0346/09 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: I – A… , Lda., com os sinais dos autos, veio, por apenso aos autos de impugnação judicial n.º 04/2000, instaurar execução de julgado contra a Câmara Municipal do Porto, alegando, em resumo, que por sentença proferida em 29/12/2000 pelo ex - Tribunal Tributário de 1.ª Instância do Porto e confirmada pelo Tribunal Constitucional foi determinada a anulação do acto de liquidação das taxas de licenciamento de uma tela publicitária. Por sentença da Mma. Juíza do TAF do Porto foi a entidade executada condenada a, no prazo de 45 dias, proceder ao pagamento das quantias respeitantes às taxas anuladas em sede de impugnação judicial, acrescidas dos respectivos juros indemnizatórios, contados desde a data do pagamento das referidas taxas até ao termo do prazo para cumprimento espontâneo da decisão final proferida em sede de impugnação judicial e dos juros de mora a partir daquele prazo e até efectivo e integral pagamento da importância em dívida. Não se conformando com tal decisão, dela vem agora a Câmara Municipal do Porto interpor recurso para este Tribunal, formulando as seguintes conclusões: Vem o presente recurso interposto da sentença de fls. … que condenou a aqui recorrente para no prazo de 45 dias proceder ao pagamento das quantias respeitantes às taxas anuladas em sede de impugnação judicial, acrescidas dos respectivos juros indemnizatórios contados desde a data do pagamento das referidas taxas até ao termo do prazo para cumprimento espontâneo da decisão judicial proferida em sede de impugnação judicial e dos juros de mora a partir daquele prazo e até efectivo e integral pagamento. A decisão judicial proferida em sede de impugnação judicial anulou a liquidação do tributo com base na verificação de um vício de ordem formal – inconstitucionalidade por falta de citação de lei habilitante. A aqui recorrente deu integral execução da sentença ao praticar novo acto de liquidação expurgado do vício formal – falta de citação da lei habilitante no Regulamento. A execução de sentença proferida por tribunal fiscal por via da renovação do acto anulado pressupõe a possibilidade de repetição do acto anulado expurgado do vício que determinou a anulação do primeiro e deve ser praticado nas mesmas condições de facto e de direito desse mesmo primeiro acto. Não há aplicação retroactiva dos Regulamentos em causa, porquanto o novo acto tem efeitos limitados para o futuro. A condenação no pagamento de juros indemnizatórios depende da prova de se ter verificado “ erro imputável aos serviços ”, o que não resulta da matéria de facto dada como provada. O designado erro imputável aos serviços restringe-se ao erro sobre os pressupostos de facto ou erro sobre os pressupostos de direito, e não já no que respeita aos vícios de forma , como foi o caso dos autos, os quais nunca conferem direito aos juros indemnizatórios. A inconstitucionalidade formal de que padecia o Regulamento com base no qual foi praticado o acto de liquidação anulado por decisão judicial integra os designados vícios de forma, pelo que, no caso em apreço, nunca haveria lugar aos juros indemnizatórios, por não se ter verificado erro imputável aos serviços. Por seu turno, também a exequente vem interpor recurso subordinado para este Tribunal, formulando as seguintes conclusões: Por sentença de 29/12/2000 do extinto Tribunal Tributário de 1.ª Instância do Porto, confirmada pelo Tribunal Constitucional, foi determinada a anulação dos actos de liquidação das taxas efectuadas pela Edilidade do Porto e, bem ainda, determinada a restituição à aqui Recorrente da quantia nela estabelecida. Taxas essas relativas aos meses de Fevereiro, Março, Abril e Maio de 1999, cobradas pela Edilidade do Porto pelo licenciamento de uma tela publicitária, autorizado por despacho de 09/11/1998 do citado Município. A declaração de anulação fundou-se no facto de o Regulamento de Liquidação e Cobrança das Taxas e Licenças Municipais do Porto não conter indicação expressa da lei habilitante, ou seja, da lei que visava regulamentar. Adicionalmente, o “Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal do Porto”, constante do Edital n.º 9/94, de 10/10/1994, e do Edital n.º 4/96, de 23/08/1996, no que respeita à versão originária do seu capítulo XI (artigos 52.º a 63.º), que aqui interessa, foi declarado formalmente inconstitucional. Posteriormente, em 31/12/2008, foi proferida sentença de execução de julgado pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, aí se decidindo condenar o Município do Porto para, no prazo de 45 dias, proceder ao “ pagamento das quantias respeitantes às taxas anuladas em sede de impugnação judicial, acrescidas dos respectivos juros indemnizatórios, contados desde a data do pagamento das referidas taxas até ao termo do prazo para cumprimento espontâneo da decisão final proferida naquela sede, e dos juros de mora a partir daquele prazo e até efectivo e integral pagamento. ”. Porém, em sede de execução de sentença, foi indeferido o pedido da aqui Recorrente de restituição pelo Município do Porto das liquidações das taxas pagas nos meses subsequentes, designadamente reportadas aos meses de Junho, Julho, Agosto e Setembro de 1999. O Tribunal “a quo” entendeu que a taxa