0437/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO E.P., Estradas de Portugal EPE, na qualidade de sucessora do Instituto de Estradas de Portugal, IEP , interpõe recurso da sentença do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, que julgou parcialmente procedente a presente acção ordinária emergente de responsabilidade contratual intentada pelo MUNICÍPIO DE CELORICO DE BASTO e condenou o Réu IEP « no cumprimento integral do “Protocolo”, nomeadamente na construção do troço Amarante-Celorico de Basto, bem como nos Nós de “Codessoso” e de “Britelo” e ainda na realização das obras de beneficiação das estradas nacionais nº210 e nº101-4 » e « …numa sanção pecuniária compulsória à razão de 50€ por cada dia de incumprimento das obrigações supra mencionadas, após o trânsito em julgado da decisão », absolvendo-o do pedido de indemnização. Termina as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES: A sentença recorrida funda o seu juízo decisório na equiparação do protocolo celebrado a um contrato. De facto, o protocolo celebrado não é um contrato, mas sim uma modalidade de contratação mitigada, pela qual as partes estabelecem vínculos mais lassos de conteúdo variável, que têm em vista uma futura composição de interesses, e que como tal criam direitos e deveres diferentes daqueles que resultam dos contratos clássicos. Da análise do referido protocolo parece apenas resultar uma obrigação de esforço ou diligência, no sentido de implementar determinada linha de actuação conjunta. Desde logo, no preâmbulo é referido que « o Município de Celorico de Basto e a JAE fizeram e continuarão a fazer um esforço de colaboração e de entendimento mútuos tendentes a fazer valer as medidas que pretendem implementar e que este documento a seguir encerra». Na realidade, as partes comprometeram-se nestes termos, porquanto era evidente para todos os intervenientes no referido protocolo que a ora recorrente não poderia assumir uma obrigação de resultado, ou seja, uma obrigação de efectivamente proceder à realização ou beneficiação dos troços referidos no protocolo. Isto porque no que concerne a tais decisões a recorrente está sujeita à definição da Tutela, determinada no Plano Rodoviário Nacional. Na verdade, a recorrente somente poderia realizar tais obras quando tal lhe fosse determinado pelo Ministério competente. Estando a recorrente sujeita às determinações ínsitas no Plano Rodoviário Nacional não poderia assumir a obrigação de efectuar determinados troços, ou beneficiar outros, quando, na verdade, tal decisão competia somente ao Governo. Se o Estado Português não inserisse tais obras no Plano Rodoviário Nacional, procedendo à alteração do mesmo, não poderia a recorrente, por sua livre iniciativa, proceder à realização de tais obras. De todos os elementos probatórios, muito particularmente do protocolo, resulta que a recorrente apenas se comprometeu a desenvolver, prudente e diligentemente, certa actividade (pugnar junto da Tutela, para que fossem inseridos no Plano Rodoviário Nacional, a construção ou a beneficiação dos troços referidos no Protocolo e assim que os mesmos aprovados proceder à respectiva realização nos termos definidos pela Tutela), mas sem assegurar o resultado que se produziria (ou seja, que as obras efectivamente se realizariam). Sendo a obrigação da recorrente uma simples obrigação de meios, não pode esta ser condenada ao cumprimento do protocolo, nem mesmo ao pagamento de uma sanção pecuniária compulsória à razão de €50 diários. À mesma conclusão chegaríamos caso se concluísse que a obrigação da recorrente apresenta o carácter de uma obrigação de resultado e como tal que se vinculou à obtenção efectiva da realização e beneficiação dos troços referidos no protocolo. Com efeito, as questões em análise situam-se no campo da impossibilidade parcial do cumprimento não imputável ao devedor, pelo que este se encontra exonerado do seu cumprimento. De facto, se a recorrente não cumpriu a sua prestação, tal somente se deveu ao facto de a Tutela não ter inserido as referidas obras no Plano Rodoviário Nacional. Contra-alegou o Município de Celorico de Bastos, CONCLUINDO assim: O “protocolo” dos autos consubstancia um “acordo de vontades”, pelo que é um contrato com a natureza de “contrato administrativo” ( artº176º do CPA ), por ter sido celebrado entre duas entidades de direito público para execução de uma obra pública, com aplicação de regras de direito administrativo. A execução desse contrato não é “impossível”, pois competia ao recorrente, no exercício das suas atribuições e competências, incluir a obra em causa no Plano Rodoviário Nacional, sendo certo que a impossibilidade de cumprimento do artº790º do Código Civil é a absoluta (o que não se verifica), não se confundindo com a maior dificuldade ou onerosidade da prestação a realizar. Aliás, trata-se de “questão nova” (e