar à invocação de qualquer vício de violação da lei;

t) Como refere Freitas do Amaral no domínio da execução das sentenças de Tribunais administrativos "A administração nestes casos tem diante de si múltiplas vias que pode percorrer para reintegrar a ordem jurídica violada e cumprirá correctamente o dever de executar desde que se decida por uma dessas vias abertas à sua escolha: só deixará de cumpri-lo se se abstiver de prover por algum de tais modos à reintegração da ordem jurídica"; Anulado o acto de adjudicação a reconstituição da ordem jurídica basta-se, por isso, com a realização de uma nova análise de propostas expurgada dos elementos de análise determinantes da anulação e não pela substituição dos membros da Comissão, tanto mais que em parte nenhuma do Acórdão de 19/12/2000 se reconhece ou determina a situação de impedimento da Comissão de Análise ou de algum dos seus membros para executar quanto nele se encontra julgado, ou sequer a obrigatoriedade de constituição de uma nova comissão nem, tão pouco, o vício que determinou a anulação resulta de qualquer impedimento de um ou mais membros da Comissão;

u) Não existe qualquer situação de impedimento dos membros da Comissão de Análise que os impeça de avaliar as propostas no âmbito do concurso em causa;

v) O próprio reconhecimento da recorrente de que a solução de substituição dos membros da Comissão se imporia por interpretação extensiva do disposto na alínea d) do n° 1 do art.º 44° do CPA, não evidencia senão o reconhecimento da falta de enquadramento legal da pretensão suscitada.

w) A invocação de que os membros da Comissão se deveriam considerar impedidos pela circunstância de já se terem pronunciado sobre a valia das propostas dos concorrentes, apreciadas então segundo sub-factores que agora não podem ser considerados, não só não tem qualquer sustentação normativa como não é, por si, razão suficiente para afectar a sua honorabilidade, neutralidade, isenção e independência técnica para a nova fase de análise das propostas.

x) A solução adoptada não fere por isso o princípio da imparcialidade;

y) O mesmo princípio não é posto em causa pela circunstância de a Comissão da Análise de Propostas ter analisado os parâmetros do factor F2, conforme se conclui supra em q);

z) Quanto ao factor F4, sendo certo que não há pontuação individualizada para este critério, não se percebe como é que a Recorrente extrai a ilação de que foi atribuído "especial ênfase aos meios humanos atribuídos para a cartografia em SIG"; a afirmação de que o Recorrido Particular não tem o sistema criado para este trabalho e que por isso carece de um maior volume de recursos humanos não corresponde à verdade, como se comprova do ponto 2.3.1. da proposta cuja cópia se juntou como doc. nº 4 à contestação;

aa) Pelo contrário é a recorrente quem faz a afirmação de possuir um equipamento mais evoluído sem sequer apresentar qualquer documento ou prova que o confirme;

ab) Por outro lado, a experiência adquirida em trabalhos similares pela adjudicatária leva a que esta tenha uma ideia muito definida dos meios humanos a afectar a este tipo de projecto, sendo certo que, por se tratar de recursos altamente especializados, não é possível afectá-los indistintamente a SIG ou reconhecimento de campo sem prejuízo da qualidade de trabalho num ou noutro aspecto, pelo que não faz qualquer sentido a afirmação constante do art.º 74° do requerimento inicial e agora também da alínea bb) das alegações; além disso deve referir-se que os recursos humanos disponibilizados pela adjudicatária para o Projecto correspondem a 5,6 homens/mês ao longo do período do estudo contra (na melhor das hipóteses) apenas 3,85 homens/mês da requerente; tanto significa que, mesmo que se reduza o nº de homens/mês da adjudicatária em 25% (valor equivalente à percentagem considerada atribuída ao SIG pelo Relatório nu 3), ou seja 1,4 homens/mês, mesmo assim, o volume de recursos humanos da B.../... é sempre superior ao volume de recursos humanos da requerente.

ac) Pelo exposto refuta-se a existência de qualquer vício de violação da lei por erro sobre os pressupostos de facto, não sendo o acto anulável.

ad) Aquando da notificação do Relatório n° 3 a Recorrente apresentou um documento em que fazia a análise jurídica da situação, acompanhado de um anexo técnico.

ae) Pelo que decorre dos parágrafos 6 a 9 da página 3 e toda a página 4 do Relatório n° 4, junto como doc. N° 1 ao requerimento, afigura-se que a Comissão se pronunciou também sobre o referido anexo técnico -nos termos a que de resto estava obrigada pelo art.º 68º do decreto-Lei n° 55/95 de 29 de Março – tendo ponderado a parte técnica das observações da requerente; sendo certo que, além dessa ponderação, a Comissão de Análise explicou porque razão não atendeu às alegações da interessada como se constata, designadamente, do 8° parágrafo e do reenvio efectuado pelo 9°, ambos da página 3 do Relatório n° 4, junto como doc. n° 1 ao requerimento.

af) Em conformidade refuta-se a existência de qualquer vício de falta de fundamentação, não havendo lugar, por esse fundamento à invocação de anulabilidade do acto.

O Exmo Procurador Geral Adjunto emitiu o seguinte parecer final (fl. 250/3):

Vem interposto recurso do despacho do Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural de 3-09-2001, junto a fls. 27, que, no âmbito do Concurso Público Internacional n.º 8/89 relativo à " Elaboração das Cartas de Solos de Aptidão das Terras da Zona Interior Centro ", adjudicou a prestação do serviço à recorrida particular "B.../... ".

O acto de adjudicação aqui impugnado foi proferido na sequência da execução de acórdão anulatório de anterior acto da mesma natureza, o qual havia sido anulado por acórdão deste STA de 19-12-2000, proferido no processo n.º 46.513, junto a fls. 36 e seg.s, que julgou procedente o vício de violação de lei por ofensa ao principio da imparcialidade já que a pontuação e ordenação dos concorrentes foi efectuada com a aplicação de dois sub-factores ou micro critérios que foram introduzidos no procedimento de concurso depois da abertura das propostas e sem que tenham sido previamente publicitados.

Entende a recorrente que o acto recorrido assentando no relatório n.º 3 da Comissão de análise, cuja composição se manteve, ao limitar-se a excluir do processo de avaliação e classificação das candidaturas apenas os subfactores que haviam sido considerado ilegais pelo acórdão exequendo, sem reequacionar a ponderação dos restantes parâmetros que aplicou, violou o dito acórdão porque continuou a aplicar subfactores dos critérios fixados no programa de concurso e, ainda, porque fixou dois novos parâmetros.