interna) não alegada na 1ª Instância e que, por isso, não é susceptível de fundamentar a reforma da douta sentença recorrida ( artº690º do CPC ). Deve ao abrigo do artº684º-A do CPC , ser alterada a sanção pecuniária compulsória para €500 por cada dia de atraso no cumprimento do “ protocolo”, a contar do trânsito em julgado da douta sentença recorrida, por ser o montante mais equitativo. Deve ser rectificado o lapso da parte decisória da douta sentença recorrida, alterando-se a redacção da frase «…construção do troço Amarante- Celorico de Basto” por “Construção do troço Amarante- Arco de Baúlhe». A Digna Magistrada do MP emitiu o seguinte parecer: « (…) Parece-nos, salvo melhor opinião, que ocorre no presente caso uma situação de ilegitimidade passiva, que é de conhecimento oficioso, pelas razões que passaremos a expor. O protocolo, cujo cumprimento integral foi pedido na acção, foi celebrado em 99.05.18, entre o Município de Celorico de Basto e a Junta Autónoma das Estradas (JAE), tendo sido homologado pelo secretário de Estado das Obras Públicas por despacho de 99.06.24. A celebração desse protocolo- na sequência da celebração de protocolos anteriores- teve como objectivo a construção do troço da Via do Tâmega entre Arco de Baúlhe e Celorico de Basto, bem como a execução de outras obras na mesma área, descritas nas respectivas cláusulas. Acontece que a JAE, bem como as entidades que lhe foram sucedendo, designadamente a actual EP- Estradas de Portugal EP, não obstante gozarem de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, estão sujeitas a tutela do Governo, com receitas provenientes das dotações inscritas no Orçamento do Estado – cfr. artº1º e 66º , nº1, alínea a) do DL nº184/78 , de 18.08 (este último na redacção dada pelo DL nº183/85 , de 27.05), artº1º do DL nº237/99 , de 25.06 e artº16º, nº1, alínea a) dos Estatutos do Instituto para a Construção Rodoviária (ICOR), artº16º, nº1 a) dos Estatutos do Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária (ICERR), Estatutos estes aprovados pelo referido DL nº237/99 , artº2º , nº1 do DL nº227/2002 , de 30.10, artº2º, 3º e 16º, nº1 a) dos Estatutos do IEP aprovados por este último diploma, artº3º , nº1, 7º , 20º , nº1, alínea a) e 21º do DL nº 239/2004 , de 21.12, bem como artº1º, nº1 dos Estatutos da EP- Estradas de Portugal EPE, aprovados por este último diploma. Compreende-se, deste modo, que a JAE, para efeitos de execução do troço referido entre Arco de Baúlhe e Celorico de Basto, se tenha comprometido a promover a inclusão da obra no Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC) – o qual integra o Orçamento do Estado – e que o protocolo tenha vindo a ser submetido a homologação do competente membro do Governo. Mas, se assim é, o cumprimento integral do protocolo depende não só da entidade competente que sucedeu à JAE, mas também da vontade da Administração Central, nomeadamente no que concerne às despesas das obras a inscrever no PIDDAC. Parece-nos, assim, que a sentença recorrida, que apenas condenou o R. IEP, é inútil, visto que não é possível executar essa decisão sem que as despesas a realizar sejam definidas no âmbito do Orçamento do Estado. Nestes termos, a acção deveria ter sido proposta não só contra a sucessora da JAE, mas também contra o Estado, estando nós perante um caso de litisconsórcio necessário. Dispõe o artº28º , nº2 do CPC , que é «igualmente necessária a intervenção de todos os interessados quando, pela própria natureza da relação jurídica, ela seja necessária para que a decisão a obter produza o seu efeito útil normal.» A este propósito, escreve Alberto dos Reis: «O efeito útil normal da sentença é declarar o direito de modo definitivo, formando o caso julgado material (…); se este resultado não puder conseguir-se sem que estejam em juízo todos os interessados, estaremos em presença dum caso de litisconsórcio necessário emanado da própria natureza da relação jurídica; por outras palavras, se a relação litigiosa for de tal natureza que, para se tornar caso julgado substancial, seja indispensável que a sentença vincule todos os interessados, todos eles têm de figurar na acção, visto, por um lado, ser inadmissível que se profira uma sentença inútil e, por outro, ser intolerável, em princípio, que uma sentença tenha eficácia contra interessados directos que não foram chamados à acção – cf. CPC anotado, vol. I, 3ª ed (reimpressão), p.95 e 96. Neste caso, estamos perante uma acção deste tipo, em que ocorre litisconsórcio necessário em razão da natureza da relação jurídica. A falta de intervenção do estado é geradora de ilegitimidade passiva, de harmonia com o disposto no artº28º , nº1 do CPC . Na instância recorrida, poderia o Juiz ter providenciado no sentido do suprimento dessa falta, ao abrigo do artº265º , nº2 do CPC , mas não fez, pelo que agora deverá a entidade ré ser absolvida da instância. Nestes termos, emitimos parecer no sentido da absolvição da instância, por ilegitimidade passiva .». Notificadas as partes para, querendo, se pronunciarem sobre a excepção arguida, veio o Município de Celorico de Basto pronunciar-se pela sua improcedência. Colhidos os vistos legais, cabe decidir. OS FACTOS A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos: Por “protocolos” dos anos de 1984 e 1985, celebrados entre o A. e o Município de Amarante, por um lado, e o então denominado Ministério do Equipamento Social, por outro, como contrapartida pelo encerramento da via férrea do Vale do Tâmega, no troço Amarante/Arco de Baúlhe, que afectou gravemente as populações destes municípios, conduzindo ao seu isolamento, obrigou-se aquele Ministério a construir uma estrada, variante à EN nº210, entre Amarante (onde se inicia a EN nº15, aproximadamente ao km 60,5) e o Arco de Baúlhe (onde termina a EN nº 210, aproximadamente ao km 10). Em virtude do Estado, através do referido Ministério só ter executado uma pequena parte daquela obra (cerca de 04 km localizada na própria envolvente urbana da Vila de Celorico de Basto), o aqui A., instaurou neste mesmo TAC, acção declarativa contra o Estado Português peticionando a condenação deste a executar integralmente a obra identificada nos referidos “protocolos” e ainda a pagar ao Autor e ao interveniente Município de Amarante, a indemnização que, a cada um, viesse a liquidar-se em execução de sentença, acção essa que correu termos sobre o nº347/97 e que foi objecto de decisão datada de 14.07.1999, oportunamente transitada em julgado, a julgá-la extinta, com fundamento em inutilidade superveniente da lide mercê de acordo que havia sido obtido, entretanto, entre as partes conforme “ protocolo ” celebrado em 18.05.1999, entre o A. e a então “JAE”, homologado por S. Exª. O Senhor Secretário de Estado das Obras Públicas (cf. doc. fls. 5/6 e 7/10 dos presentes autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido). A então JAE, na parte respeitante à cláusula 3ª do protocolo referido em B) lançou, pelo menos, em Agosto de 2000, o concurso para a remodelação do projecto da obra do troço do Tâmega entre Arco de Baúlhe e Celorico de Basto. A via do Tâmega – variante à EN nº210 (Ligação Arco de Baúlhe e Amarante (IP4), encontra-se já construído e aberto ao tráfego o lanço entre Celorico de Basto e Amarante. A EN nº210 foi objecto de beneficiação entre o limite do distrito de Braga (km 31, 585) e Amarante (km 38, 750), tendo a recepção provisória da obra sido efectuada em 14.12.1999 (cf. doc. junto a fls.50/51 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido). A EN nº101-4 foi objecto de beneficiação entre a EN nº101 (km 0, 00) e o limite do distrito (km 4, 778), tendo a recepção provisória da obra sido efectuada em 03.11.1997 e a definitiva em 17.12.1999 (cf. doc. junto a fls. 52/55 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido). O R., relativamente à cláusula 3ª do protocolo referido em B) apenas se limitou a lançar o concurso referido em C), sem que haja promovido a inclusão da obra no PIDDAC de 2000, nem iniciou as correspondentes expropriações ao aludido troço. Quanto à clausula 4ª do mesmo protocolo, o A., não obstante haver disponibilizado os respectivos terrenos, o R. não promoveu a execução da obra de acesso à variante de Celorico de Basto na zona de Britelo que se tinha obrigado a iniciar no ano 2000. Quanto à cláusula 5ª do mesmo Protocolo, o A. elaborou uma proposta de projecto de execução do Nó de Britelo, tendo sofrido várias alterações decorrentes de reuniões entre técnicos do R. e técnicos da C.M. de Celorico de Basto. Quanto à cláusula 6ª do mesmo protocolo, não foram executadas quaisquer obras de reabilitação do pavimento da EN nº210, não obstante aí se mencionar que essa obra se encontrava prevista no anexo 2 do PIDDAC de 1999. Quanto à cláusula 7ª daquele protocolo não obstante o A. não ter feito chegar ao R. os elementos suficientes para o respectivo estudo, apenas se prova que já foi aprovado o projecto para a execução do Nó de Codessoso, prevendo-se o início da obra a curto prazo. Quanto à cláusula 8ª daquele protocolo, a ligação de Felgueiras à Via do Tâmega em Celorico de Basto, actualmente assegurada pela EN nº101-4, ficou provado que não foi objecto de qualquer beneficiação, com rectificações de traçado, apesar de aí se ter previsto que tais obras seriam feitas “desejavelmente” até ao ano de 2002, ou seja, até 31.12.01. O R. das obrigações decorrentes do referido Protocolo apenas executou a construção da Variante referida em D), faltando executar no troço entre Amarante e Celorico de Basto os Nós de “Codessoso” e de “ Britelo”, bem como as beneficiações das estradas nº210 e nº101-4. O troço entre Arco de Baúlhe e Celorico de Basto encontra-se em fase de elaboração do projecto. Em Junho de 