Por essas razões entende que foram violados o caso julgado anulatório (o que gera nulidade do acto recorrido) o princípio da estabilidade do concurso e o princípio da imparcialidade.

Afigura-se-nos não assistir razão à recorrente.

De facto, como sustenta a recorrida particular nas suas alegações da fls. 222 e seg.s, a entidade recorrida procedendo a nova análise e ponderação das propostas, excluindo de tal ponderação os subfactores considerados ilegais pela decisão anulatória que executava, deu integral execução ao julgado, movendo-se e respeitando integralmente o decidido no acórdão de 19-12-2000.

A definição dos parâmetros " participação da equipa técnica em trabalhos de cartografia e de avaliação de terras efectuados na área do Estado " para densificação do factor de avaliação F2 – currículo dos técnicos responsáveis pela elaboração do estudo – não só reflecte essa nova ponderação como se enquadra nos poderes da Comissão de análise, não extravasando os respectivos limites – ver, neste sentido, os acórdãos de 31-05-00 e de 8-03-01, nos Proc.º n.º 45.286 e 47.288, respectivamente.

Relativamente à questão da necessidade de substituição dos elementos que compõem a Comissão de análise, integrando essa falta, violação do princípio da imparcialidade, afigura-se-nos igualmente que não assiste razão à recorrente.

De facto, a razão que levou o acórdão anulatório a concluir pela violação de tal princípio não foi nenhuma das elencadas no artigo 44, do CPA, nem se verifica uma de situação de analogia entre a intervenção do órgão colegial Comissão de análise e a intervenção prevista no n.º 1, al. d) do citado artigo 44.

Por outro lado, não houve fixação de novos critérios de avaliação das propostas.

Por último, a nosso ver, ao contrário do que defende a recorrente, é respeitado o princípio da estabilidade do concurso pois mantêm-se os concorrentes admitidos bem como as regras jurídicas que o regem, designadamente os critérios de avaliação das propostas.

Concluímos, assim, não padecer o acto aqui recorrido do vício de violação por infracção ao princípio da imparcialidade.

Quanto aos dois últimos vícios invocados pela recorrente – erro sobre os pressupostos de facto, gerador do vicio de violação de lei, e vicio de forma por falta de fundamentação – pelas razões aduzidas pela recorrida particular nas suas alegações de fls. 222 e seg.s, que subscrevemos, também se nos afigura não ocorrerem.

Por tudo o exposto somos de parecer que deve ser negado provimento ao presente recurso contencioso.

2. Por acórdão de 14.2.02 (fl. 254 a 274, dos autos) foram julgadas improcedentes as questões prévias da extemporaneidade e impropriedade do recurso contencioso, suscitadas na resposta da entidade recorrida, e concedido provimento ao mesmo recurso contencioso e decretada a nulidade do acto recorrido, por ofensa do caso julgado.

Este vício foi, porém, julgado inexistente, por acórdão, de 23.1.03, do Pleno da Secção (fl. 254, ss.), que ordenou, em consequência, a remessa dos autos a esta Subsecção, para conhecimento dos restantes vícios alegados.

Por acórdão de 20.3.03 (fls. 389 a 407, dos autos), foi o recurso contencioso julgado procedente e anulado o acto impugnado, por violação do princípio da imparcialidade, traduzida na utilização, para classificação das propostas dos concorrentes no âmbito dos factores de classificação F1 (Metodologia a adoptar para garantia da qualidade do estudo e experiência geral do concorrente para o trabalho que se requer) e F2 (Currículo dos técnicos responsáveis pela elaboração do estudo), respectivamente, os parâmetros de avaliação Trabalhos ‘semelhantes aos previstos para o estudo objecto do presente concurso’, e ‘experiência de funcionamento em equipa e carácter pluridisciplinar’ dos técnicos, fixados pela Comissão de Análise das Propostas depois de conhecer as propostas dos diversos concorrentes.

Porém, o acórdão do Pleno, de 13.10.04, proferido a fls. 462 a 483, dos autos, decidiu pela inexistência deste vício e, por consequência, determinou a remessa dos autos à Secção, para conhecimento dos restantes vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado.

Cumpre, pois, conhecer.

(Fundamentação)

OS FACTOS

3. Em face dos elementos constantes dos autos e do processo instrutor (PI) apenso, apuram-se, com relevo para a decisão a proferir, os seguintes factos:

a) No Diário da República - III Série, n.º 95, de 23.4.99, foi publicado anúncio do Concurso Público Internacional n.º 8/99 – elaboração das cartas de solos e das terras da zona interior centro (vol. I, fl. 49/50, do PI), cuja abertura foi autorizada por despacho, de 19.03.99, do SEDR.

b) De acordo com o Anúncio de Abertura do Concurso (ponto 16), “a adjudicação seria feita à proposta mais vantajosa tendo em conta os seguintes factores:

Garantia de qualidade da proposta e experiência geral do concorrente;

Currículo dos técnicos;

Preço da proposta;

Programa de trabalhos”.

c) Segundo o Programa do Concurso, no seu ponto 3.3., estabeleceu-se, como critérios de adjudicação (fl. 19, do vol. 1, do PI):

A adjudicação será feita ao concorrente que apresentar a proposta mais vantajosa, tendo em conta factores como a metodologia e experiência dos concorrentes, currículo dos técnicos, preço total, programa dos trabalhos, prazo de execução e plano de pagamentos.

a) Na apreciação das propostas serão considerados quatro factores de classificação, ponderada pela seguinte fórmula:

CF = 0,30 F1 + 0,30 F” + 0,30 F3 + 0,10 F4

sendo:

CF- Classificação Final;

F1 – Metodologia a adoptar para garantia da qualidade do estudo e experiência geral do concorrente para o trabalho que se requer;

F2 – Currículo dos técnicos responsáveis pela elaboração do estudo;

F3 – Preço total da proposta nos termos do artigo 54º do Decreto-Lei n.º 55/95, de 29 de Março;

F4 – Programa dos trabalhos.

b) Para atribuição dos factores F1, F2 e F4 são consideradas as seguintes menções, sem prejuízo de pontuações intermédias:

Muito favorável - 10

Bastante favorável - 8

Favorável - 6

Desfavorável - 4

d) No dia 02.09.99, a Comissão de Abertura das Propostas deliberou admitir os concorrentes .../..., B.../... e A.../... e excluir a proposta da ... (vd. fl. 75/77, do vol. 1, do PI).

e) Em 12.10.99, a Comissão de Análise procedeu à avaliação das propostas apresentadas pelos concorrentes admitidos e elaborou e submeteu à apreciação dos concorrentes o correspondente Relatório de Análise das Propostas.

f) Neste, a Comissão estabeleceu parâmetros para os critérios de adjudicação (vd. supra, al. c), para os factores 1 (F1), Factor 2 (F2) e Factor 4 (F4) e atribuiu, de acordo com aqueles parâmetros, a classificação de 9.6 à B..., 6,6 à A... e 4,9 à ..., concluindo com proposta de adjudicação em favor da B... (fl. 80/102, do vol. 1 do PI).

g) Os concorrentes admitidos ao concurso, e designadamente a A.../..., apresentaram contestação a este Relatório.

h) Na sequência dessas contestações, a Comissão reformulou esse Relatório e elaborou, em 01.02.00, o Relatório N.º 2 de Análise das Propostas (fl. 104/120, do vol. 1 do PI), cujo teor integral se dá aqui por reproduzido, e do qual, além do mais, consta:

2. ANÁLISE DAS PROPOSTAS

2.1. METODOLOGIA A ADOPTAR PARA GARANTIA DA QUALIDADE DO ESTUDO E EXPERIÊNCIA GERAL DO CONCORRENTE PARA O TRABALHO QUE SE REQUER (F1).

Para apreciação deste factor foram considerados os seguintes parâmetros:

. Trabalhos de cartografia de solos e de aptidão de terras, realizados individualmente pelas empresas componentes do consórcio;

. Trabalhos de cartografia de solos e de aptidão de terras, realizados na área de estudo, individualmente pelas empresas componentes do consórcio;

. Trabalhos semelhantes aos previstos para o estudo objecto do presente concurso. Consideram-se trabalhos de índole semelhante aqueles que respeitem à elaboração, de raiz, de cartas de solos e de aptidão da terra à escala 1:100 000 e que abranjam uma área de pelo menos 400 000 ha.

. Participação do consórcio em trabalhos de cartografia de solos e de aptidão de terras;

. Experiência de funcionamento em equipa dos elementos da equipa técnica;

. Carácter pluridisciplinar dos técnicos envolvidos na elaboração da carta de solos e de aptidão de terras;

. Descrição da metodologia de campo, de gabinete e de laboratório proposta para a execução do estudo;

. Explanação metodológica da cartografia em SIG e experiência em trabalhos de referência.

2.2. CURÍCULO DOS TÉCNICOS RESPONSÁVEIS PELA ELABORAÇÃO DO ESTUDO (F2).

Neste âmbito foi analisado o currículo do coordenador do estudo e o currículo dos restantes técnicos que compõem a equipa. No que se refere ao coordenador (co-coordenador ou coadjuvante) do estudo tiveram-se em conta, por um lado, os trabalhos de cartografia de solos e de avaliação de terras em que participou e, por outro lado, os trabalhos que coordenou, bem como a respectiva índole. No tocante aos técnicos que constituem a equipa, para além do seu número, foi tida em consideração a sua participação em trabalhos de cartografia e de avaliação de terras, não só em termos gerais mas também na área de estudo.

i) O ... autorizou, por despacho de 27.03.00, a adjudicação do estudo em causa ao consórcio B..., SA/..., Lda.

j) Este despacho adjudicatório foi objecto de impugnação contenciosa por parte da concorrente A..., ora também recorrente, e veio a ser anulado, com fundamento na existência de vício de violação do princípio da imparcialidade, pelo acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 19.12.00 (Rº 46513), constante de fl. 36/56, dos autos, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido.

k) Em 22.03.01, a Comissão de Análise das Propostas, sob invocação de execução desse acórdão anulatório (de 19.12.00), elaborou o Relatório N.º 3 de Análise das Propostas (fls. 57/71, dos autos e fl. 12/26, do vol. 3 do PI), cujo teor integral se dá aqui por reproduzido e do qual, além do mais, consta o seguinte:

…

2. ANÁLISE DAS PROPOSTAS

2.1. METODOLOGIA A ADOPTAR PARA A GARANTIA DA QUALIDADE DO ESTUDO E EXPERIÊNCIA GERAL DO CONCORRENTE PARA O TRABALHO QUE SE REQUER (F1).

A Comissão de análise reanalisou o Factor F1, não considerando o parâmetro anteriormente avaliado no Relatório n.º 2 da análise das propostas “Trabalhos de cartografia e de aptidão de terras realizados na área do Estudo, individualmente pelas empresas componentes do Consórcio”, uma vez que este não constava dos critérios de avaliação previamente fixados.

Assim, para avaliação deste factor (F1), foram analisados os documentos que acompanham as propostas dos concorrentes, exigidos no n.º 2.4., alíneas g), h) e j) do Programa do Concurso.

…

Consórcio B..., SA/..., Lda

O consórcio B...,SA/..., Lda., é constituído por uma empresa que tem como área essencial de actividade a cartografia digital (B...) e outra que desenvolve a tal actividade no âmbito de estudos de cartografia de solos e de aptidão de terras (...).

. A empresa ... realizou cento e doze estudos no âmbito da cartografia de solos e da aptidão de terras.

. A empresa B..., para além dos 158 trabalhos nos mais diversos domínios de aplicação em SIG, produziu a cartografia de três cartas de solos e aptidão da terra, uma das quais corresponde a um estudo com objectivo e conteúdo semelhantes ao do concurso em apreço.

. A empresa ... realizou seis estudos com objectivo e conteúdo semelhantes aos do concurso em apreço.

. O consórcio actuou, em três trabalhos de cartografia de solos e de avaliação de terras, sendo um destes de objectivo e conteúdo semelhantes ao do presente concurso.

. O consórcio descreve pormenorizadamente a metodologia da caracterização climática e do esboço climático; refere a metodologia do esboço geológico e litológico e do esboço geomorfológico e hidrográfico, bem como da vegetação natural, do uso da terra e da caracterização da agricultura, silvicultura e pecuária regionais e da acção do homem como elemento perturbador da paisagem. Indica a metodologia do reconhecimento preliminar de campo, bem como da definição e caracterização de sub-regiões e grandes unidades de paisagem. Refere a metodologia para a realização da carta de solos, através da análise fisiográfica da região, do reconhecimento sistemático de campo, tipo e número de observações e colheita de amostras; refere que a foto-interpretação será essencialmente efectuada como solução fotogramétrica digital da Intergraph (Image Stereo SoftcopyKit Pro). Indica a metodologia das análises de rotina e especiais. Sublinha a metodologia da elaboração da carta de solos (preliminar e final), bem como da elaboração da carta de aptidão de terras. Refere, por fim, os elementos a entregar.