1999, foi enviado pela então JAE à “JAE Construção SA”, um exemplar do projecto por forma a que o mesmo fosse reformulado. Nessa reformulação verificou-se que o projecto apresentava uma concepção desactualizada a vários níveis, pelo que se tornou necessário adaptá-lo às normas em vigor, assim respeitando os padrões de qualidade praticados. Os trabalhos consistiam em: informatização do projecto e actualizações das bases cartográficas, reformulação do traçado por forma a se adequar à nova realidade no que diz respeito à ocupação habitacional; remodelação de intersecções e restabelecimento de acordo com as orientações técnicas em vigor; revisão de terraplanagens, geologia e geotecnia, pavimentação, sinalização e segurança, integração paisagística de acordo com as normas em vigor; actualização do estudo de expropriações de acordo com o novo código. Face às profundas alterações que o projecto existente necessitava, o então ICOR decidiu promover um concurso tendo em vista a elaboração de um estudo totalmente novo, no qual incluiu ainda a reformulação do Nó de “Britelo” e uma ligação a Mondim de Basto. Provado apenas o que consta das respostas de T a W. O anúncio foi publicado no DR em 06.09.2000, realizando-se o acto público de abertura das propostas em 02.11.2000. O relatório preliminar das propostas foi efectuado em 04.12.2000. O relatório final foi elaborado em 23.01.2001 e aprovado em Conselho de Administração do então ICOR em 13.02.2001. O contrato foi assinado em 07.06.2001. O projecto consta do PIDDAC de 2001. O Nó de Condessoso tem em curso o projecto de execução conjuntamente com outros trabalhos complementares da Via do Tâmega, tal projecto foi aprovado e prevê-se o início da obra a curto prazo. Foi executado pela empresa que está a explorar o aterro sanitário do Baixo Tâmega, um pequeno troço da EN nº210, junto ao referido aterro. Relativamente à beneficiação dos restantes troços da EN nº210, a mesma foi já objecto de abertura de concurso público com vista à sua execução. As beneficiações referidas em E) e F) situam-se nos concelhos de Amarante e de Felgueiras, sendo que em ambas as obras de beneficiação terminaram precisamente nos limites do Concelho de Celorico de Basto. O DIREITO Quanto à ilegitimidade passiva : Foi suscitada, pela Exma. PGA, no seu douto parecer, a ilegitimidade da extinta JAE e das entidades que lhe foram sucedendo, designadamente a recorrente jurisdicional EP – Estradas de Portugal EP, para estarem em juízo desacompanhadas do Estado, e isto porque o cumprimento integral do “ protocolo ”, visado com a presente acção, depende não só da vontade da entidade competente que sucedeu à JAE, mas também da vontade da Administração Central, nomeadamente no que concerne às despesas de obras a inscrever no PIDDAC, que integra o Orçamento do Estado, sendo que a JAE e as entidades que lhe foram sucedendo estão sujeitas a tutela do Governo, daí que o “protocolo” tenha sido homologado pelo competente membro do Governo. Estaríamos, pois, perante um caso de litisconsórcio necessário em razão da natureza da relação jurídica , a impor, nesta fase processual, a absolvição do Réu da instância. Discorda o A Município, ora recorrido jurisdicional, porque, a seu ver, a averiguação da titularidade dos interesses ou das situações jurídicas integradas na relação material afirmada em juízo deve fazer-se tendo em conta o pedido e a causa de pedir, independentemente da prova dos factos que integram a última, pelo que fundando-se a presente acção em responsabilidade contratual, tendo em vista o Réu cumprir o “ protocolo ” dos autos, só o Réu tem interesse em contradizer, como sujeito da respectiva relação jurídica. O Estado (não obstante o “protocolo” ter sido celebrado para pôr termo à acção em que o Estado era Réu) não figura no citado protocolo, sendo que a EP Estradas de Portugal EPE tem autonomia administrativa e financeira e receitas próprias, não dependendo, assim, da Administração Central o cumprimento integral do protocolo e neste ficou regulada definitivamente a situação concreta das partes relativamente ao pedido formulado (calendarizando as respectivas obras). Refere ainda que no despacho saneador, transitado em julgado, julgou-se não se verificarem quaisquer excepções de conhecimento oficioso. Veio, posteriormente, em complemento da referida resposta, dizer que pelo DL 324/07, de 07.11, a Ré, ora recorrente, foi transformada em sociedade anónima de capitais públicos, a EP- Estradas de Portugal SA, tendo com este modelo, sido “ reforçado o princípio de que o estado não garante ou avaliza, directa ou indirectamente, qualquer dívida ou obrigação desta sociedade, nem assume qualquer responsabilidade pelos seus passivos, seja qual for a sua natureza ” (ver parte final do preâmbulo desse diploma), concluindo daí que a Ré, não está, como nunca esteve dependente da vontade do Estado