. O consórcio refere a preparação da informação geográfica base, enfatizando a utilização de equipamento “scanner” de alta resolução gráfica (Scanner Intergraph Photoscan-TD) para a produção de imagens rasterizadas (sistema de alta resolução de imagens para digitalização da fotografia aérea) e adequadamente ortorectificadas; refere que os ortofotomapas, a utilizar também na fotointerpretação, terão um rigor correspondente à escala 1/10 000. No que toca à cartografia base, indica os elementos a constar na representação cartográfica na escala 1:100 000, bem como a forma de garantir o respectivo rigor; refere a produção da cartografia temática e SIG; enumera os elementos para a cartografia base e a cartografia temática (cartografia do meio, carta de solos e carta de aptidão da terra); refere o SIG e as entidades a incluir. Enumera os documentos a apresentar.

Consórcio A...SA/...SRL.

O consórcio é constituído por uma empresa (A...) com a actividade de consultoria em agricultura e desenvolvimento rural, e outra (...) com actividade nos sectores agroflorestal, pedológico e zootécnico).

. A empresa ... realizou trinta e quatro trabalhos no âmbito da cartografia de solos e de aptidão de terras, nenhum deles com objectivo e conteúdo semelhantes ao previsto no presente estudo.

. O consórcio descreve a metodologia a seguir na caracterização geral da região, incluindo o meio físico (o clima, a geologia e a litologia, a geomorfologia, a vegetação e a ocupação actual do solo e o levantamento prévio de solos), o ambiente agro-económico, bem como a definição de zonas ecológicas homogéneas. Refere a formação dos técnicos que irão proceder aos levantamentos de campo. Considera a metodologia para a elaboração da carta de solos, referindo a foto-interpretação a partir de fotografias aéreas a ser disponibilizadas, o levantamento de campo (pontos, densidade e descrição das observações). Refere as análises de rotina e especiais, bem como a respectiva metodologia. Refere, por fim, a metodologia relativa à foto-interpretação final e tratamento de dados. Considera a avaliação de aptidão das terras e os procedimentos genéricos para a elaboração da respectiva carta. Enumera todos os elementos a entregar.

. Após a enumeração de generalidades sobre o SIG, refere o arrolamento da informação a ser incluída no SIG (informatização da cartografia e informatização da carta de solos), bem como o resultado dessa actividade.

CONCLUSÃO: A avaliação do perfil dos concorrentes no âmbito do factor F1, conduziu à seguinte classificação:

- B.../..., por apresentar, quer ao nível do Consórcio, quer ao nível das empresas que o compõem apreciadas individualmente, uma vasta experiência geral, em especial no domínio de trabalhos de cartografia de solos e de aptidão de terras, e ainda por garantir o desenvolvimento de uma metodologia de trabalho que a Comissão entende dar garantias de qualidade, conforme se deve exigir a um estudo desta natureza, a Comissão uma classificação de “muito favorável”;

- A.../..., por não apresentar, quer a nível do Consórcio, quer ao nível das empresas que o compõem apreciadas individualmente, uma vasta experiência geral, traduzida no reduzido número de trabalhos realizados, em especial na vertente da cartografia de solos e de aptidão de terras, muito embora se reconheça que a metodologia de trabalho elaborada para o presente estudo apresenta do ponto de vista técnico alguma qualidade, a Comissão atribui uma classificação de “favorável”.

2.2. CURRÍCULO DOS TÉCNICOS RESPONSÁVEIS PELA ELABORAÇÃO DO ESTUDO (F2).

A Comissão de Análise decidiu reanalisar o factor F2, não considerando, agora, a participação da equipa técnica em trabalhos de cartografia e de avaliação de terras efectuados na área do Estudo. Neste factor foram analisados os currículos do coordenador do estudo e dos restantes técnicos que compõem a equipa, entregues com as propostas dos concorrentes, conforme se exigia nas alíneas i) e l) do n.º 2.4 Programa do Concurso.

No que se refere ao coordenador (co-coordenador ou coadjuvante) do estudo tiveram-se em conta, por um lado, os trabalhos de cartografia de solos e de avaliação de terras em que participou e, por outro, os trabalhos que coordenou, bem como a respectiva índole. No tocante aos técnicos que constituem a equipa, para além do seu número, foi tida em consideração a sua participação em trabalhos de cartografia e de avaliação de terras, a sua experiência de funcionamento em equipa e ainda o carácter pluridisciplinar dos mesmos.

A. Dos coordenadores e co-coordenadores ou coadjuvantes

Consórcio B..., SA/...; Lda.,

O coordenador do estudo participou em:

. noventa e dois estudos de cartografia de solos e de aptidão de terras, dos quais coordenou noventa e um;

. dezoito estudos de cartografia de solos, dos quais coordenou treze;

. trinta outros estudos que, em sentido lato, caiem no âmbito da cartografia e do uso do solo, dos quais coordenou vinte e cinco.

O coordenador do estudo colaborou ainda na execução da Carta de Solos de Portugal e na elaboração das Bases de Capacidade de Usos dos Solos de Portugal, bem como na respectiva execução.

Consórcio A...SA/..., SRL.

O coordenador do estudo participou em:

. vinte estudos de cartografia de solos de aptidão de terras, dos quais coordenou catorze;

. dezoito trabalhos de cartografia de solos dos quais coordenou sete;

. quinze outros trabalhos que, em termos genéricos, caiem no âmbito do uso e da utilização do solo.

O coordenador do estudo foi ainda responsável pela coordenação de:

. oito estudos no âmbito de aspectos genéricos de cartografia, aptidão e uso do solo.

O pedologista sénior, com funções de coadjuvante do coordenador do estudo, participou em dois trabalhos de cartografia de solos, sendo um deles com objectivo e conteúdo semelhantes ao do presente concurso.

B. Dos técnicos participantes na elaboração do estudo de solos e de aptidão agrícola das terras

…

Consórcio B..., SA/..., L.da

Técnicos da área de cartografia de solos e de aptidão de terras

A maioria dos elementos da equipa a afectar a esta área do estudo, possui experiência de funcionamento em equipa, no tocante à caracterização do meio, cartografia de solos e de aptidão de terras, incluindo em trabalhos com objectivo e conteúdo semelhantes ao do presente concurso.

Alguns dos técnicos envolvidos na elaboração da carta de solos e de aptidão das terras têm carácter interdisciplinar.

Um dos técnicos do Consórcio, para além da participação na cartografia de solos do SROA e na primeira versão da Carta de Solos de Portugal, participou na elaboração: de treze trabalhos respeitantes a reconhecimentos morfo-pedológicos; de trinta estudos respeitantes ao meio físico, potencialidades e inventariação de recurso de solo; de vinte e um estudos no âmbito da cartografia de solos e capacidade de uso de terras, sendo dois desses trabalhos do âmbito do daquele do prenses estudo; em quinze estudos respeitantes à selecção de terras para regadio e aptidão hidro-agrícola; de vinte cinco estudos na área de zonagem agro-ecológica.

Outro técnico, para além da especialização na área da química agrícola, participou em vinte cinco trabalhos na área da cartografia de solos e da aptidão de terras, sendo um desses trabalhos semelhante ao do presente concurso.

Um outro técnico participou em quinze trabalhos no âmbito da zonagem agro-ecológica; em dez estudos à de cartografia de solos e de aptidão de terra, um dos quais da índole daquele do presente concurso; em catorze estudos no âmbito da morfo-pedologia, caracterização de solos, recursos-solo e aptidão de terras.

Dois técnicos participaram, cada um deles, em dois estudos de cartografia de solos, um dos quais semelhante ao do presente concurso; um desses técnicos apresenta também formação e especialização no desenvolvimento de SIG e bases de dados.

Outro técnico participou em dois trabalhos de reconhecimento e cartografia de solos, para além da participação em estudos de natureza climatológica.

Um outro técnico apresenta especialização no domínio da avaliação quantitativa de terras (avaliação de aptidão da terra).

Técnicos de outras áreas

Um técnico apresenta qualificação especial em estudos de climatologia e agrometeorologia. Outro na área do estudo da vegetação. Um outro na área de geologia. Outro na avaliação quantitativa da erosão hídrica. Um outro no domínio da área florestal e agro-florestal.

Três técnicos superiores apresentam formação e especialização, bem como experiência, em ortorectificação, cartografia numérica, cartografia temática, SIG, SIG ARC/INFO e ARCView, produção cartográfica. Quatro técnicos de nível não superior apresentam qualificação profissional em fotogrametria, carografia e informática.

Consórcio A..., SA/..., SRL

Técnicos da área de cartografia de solos e de aptidão de terra

Apenas os elementos da equipa técnica de uma das empresas componentes do consórcio têm experiência de funcionamento em equipa, no âmbito da cartografia de solos e de aptidão de terras.

Alguns elementos da equipa afecta à elaboração da carta de solos e de aptidão de terras possuem carácter pluridisciplinar, mas limitado.

Três dos técnicos seniores apresentam experiência no domínio da cartografia de solos e de aptidão da terra. Um desses técnicos participou em vinte e sete trabalhos no âmbito da cartografia de solos (e, também, da aptidão das terras) e em dois que, em termos gerais, caiem no âmbito da cartografia e uso do solo; outro participou em catorze trabalhos de cartografia de solos (incluindo alguns a aptidão de terras) e três que, em sentido lato, caiem no âmbito da cartografia e do uso do solo; o terceiro participou em vinte e um trabalhos no âmbito da cartografia de solos (incluindo alguns, aspectos respeitantes à aptidão de terras) e em nove que incluem sobretudo aspectos de caracterização de solos.

Além disso, é apresentado mais um pedologista sénior que, aliás, não participou em qualquer trabalho de cartografia de solos e de aptidão da terra.

Técnicos de outras áreas

Dos outros técnicos apresentados pelo mesmo consórcio, um apresenta especialização no domínio do estudo da vegetação. Outro no da geologia/geomorfologia. Outro com especialização na área de química agrícola. Outro no domínio da economia agrária e sistema de uso da terra. Por fim, outro (o gestor do projecto) no domínio da economia agrária, preparação e análise de projectos.

O consórcio apresenta um técnico com conhecimentos em informática e em pacotes de “software” Microsoft Office, gráficos e GIS.

CONCLUSÃO: A avaliação do perfil dos concorrentes no tocante ao factor F2 conduziu à seguinte classificação:

- …

- B.../..., por apresentar larga experiência, ao nível da coordenação e dos técnicos a afectar ao estudo, a Comissão atribui uma classificação de “muito favorável”;

- A.../..., por possuir alguma experiência ao nível da coordenação, e quadros técnicos em geral com experiência técnica limitada, em trabalhos da natureza requerida para o presente estudo, a Comissão atribui uma classificação de “favorável”.

2.3. …

2.4. PROGRAMA DE TRABALHOS (F4).

No âmbito deste factor foi analisado o conteúdo do programa de trabalhos da proposta apresentada pelos candidatos ao concurso, conforme exigido nos nº 2.5.1., alínea b) e nº 2.5.3 do Programa do Concurso. Para o efeito considerou-se a enumeração das diversas actividades, o cronograma dos trabalhos e o cronograma de intervenção do pessoal técnico, a identificação dos responsáveis e participantes em cada tarefa, o período de afectação de técnicos a cada tarefa a disponibilização de recursos para execução dos trabalhos de campo, fotointerpretação e de cartografia em SIG e, por fim, os meios humanos disponíveis e, em particular, aos atribuídos para a cartografia em SIG.…

Consórcio B.../..., Lda.,

. Apresenta a enumeração das actividades ao longo do período do estudo, numa base anual, explicitando os meses, bem como as condicionantes meteorológicas à execução das actividades de campo;

. Apresenta o cronograma dessas actividades, bem como o cronograma dos períodos de intervenção do pessoal técnico;

. Indica de forma precisa o período de afectação do pessoal técnico às diversas actividades, especificando o responsável e os participantes;

. Apresenta de forma precisa o período de afectação de técnicos a cada tarefa ao longo do período de estudo;

. Apresenta os meios materiais, de campo e de gabinete, disponíveis para a elaboração do estudo, referindo de forma exaustiva os respeitantes à elaboração da fotointerpretação e de cartografia em SIG;

. Indica claramente os meios humanos de que dispõe para a execução do estudo, referindo que um elemento (com grau de licenciado) será a contratar;

. Os recursos humanos disponíveis correspondem a 5,6 homens/mês ao longo do período de estudo, correspondendo cerca de 25% ao investimento de trabalho em SIG; o investimento em recursos humanos será ainda mais elevado se considerarmos o elemento a contratar, mas que terá de receber formação.

Consórcio A..., SA/..., SRL

. Apresenta a enumeração das actividades de modo sequencial ao longo do período de estudo;

. Apresenta o cronograma dessas actividades, mas não apresenta o cronograma de intervenção do pessoal técnico;

. Não indica de forma clara e precisa a afectação do pessoal técnico às diversas actividades, nem identifica o responsável e os participantes em cada tarefa;

. Não indica o período de afectação dos técnicos a cada tarefa ao longo do período de estudo;

. Apresenta os meios materiais disponíveis para a elaboração dos tarbalhos de campo e de gabinete, e de forma restrita os meios para a cartografia em SIG;

. Indica os meios humanos de que dispõe para a execução do estudo, sendo 31% (em relação ao total do projecto) a contratar e a ser objecto de formação no decorrer do estudo.