em relação às obras a cuja execução se obrigou., pelo que a referida transformação viria clarificar a inexistência de qualquer ilegitimidade passiva. Vejamos: Em primeiro lugar, deve referir-se que o facto de no despacho saneador proferido no tribunal a quo e já transitado em julgado, se ter referido, em termos genéricos, que se não verificavam outras excepções de conhecimento oficioso, não impede este Tribunal de apreciar a arguida excepção de ilegitimidade passiva, atento o disposto no artº 510º , nº3 do CPC ex vi artº 72º, nº1 da LPTA, uma vez que tal questão não pode considerar-se decidida pelo tribunal a quo , porque para tal não basta um mero juízo genérico negativo sobre os pressupostos processuais de conhecimento oficioso, era necessário uma pronúncia sobre a questão concreta que agora foi colocada, o que não acontece. Em segundo lugar, a referida menção constante do preâmbulo do DL 324/07, de 07.11, pelo qual se procedeu à transformação da recorrente jurisdicional EP- Estradas de Portugal EPE em sociedade anónima de capitais públicos, de que « A EP- Estradas de Portugal SA será, assim dotada de uma estrutura societária, mais compreensível pelo mercado financeiro nacional e internacional, vendo reforçado o princípio de que o Estado não garante ou avaliza, directa ou indirectamente, qualquer dívida ou obrigação desta sociedade, nem assume qualquer responsabilidade pelos seus passivos, seja qual for a sua natureza », tem de ser interpretada no contexto em que se insere, pelo que assentando no « novo modelo de gestão e financiamento do sector das infra-estruturas rodoviárias, cujos princípios gerais se encontram plasmados na Resolução do Conselho de Ministros nº89/2007, de 11 de Julho » a que expressamente se alude no citado preâmbulo do DL 374/2007 , só pode abranger, como, aliás, claramente se refere na dita menção, as dívidas ou obrigações que aquela sociedade venha a assumir para o futuro e não as dívidas e obrigações de outras entidades, a que aquela sociedade sucedeu, já eventualmente garantidas ou avalizadas pelo Estado. Nem, de resto, faria sentido que o Estado, que é uma pessoa de bem, se exonerasse, por este meio, de qualquer eventual obrigação anteriormente assumida perante terceiros. Passemos, então, a apreciar a questão prévia suscitada pelo MP e, portanto, e se ocorre a referida situação de ilegitimidade passiva : Como regra, « são considerados titulares do interesse relevante para o efeito da legitimidade os sujeitos da relação controvertida, tal como ela é configurada pelo autor » (cf. artº26º , nº3 do CPC ex vi artº 1º da LPTA). A legitimidade aqui prevista, assente na titularidade da relação material controvertida tal como configurada pelo Autor, circunscreve-se à legitimidade singular e directa, que se entrelaça estreitamente com a apreciação do mérito da causa (cf. preâmbulo do DL nº329-A/95 , de 12.12, que aprovou as alterações ao CPC, introduzidas pela reforma de 1995). Ora, os sujeitos da relação jurídica material controvertida, tal como ela é configurada pelo Autor na petição inicia l, são o Autor Município e a JAE. Com efeito, o Autor vem pedir a condenação da JAE no cumprimento das obrigações assumidas por esta no protocolo que celebrou com o Autor, no âmbito das suas competências e numa indemnização pelos danos que lhe causou esse incumprimento pela JAE, bem como numa sanção pecuniária compulsória por cada dia de atraso no cumprimento da decisão judicial condenatória. O Autor não formula qualquer pedido contra o Estado, nem invoca qualquer responsabilidade do mesmo pelo incumprimento do referido protocolo. Logo, face à relação material controvertida, tal como ela é configurada pelo Autor, os sujeitos da relação material controvertida são apenas o Autor e a JAE e, posteriormente, as entidades que, por sucessão legal, vieram a ocupar na acção a posição desta. Porém, a regra prevista no nº2 do artº 26º do CPC admite excepções, ou seja, há casos em que a legitimidade não se afere pela relação material controvertida tal como o Autor a apresenta, aparecendo os pressupostos em que baseia « em regra, claramente destacados do objecto do processo, funcionando logicamente como “questões prévias” ou preliminares, relativamente à admissibilidade da discussão das partes da relação material controvertida, dessa forma condicionando a possibilidade de prolação da decisão sobre o mérito » (cf. citado preâmbulo do DL nº329-A/95 ). Ora, uma dessas excepções é o caso do litisconsórcio necessário previsto no artº28º do CPC . Dispõe este preceito legal que: Se, porém, a lei ou o negócio exigir a intervenção dos vários interessados na relação controvertida, a falta de qualquer deles é motivo de ilegitimidade. É igualmente necessária a intervenção de todos os interessados quando, pela própria natureza da relação jurídica, ela seja necessária para que a decisão a obter produza