. Os recursos humanos disponíveis correspondem a 2,65 técnicos/mês durante o período considerado para o estudo (3,85 se considerarmos o pessoal técnico a contratar e a formar); o investimento de meios humanos em trabalhos em SIG atinge apenas 6,5 do total de meios.

CONCLUSÃO: A avaliação do perfil dos concorrentes no tocante ao factor F 4 conduziu à seguinte classificação:

- .../...e A.../..., por apresentarem programas de trabalhos que satisfazem no geral, mas que não detalham satisfatoriamente as várias fases do cronograma com a intervenção e afectação do pessoal técnico, a Comissão atribui uma classificação de “favorável”;

- B.../..., por apresentar um programa de trabalhos detalhado e o cronograma das várias actividades a desenvolver, com intervenção e afectação do pessoal técnico e meios necessários, a Comissão atribui uma classificação de “muito favorável”.

3. CLASSIFICAÇÃO FINAL (CF)

Atribuídos os factores F1, F2, F3 e F4, foi calculada a classificação final (CF) (...) como se refere no Quadro seguinte:

QUADRO

Concorrente/Factores F1 F2 F3 F4 CF

B. .., SA/..., Lda 10 10 8,5 10 9,6

A. .., SA/..., SRL 6 6 10 6 7,2

4. CONCLUSÃO

Considerando que a proposta que apresenta a melhor classificação final satisfaz as condições do Programa do Concurso e do Caderno de encargos, propõe-se que o estudo em causa seja adjudicado ao concorrente n.º 2 – B..., SA/..., L.da, pela importância de 224 500 000$00 (duzentos e vinte e quatro milhões, quinhentos mil escudos).

IHERA, 22 de Março de 2001

A Comissão de Análise

l) Notificada deste Relatório n.º 3, a recorrente A..., apresentou observações (fls. 69, ss., do vol. 2 do PI), nos termos do art. 67, n.º 2 do DL 55/95, nas quais sustenta, além do mais, que a execução do acórdão anulatório (de 19.12.00) impõe «o lançamento de outro concurso, no qual devem ser fixados os factores densificadores do critério de adjudicação e as correspondentes ponderações previamente à análise das propostas», por isso que tais factores densificadores têm de ser fixados antes da fase de avaliação, conforme «a posição doutrinal e jurisprudencial já consagrada em sede legislativa (cfr. arts 88º, 89º e 94º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, que revogou o DL 55/95, de 29 de Março)». E juntou um ‘Anexo’, que se dá aqui por integralmente reproduzido, no qual analisa comparativamente a respectiva proposta e a que foi apresentada pela recorrida particular B..., terminando por formular (fls. 85/87) as seguintes

II. CONCLUSÕES

151. Com base nas considerações feitas nos parágrafos precedentes, podemos concluir que o projecto de atribuição do trabalho ao Consórcio B.../... se baseia, exclusivamente, na presumida maior experiência geral deste concorrente e no número total de pessoal mobilizado.

152. Sucede, porém, que compulsados os quadros apresentados supra verificamos que, no máximo, se poderá dizer que o pessoal mobilizado pelo consórcio .../... tem o mesmo nível daquele que é mobilizado pelo concorrente A.../... .

153. Por outro lado, o Consórcio B.../... fornece um produto final muito inferior, do ponto de vista qualitativo e quantitativo, aquele que é oferecido pelo Consórcio A.../... .

154. Verifica-se que a Comissão ignorou, sistematicamente, todos os parâmetros menos favoráveis ao Consórcio B.../..., que, por sinal, correspondem exactamente aos parâmetros adoptados a nível internacional para a avaliação da qualidade do objecto do presente concurso.

155. De facto ignorou:

a) A melhor proposta metodológica do Consórcio A.../... ;

b) A qualidade e quantidade superior de cartografia oferecidas por este consórcio;

c) O maior número de perfis a mostrar (1460 contra 300);

d) A disponibilidade de um laboratório de análise;

e) A maior densidade de observações (5.236 contra 4.500);

f) A realização de 15 monólitos de solo;

g) A mais completa e exaustiva avaliação da aptidão das terras (através da realização da Fertility Capabality Clasification e da Land Capability Classification);

h) A qualidade superior do SIG (conforme os padrões sugeridos pela Comunidade Europeia);

i) A maior quantidade de cartografia informatizada e

j) A maior quantidade de dados contidos no arquivo alfanumérico do SIG.

É evidente que toda esta quantidade de dados fornecidos pelo Consórcio A.../... , representa um valor económico de várias dezenas de milhões de escudos que, acrescentados ao preço inferior apresentado (aproximadamente 32.625.000 de escudos), teria constituído, sem dúvida, uma vantagem económica objectiva para o comitente HIERA (para além, sublinhe-se da que já existe).

E remata com a elaboração de um quadro de ‘apuramento final’ nos diferente factores de avaliação conducente à atribuição de uma ‘classificação final’ de 8.5 pontos e 9.6 pontos às concorrentes B... e A.... , respectivamente.

m) Em 23.7.01, a Comissão de Análise elaborou o Relatório Final n.º 4, constante de fls. 58/61, do vol. III, do PI e que se dá aqui por reproduzido, no qual, depois de considerar que não são atendíveis as objecções constantes das ‘Observações’ feitas pela recorrente ao relatório nº 3, refere, sobre os elementos constantes do respectivo ‘Anexo’:

…

Para além disso, discorda, ainda, o Concorrente em diversos aspectos da nova avaliação constante do relatório nº 3, alegando existir obscuridade na atribuição das classificações e concluindo que a sua proposta merece uma melhor pontuação do que a proposta do Concorrente, Consórcio B.../... .

O Consórcio A.../... coloca-se na posição da própria Comissão de Análise e propõe uma nova classificação, através da qual se auto-avalia, procedimento que só muito remotamente não é subjectivo e imparcial.

Considera-se que a crítica dos critérios utilizados e decisões da Comissão de Análise, efectuada pelo Consórcio A.../...., é declaradamente tendenciosa e em geral não fundamentada. Por outro lado valoriza exageradamente os elementos constantes da sua proposta, e, por outro, ignora, deturpa ou deprecia desfavoravelmente os elementos do Consórcio B.../....; além disso recorre com frequência à consideração e valorização de elementos não solicitados ou previstos, nem no Caderno de Encargos nem no Programa de Concurso, o que a acontecer, feriria o processo de avaliação das propostas de clara imparcialidade.