o seu efeito útil normal. A decisão produz o seu efeito útil normal sempre que, não vinculando embora os restantes interessados, possa regular definitivamente a situação concreta das partes relativamente ao pedido formulado. » A ilegitimidade passiva vem arguida pelo MP, ao abrigo do nº2 deste preceito legal. Portanto, importa saber se face à natureza da relação jurídica em que se fundamenta a pretensão do Autor, a intervenção do Estado é ou não necessária para que a decisão a obter nesta acção produza o seu efeito útil normal , tal como definido no segundo segmento do nº2 do artº26º, ou seja, para que a decisão possa regular definitivamente a situação concreta do Autor e da Ré relativamente ao pedido formulado, que o mesmo é dizer, para que constitua caso julgado material . Efectivamente e como já ensinava o Prof. A. Reis, « O efeito útil normal da sentença é declarar o direito de modo definitivo, formando caso julgado material(…); se este resultado não puder conseguir-se sem que estejam em juízo todos os interessados, estaremos em presença dum caso de litisconsórcio necessário emanado da própria natureza da relação jurídica; por outras palavras, se a relação litigiosa for de tal natureza que, para se tornar caso julgado substancial, seja indispensável que a sentença vincule todos os interessados, todos eles têm de figurar na acção, visto por um lado ser inadmissível que se profira uma sentença inútil e, por outro, ser intolerável, em princípio, que uma sentença tenha eficácia contra interessados directos que não foram chamados à acção ”. Cf. Prof. A. Reis, CPC anotado, I, p.95/96 Ou seja, quando uma decisão não possa produzir efeito definitivo entre as partes sem simultaneamente o produzir também quanto a todos os demais sujeitos da relação jurídica, estaremos perante um caso de litisconsórcio necessário, nos termos do artº28º, nº2. Ora, o MP fundamenta a necessidade de intervenção do Estado, no facto da JAE e das entidades que lhe sucederam, designadamente a recorrente jurisdicional EP- Estradas de Portugal EPE, estarem sujeitas a tutela do Governo, daí que para efeitos de execução do troço entre Arco de Baúlhe e Celorico de Basto, a JAE se tenha comprometido, no referido protocolo, apenas a promover a inclusão da obra no Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC)- o qual integra o Orçamento do Estado- e que o protocolo tenha vindo a ser submetido a homologação do competente membro do Governo. E, por isso, conclui, que o cumprimento integral do protocolo não dependia apenas da JAE, mas também da Administração Central, nomeadamente no que concerne às despesas das obras a inscrever no PIDDAC. E, como tal, a sentença recorrida resultaria inútil, pois apenas condenou o IEP e não é possível executar essa decisão, sem que as despesas a realizar sejam definidas no âmbito do OE. A relação jurídica substantiva que está na base da pretensão do Autor, consubstancia-se no “ protocolo ” celebrado em 13.05.1999, entre o Autor e a JAE, que se encontra, por cópia, a fls. 7/10 dos autos. O referido “protocolo” é do seguinte teor: «PROTOCOLO O Município de Celorico de Basto celebrou em data não determinada do ano de 1984, um protocolo com o então designado Ministério do Equipamento Social; Tinha este protocolo como escopo a “resolução do problema inerente à circulação da linha ferroviária do Vale do Tâmega, no troço Amarante- Arco de Baúlhe; Para além disso, constava do mesmo texto um conjunto de obras a realizar, bem como o respectivo calendário; Sendo que muitas dessas obras ficariam a cargo da Junta Autónoma das Estradas; Atentas as vicissitudes de implantação nos prazos do conteúdo do referido protocolo, deduziu o Município de Celorico de Basto competente acção declarativa com processo ordinário contra o Estado Português que corre os seus termos no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto sob o número de processo 343/97; Sucede, todavia, que o decurso do tempo e a conduta da JAE levaram a que parte substancial do protocolo se encontre já cumprida ou em vias de cumprimento, pelo que o Município de Celorico de Basto e a JAE entabularam um diálogo profícuo e aberto tendente a ultrapassar esta situação conflictiva a que, nos termos do interesse público, urge por cobro; Assim, o Município de Celorico de Basto e a JAE fizeram e continuarão a fazer um esforço de colaboração e de entendimento mútuos tendentes a fazer valer as medidas que pretendem implementar e que este documento a seguir encerra; Pelo que reunidas em Almada na sede da JAE aos sete dias do mês de Janeiro de 1999 e no MEPAT aos 18 dias do mês de Maio de 1999, a JAE e a Câmara Municipal de Celorico de Basto através das pessoas dos seus Presidentes acordam o seguinte: 1º 2º. 3ª. 4ª 5ª 6ª 7ª 8ª O Município de Celorico de Basto obriga-se a requerer na acção nº343/97 que corre termos