A Comissão de análise reitera a avaliação e classificação constantes no Relatório Nº 3, os quais de basearam no restrito cumprimento das condições do Concurso e numa análise rigorosa e minuciosa das propostas dos Consórcios concorrentes, no âmbito da imparcialidade que ao acto exige.

Da análise das propostas, tal como é claro do conteúdo do Relatório Nº 3, decorre de modo óbvio que:

a) “a metodologia a adoptar para garantia da qualidade do estudo e a experiência geral do concorrente” é muito favorável no caso do Consórcio B... e favorável no caso da A..../... ;

b) O currículo dos técnicos responsáveis pela elaboração do estudo, assim como o elenco e currículo dos técnicos participantes na elaboração do estudo de solos e aptidão de terras, bem como dos técnicos responsáveis por estudos de outras áreas, é muito favorável no que toca ao Consórcio B.../...e favorável no caso do Consórcio A.../... ;

c) É muito irrealista que se possa, pela análise do programa de trabalhos, bem como dos recursos humanos e materiais afectos a esse programa, considerar a proposta do Consórcio A.../... de valor semelhante aquela apresentada pelo Consórcio B.../..., pois elas diferem fortemente; a proposta do segundo Consórcio é seguramente muito favorável, enquanto a do primeiro, merece a menção de favorável.

Neste contexto, a Comissão reafirma a classificação final dos concorrentes à elaboração da Carta de Solos e de Aptidão das Terras da Zona Interior Centro, à Escala 1:100 000, tal como consta do relatório nº 3, propondo-se consequentemente que o estudo em causa seja adjudicado ao concorrente nº 2 – B..., SA/..., Lda., pela importância de 224 500 000$00 (duzentos e vinte e quatro milhões, quinhentos mil escudos) IVA não incluído.

IHERA, 23 de Julho de 2001

A Comissão de Análise

n) Em 01.08.01, o presidente da Comissão de Análise elaborou a Informação n.º 05/VP/2001, que se dá aqui por reproduzida, à qual juntou, entre outros elementos, aquele Relatório n.º 4 e a minuta do contrato a celebrar com o adjudicatário, elaborados por aquela Comissão, a fim de serem submetidos à apreciação do SEDR (fl. 47/48, do vol. III, do PI).

o) Sobre esta informação, o presidente do IHERA-Instituto de Hidráulica, Engenharia Rural e Ambiente lavrou, o seguinte despacho:

Concordo. Envie-se ao Sr. Chefe de Gabinete de Sua Excia o Sr. SEDR para submeter ao Senhor Secretário de Estado a aprovação da adjudicação e da minuta do contrato anexa, bem como a homologação do relatório final n.º 4 da Comissão de Análise. Sugere-se que a elaboração do contrato seja delegada no Conselho Administrativo do IHERA.

1.8.01.

p) Após o que, o SEDR lançou, sobre o rosto da mesma informação (n.º 05/VP/2001), o seguinte despacho (fl. 47, do vol. III, do processo instrutor apenso):

Concordo e autorizo e nomeio o Sr. Presidente do IHERA para outorga do contrato.

01.09.03.

ass. : ... (SEDR)

O DIREITO

4. Como se relatou, as questões prévias da extemporaneidade e impropriedade do recurso contencioso foram já julgados improcedentes, pelo acórdão, de 14.2.02, desta 1ª Secção (fls. 254/274, dos autos). E, nos termos dos acórdãos do mesmo Pleno, de 23.1.03 (fls. 345/385) e de 13.10.04 (fls. 462/483, dos autos), ficou definitivamente decidida a inexistência dos alegados vícios de violação de caso julgado e do princípio da imparcialidade, por utilização, na classificação das propostas dos concorrentes, de parâmetros de avaliação extemporaneamente estabelecidos pela Comissão de Análise das Propostas.

Assim, há que conhecer, agora, dos restantes vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado, a saber:

- vício de violação de lei, por desrespeito dos princípios da transparência e da estabilidade do concurso, por ter sido feita nova análise das propostas sem os parâmetros de classificação extemporaneamente fixados e sem a reequação dos restantes, exigida pela eliminação daqueles;

- violação de lei, por ofensa ao princípio da imparcialidade, que impedia a Comissão de Análise de proceder, a nova avaliação das propostas dos diversos concorrentes, conhecendo já o respectivo conteúdo;

- violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, por ter a Comissão de Análise das Propostas, na avaliação do factor F4, baseado a decisão classificativa na errada consideração de que o sistema de cartografia em SIG (sistema de informação geográfica) proposto pelo recorrente era menos evoluído que o proposto pelo recorrido particular B.../, SA; e

- vício de forma, por falta de fundamentação, pois que, no Relatório Final n.º 4, em que se baseou o acto impugnado, a Comissão de Análise não se pronunciou, como impõe o art. 68 do DL 55/95, de 29.03, sobre a parte técnica das observações, que a recorrente formulou, após a respectiva notificação do Relatório n.º 3 de Análise das Propostas.

Vejamos, pois.

Alega a recorrente que a impossibilidade de utilização dos parâmetros de avaliação julgados inválidos pela anterior decisão anulatória impunha a reequação dos restantes e a redistribuição, por estes, das ponderações correspondentes aqueles. Sem o que, segundo defende, a Comissão não poderia levar a efeito a nova avaliação das propostas. Tendo-o feito, conclui a recorrente, violou os indicados princípios da transparência e da estabilidade do concurso.

Mas, sem razão.

A execução do acórdão anulatório deverá consistir «na prática pela Administração activa dos actos e operações materiais necessários à reintegração da ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado» (Freitas do Amaral, A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª ed., pag. 45).

No caso concreto, fora anulado o acto final de adjudicação, por violação, pela Comissão de Análise, do princípio da imparcialidade, ao utilizar na avaliação das propostas dos concorrentes não só os critérios de classificação fixados no Programa do Concurso mas também outros que estabeleceu já depois de conhecer tais propostas.

Assim, para a reconstituição da situação que existiria não fosse o acto anulado, impunha-se a realização de nova avaliação sem consideração, para qualquer efeito, dos factores de classificação indevidamente utilizados no acto ilegal e com base, apenas, nos critérios de classificação oportunamente definidos. Que, diversamente do que pretende a recorrente, não tinham que ser reequacionados.

Para além disso, é também infundada a alegação da recorrente, ao defender que, por terem efectuado a anterior avaliação das propostas com ilegal utilização de sub-factores de classificação extemporaneamente fixados, os membros da Comissão de Análise estariam impedidos de proceder à nova avaliação das propostas, em execução do julgado anulatório.

Com efeito, importa notar que a decretada ilegalidade daquele anterior acto de avaliação não radicou na intervenção da Comissão de Análise, mas apenas na indevida utilização dos referidos sub-factores de classificação. Daí que o cumprimento do julgado anulatório não implicasse a substituição da própria Comissão de Avaliação, mas apenas a prática de um novo acto expurgado do vício determinante da anulação, ou seja, a efectivação de nova avaliação com base apenas nos factores de classificação estabelecidos anteriormente no Anúncio e no Programa do Concurso e correspondente Caderno de Encargos.

É o que decorre do princípio da limitação da eficácia do caso julgado aos vícios determinantes da anulação, segundo o qual é possível a substituição do acto anulado por um acto idêntico, se a substituição se fizer sem a repetição dos vícios determinantes da anulação (F. do Amaral, A Execução …, pag. 54).

Em suma: a Comissão de Avaliação, ao proceder a nova avaliação das propostas, limitou-se a dar execução ao julgado anulatório, sem incorrer, por isso, em violação do princípio da imparcialidade, invocado, a propósito, pela recorrente.

Esta alega, ainda, que o acto impugnado incorreu em erro nos pressupostos de facto, na medida em que, na avaliação do Factor F4 (Programa de Trabalhos), a comissão de Análise das Propostas mostrou desconhecer a razão pela qual, na proposta que apresentou, o investimento em meios humanos na cartografia em SIG é inferior ao proposto pela recorrida particular B... . O que, segundo alega, resulta do facto de, relativamente a esta, dispor de um sistema de cartografia em SIG mais evoluído, que exige menor afectação de meios humanos, permitindo utilizá-los, em maior número que a recorrido, na actividade mais importante do trabalho objecto do concurso, ou seja, a tarefa do reconhecimento de campo.

Segundo a alegação da recorrente, foi o desconhecimento deste facto que, no âmbito da ponderação do referido factor F4, determinou que lhe fosse atribuída classificação inferior, relativamente à que foi atribuída à recorrida B... .

Não colhe, porém, esta alegação da recorrente.

Desde logo, a recorrente não demonstra que, como alega, o sistema de cartografia em SIG que propôs seja mais evoluído que o proposto por aquela recorrida.

Isto para além de que se mostra infundada a alegação de que a Comissão de Análise «concedeu especial atenção» aos ‘meios humanos atribuídos para a cartografia em SIG’ e de que atribuiu «a classificação máxima de 10 pontos ao adjudicatário e 6 pontos à Recorrente, pelo facto daquele investir 25% dos seus recursos humanos em SIG, enquanto que esta apenas previa um investimento em meios humanos de 6,5%».

Com efeito, ‘os meios humanos disponíveis’ foram apenas um e o último dos elementos considerados pela Comissão de Análise das Propostas na valoração e classificação do Factor F4 (Programa de Trabalhos) – vd. alínea k, da matéria de facto.

Pelo que nada autoriza a afirmação da recorrente de que a pontuação atribuída a esse factor de classificação tenha sido determinada apenas pela consideração dos recursos humanos disponibilizados por cada concorrente e, em especial, os atribuídos para a cartografia em SIG.

Diversamente, foi com base na consideração de diversos elementos de avaliação que a Comissão de Análise ponderou, no âmbito do referido factor de classificação, as propostas dos concorrentes. Sendo que, nessa avaliação do mérito das propostas, desenvolveu uma actividade de natureza técnica, na qual a Administração é livre na apreciação da valia dos candidatos, salvo a ocorrência de erro grosseiro ou manifesto vd., v. g., os acórdãos de 3.5.94, de 17.12.03, de 28.7.04 e de 4.8.04, proferidos nos processos nº 33398, nº 1792/03, 1977/03 e 835/04, respectivamente., que, no caso, não se verifica, nem vem alegado pela recorrente.

Na avaliação comparativa das propostas dos diversos concorrentes, a Comissão de Análise considerou, pois, o elemento ‘meios humanos atribuídos para a cartografia em SIG’, embora sem reconhecer validade às razões pelas quais a recorrente defendia(e) ser a respectiva proposta, nesse aspecto particular, a mais valiosa.

Assim, a propósito, o que está em causa é, afinal, a avaliação feita pela Comissão de Análise, relativamente a esse elemento de ponderação do mérito relativo das propostas, e designadamente da que foi apresentada pela recorrente. Domínio que, conforme se referiu, a actividade daquela Comissão não é jurisdicionalmente sindicável.

Em suma: carece de fundamento a alegação da recorrente, ao invocar a existência de erro nos pressupostos de facto do acto impugnado.

Por fim, alega a recorrente que a Comissão de Análise não se pronunciou, como lhe impunha o disposto no art. 68 Artigo 68º (Relatório Final): A comissão pondera as observações dos concorrentes e submete à entidade competente para adjudicar um relatório final devidamente fundamentado. do DL 55/95, de 29.3, relativamente à parte técnica do documento que o recorrente apresentou, na sequência da notificação do Relatório nº 3, violando assim aquele preceito legal, que obrigava à ponderação das observações aduzidas pelos concorrentes para efeitos de elaboração do Relatório Final. O que, segundo a alegação da recorrente, inquinou o acto impugnado de vício de forma por falta de fundamentação.

Todavia, também aqui não assiste razão à recorrente.

O invocado art. 68 estabelece que, no relatório final, «a comissão pondera as observações dos concorrentes». E foi isso que sucedeu, como se vê pelo Relatório Final nº 4. No qual, diversamente do que alega a recorrente, a Comissão não se limitou à apreciação da parte jurídica do documento que apresentou. Antes se pronuncia também sobre as considerações de ordem técnica ali formuladas em favor da proposta da recorrente, concluindo que esta «por um lado, valoriza exageradamente os elementos constantes da sua proposta e, por outro, deturpa ou aprecia desfavoravelmente os elementos do Consórcio B.../...; além disso recorre com frequência à consideração de elementos não solicitados ou previstos, nem no Caderno de Encargos, nem no Programa do concurso», terminando por reiterar a avaliação constante do Relatório nº 3 de Análise das Propostas. Com o que deixou esclarecidas as razões por que não atendeu à alegação da recorrente, explicitando do mesmo passo, os motivos e os concretos elementos de ponderação em que se baseou, para o apuramento da classificação que atribuiu, designadamente ao recorrente A.../... e ao recorrido B.../... .

O acto impugnado está, pois, devidamente fundamentado.

A alegação da recorrente é, em suma, totalmente improcedente.

(Decisão)

5. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, 400,00 (quatrocentos euros) e 200,00 (duzentos euros).

Lisboa, 2 de Dezembro de 2004. – Adérito Santos (relator) – Santos Botelho – Azevedo Moreira.