no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto que seja declarada a extinção da respectiva instância, em virtude de considerar o presente protocolo como dando satisfação às suas pretensões no âmbito das competências da JAE. Por seu turno, a JAE num esforço de corresponder às pretensões do Município de Celorico de Basto incluídas em documento enviado pelo seu ilustre mandatário por carta de 15.10.98, compromete-se nos termos a seguir enunciados; A JAE compromete-se a promover a inclusão no PIDDAC 2000, da obra do troço da Via do Tâmega entre Arco de Baúlhe e Celorico de Basto, cujo projecto se encontra desactualizado, devendo ser remodelado durante o corrente ano de 1999, com início neste ano, das correspondentes expropriações. A JAE promoverá a execução da obra de acesso à Variante de Celorico de Basto na zona de Britelo, que será iniciada no ano 2000, comprometendo-se a Câmara Municipal a disponibilizar os terrenos para o efeito. Para tal, a JAE e o Município reunirão para procederem ao estudo dos elementos necessários à execução desta obra e a fornecer pela Câmara de Celorico de Basto. A reabilitação do pavimento actual E.N.210, no concelho de Celorico de Basto, encontra-se prevista no anexo 2 do PIDDAC/99, pelo que tal obra será executada até à conclusão da variante de Tâmega. A JAE concorda com a criação da ligação, em Codessoso, desde a Variante à EN 210, que incluirá uma passagem desnivelada, desde que seja tecnicamente possível, pelo que a Câmara Municipal de Celorico de Basto, fará chegar à JAE elementos suficientes que permitam o desenvolvimento do respectivo estudo, a incluir no âmbito da empreitada em curso, referente ao lanço da via do Tâmega entre Celorico de Basto e EN 15. A JAE concorda em que a ligação Felgueiras à Via do Tâmega em Celorico de Basto, actualmente assegurada pela E.N. 101.4 será objecto de beneficiação com rectificações do traçado desejavelmente até ao ano de 2002. Feito em Almada, aos 18 de Maio de 1999 O Presidente da Câmara Municipal de Celorico de Basto (assinatura) Dr. Albertino Teixeira da Mora e Silva O Presidente da Junta Autónoma das Estradas (assinatura) Professor A… » Sobre este Protocolo foi exarado o seguinte despacho: «Homologo. (assinatura) 99.06.24 B… Secretário do Estado das Obras Públicas» Estamos, pois, aqui perante um acordo de vontades de natureza institucional , já que celebrado entre a então JAE, serviço público dotado de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, sujeito a tutela do Governo através do Ministério das Obras Públicas ( artº1º do DL nº184/78 , de 18.07) e o Município de Celorico de Basto, « num esforço de colaboração e entendimento mútuos tendentes a fazer valer as medidas que pretendem implementar e que o referido documento encerra e onde ambas as partes assumiram compromissos , dentro do âmbito das respectivas competências, relativamente à realização de determinadas obras relativas a infra-estruturas rodoviárias no concelho de Celorico de Basto, que o anterior Ministério do Equipamento Social se comprometera a realizar, designadamente através da JAE, para « resolução do problema inerente à circulação da linha ferroviária do vale do Tâmega, no troço Amarante/Arco de Baúlhe », em protocolo celebrado em 1984 com o dito Município, visando ainda as partes, com tal acordo, simultaneamente, pôr fim a um litígio, então pendente no TAC do Porto, entre o referido Município e o Estado Português, relativamente ao anterior protocolo. Assim, no referido “ protocolo ” de 1999, aqui em causa, foram assumidos pela JAE, no âmbito das suas competências, os seguintes compromissos : promover a inclusão, no PIDDAC 2000, da obra do troço via do Tâmega entre o Arco de Baúlhe e Celorico de Basto e proceder à remodelação desse projecto durante o ano de 1999, iniciando nesse ano as expropriações (cláusula 3ª), promover a execução da obra de acesso à variante de Celorico de Basto na zona de Britelo, a iniciar no ano 2000 (cláusula 4ª), proceder à reabilitação do pavimento da EN 210 no concelho de Celorico de Basto até à conclusão da variante do Tâmega (cláusula 6ª), criar a ligação, em Codessoso, desde a Variante à EN 210, incluindo uma passagem desnivelada, se tecnicamente possível, a incluir no âmbito da empreitada referente ao lanço da via do Tâmega entre Celorico de Basto e a EN 15 (cláusula 7ª) e, finalmente, a proceder à beneficiação com rectificações do traçado desejavelmente até ao ano 2002 (cláusula 8ª). Por sua vez, o Município comprometeu-se a requerer a extinção da instância na acção pendente no TAC do Porto contra o Estado (cláusula 1ª) disponibilizar os terrenos para a execução da obra de acesso à Variante de Celorico de Basto na zona de Britelo (cláusula 4ª) e a fornecer os elementos necessários à execução dessa obra (cláusula 5ª), bem como fornecer os elementos suficientes que permitam o desenvolvimento do estudo relativo à ligação, em Codessoso, da Variante à EN 210 (cláusula 7ª) O referido “ protocolo ” foi homologado em 24.06.99, pelo Secretário do Estado das Obras Públicas. Esta intervenção do membro do Governo competente na matéria constitui uma aprovação “ a posteriori ” do referido acordo constante do protocolo celebrado entre a JAE e o Município (o que, de resto, cabia no âmbito dos seus poderes de tutela sobre a extinta JAE, que como é sabido, incluem o poder de aprovação dos actos da entidade tutelada (Tutela administrativa é o poder conferido ao órgão de uma pessoa colectiva autónoma- autorizando ou aprovado os seus actos, ou, excepcionalmente, modificando-os, revogando-os ou suspendendo-os, fiscalizando os seus serviços ou suprindo a omissão dos seus deveres legais- no intuito de coordenar os interesses próprios da tutelada com os interesses mais amplos representados pelo órgão tutelar- cf. Prof. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, p.230/232 ),) desse modo, garantindo a efectivação dos compromissos assumidos pela JAE no que respeita à realização das obras referidas, dependentes que estavam, da sua inclusão no Plano Rodoviário Nacional e das respectivas despesas no PIDDAC, inclusão, em ambos os casos, da competência do Governo, sendo certo que a competência para concluir contratos que obriguem o Estado pertence, como é sabido, ao Governo, porque ele é o órgão de gestão corrente dos interesses da pessoa moral Estado, cabendo-lhe superintender no conjunto da Administração Pública. Ora, o pedido condenatório formulado nesta acção tem como fundamento ou causa de pedir um alegado incumprimento, pela JAE, de parte das obrigações que esta assumiu no referido “ protocolo ” de 1999, mais precisamente as relativas à construção do troço da via do Tâmega entre Arco de Baúlhe e Celorico de Basto e à execução, nesse troço, dos Nós de “Codessoso”e “ Britelo”, bem como a realização das beneficiações da EN nº210 e EN nº101.4, no concelho de Celorico de Basto (cf. artº19º, com referência aos artº8º a 12º, todos da petição), peticionando o Autor a condenação da Ré no cumprimento dessas obrigações, além de numa indemnização por danos causados ao Autor com esse incumprimento e na fixação de uma sanção pecuniária compulsória. Porém, como bem diz a Digna PGA e decorre do anteriormente exposto, a realização das ditas obras e beneficiações não dependem apenas da vontade da JAE ou das entidades que lhe sucederam, mas também da vontade da Administração Central, não só porque, como referimos, se trata de obras a inserir no Plano Rodoviário Nacional (PRN), o que é da competência própria do Governo (cf. artº198º, nº1, a) e 2 da CRP/97 e PRN aprovado pelo DL nº222/98 , com as alterações introduzidas pela Lei nº98/99 , de 26 de Julho, pela Declaração de Rectificação nº19-D/98 e pelo DL nº182/2003 , de 16.08), mas também porque as despesas com as mesmas tinham de ser incluídas no Programa de Investimentos e Despesas da Administração Central (PIDDAC), que integra o Orçamento do Estado, a aprovar pela Assembleia da República, sob proposta do Governo (artº161º, nº1, g) da CRP/97), daí que o referido “ protocolo ” celebrado entre o Autor e a extinta JAE tenha sido homologado pelo membro do Governo competente na matéria, o Secretário de Estado das Obras Públicas (SEOP). Ora, não dependendo a realização das ditas obras apenas da vontade da JAE e das entidades que lhe sucederam, já que tais obras estavam dependentes de prévia inscrição no PRN e no PIDDAC e, portanto, da actuação da Administração Central nesse ponto e pedindo-se, nesta acção, a condenação da Ré na execução dessas obras, devia a mesma ter sido instaurada também contra o Estado, já que sua intervenção torna-se necessária para assegurar o peticionado cumprimento integral do protocolo pela JAE e entidades que lhe sucederam e, portanto, para que a sentença a proferir possa regular definitivamente a relação jurídica material controvertida, produzindo assim o seu efeito útil normal , isto, sem curar de saber agora, da existência ou não do alegado incumprimento, questão que se prende já com o mérito da causa e não com o pressuposto processual que aqui nos ocupa. Não tendo a falta dessa intervenção sido suprida no tribunal a quo até à decisão final, não pode agora sê-lo, em sede de recurso jurisdicional dessa decisão, pelo que, procedendo a invocada excepção dilatória de ilegitimidade passiva, obstativa do conhecimento do mérito da causa, a Ré deve ser absolvida da instância ( artº 493º , nº2 e 494, alínea e) do CPC ex vi artº 1º da LPTA). DECISÃO Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida e julgando procedente a arguida excepção de ilegitimidade passiva da Ré para a presente acção, absolvê-la da instância . Sem custas, por o Autor estar isento. Lisboa, 6 de Março de 2008. – Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Rosendo Dias José.