de publicidade cobrada pelo Município do Porto era ilegal, por ter tido por base a aplicação, em 1999, de um Regulamento Municipal ferido do vício de inconstitucionalidade. Ou seja, se o regulamento aplicado em 1999 era ilegal, essa ilegalidade manteve-se até 2002, data de publicação do novo Regulamento, expurgado do vício de inconstitucionalidade, tudo se passando assim na ordem jurídica como se não houvesse regulamento validamente em vigor até 2002, data da alegada sanação do citado vício. Assim, em 1999, e nos anos seguintes, apenas existiu um Regulamento ilegal, declarado inconstitucional, não sendo, portanto, lícito o Município do Porto aplicar um Regulamento que não existia no momento em que foram praticados os actos de liquidação em apreço, Portanto, relativamente ao período de tempo em que o citado Regulamento esteve ilegalmente em vigor (até 2002), todos os actos de liquidação de taxas indevidamente efectuados ao seu abrigo são, por essa razão, ilegais, conforme peticionado pela aqui Recorrente no seu requerimento executivo (artigo 17.º). Por estar em causa o mesmo facto tributário gerador de imposto, por força do Princípio da Legalidade, a que a Administração se encontra vinculada, deixam de ser devidas as taxas subsequentes às anuladas, até sanação do vício da inconstitucionalidade do Regulamento. Ademais, conforme o Município do Porto já admitiu anteriormente, os pagamentos mensais das taxas não constituem actos de liquidação, mas meras prestações, pelo que, nessa perspectiva, deixando de subsistir o acto de liquidação, deixa de haver lugar às respectivas prestações mensais. Por outro lado, resulta do disposto no art.º 133.º , n.º 2, al. i) do CPA que são nulos os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados. Ora, tendo sido anulados os actos de liquidação a que o Município do Porto procedeu no período de tempo compreendido entre Fevereiro e Maio de 1999, E encontrando-se as partes no âmbito da mesma relação material controvertida, relativa aos mesmos factos e sujeita às mesmas normas jurídicas, Salvo melhor entendimento, devem os actos de liquidação subsequentes, relativos ao período de tempo compreendido entre Junho e Setembro de 1999, ser considerados nulos, atento o disposto na supra citada disposição do CPA. Por outro lado, conforme dispõe o art.º 103.º, n.º 3 da CRP, “ Ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não hajam sido criados nos termos da Constituição (…) ou cuja liquidação e cobrança se não façam nos termos da lei. ”. Donde resulta que, tendo os actos de liquidação das taxas em apreço, todos eles, sido praticados pela Edilidade do Porto ao abrigo de um Regulamento declarado inconstitucional pelo Venerando Tribunal Constitucional, Não faz sentido manter válidos e eficazes na ordem jurídica quaisquer actos praticados ao seu abrigo, designadamente os pagamentos das taxas efectuados nos meses de Junho, Julho, Agosto e Setembro de 1999. Até porque, nos termos do disposto no art.º 80.º, n.º 1, da Lei de Organização e Funcionamento do Tribunal Constitucional ( Lei 28/82 , de 15 de Novembro), a decisão do recurso de constitucionalidade faz caso julgado no processo quanto à questão da inconstitucionalidade ou ilegalidade suscitada. Por fim, o disposto no art.º 660.º , n.º 2 do CPC , permite ao Tribunal ocupar-se de questões que, mesmo não suscitadas pelas partes, a lei permitir ou impuser o seu conhecimento oficioso. E podem ser apreciadas, em sede de recurso, questões de conhecimento oficioso, se sobre elas não houver decisão transitada em julgado, como é o caso. Questões de inconstitucionalidade invocadas nas precedentes conclusões e noutros trechos destas alegações que, expressa e formalmente, se suscitam para os devidos efeitos, designadamente os previstos no artigo 70.º, n.º 1, alínea b) da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional. Assim, requer-se a V.Ex.ªs seja a, de resto douta, sentença revogada nessa parte e substituída por decisão que ordene à Recorrida a restituição também das quantias pagas, a título de taxas de licenciamento, pela aqui Recorrente no período de tempo compreendido entre Junho e Setembro de 1999, por as mesmas serem nulas, nos termos previstos no art.º 132.º , n.º 2, al. i) do CPA , acrescidas de juros compensatórios e moratórios, calculados à taxa legal desde os pagamentos até efectivo reembolso e integral pagamento. Contra-alegando, diz a Câmara Municipal do Porto: 1- A decisão de primeira instância considerou, e bem, que a execução de sentença abrange só as liquidações que foram apreciadas em sede de impugnação judicial e transitada em julgado. 2- A execução de sentença foi proferida em 29/12/2000, da qual resultou a anulação de taxas referentes aos meses de Fevereiro, Março, Abril e Maio de 1999. 3- Não poderão ser considerados os actos de liquidação referentes aos meses de Junho, Julho, Agosto e Setembro de 1999, pois em execução de julgados o juiz não pode ir além do julgado da sentença em execução. O Exmo. Magistrado do MP junto deste Tribunal emite parecer no sentido de que só o recurso interposto pela Câmara Municipal do Porto merece provimento parcial, devendo o recurso interposto pela exequente ser julgado improcedente. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. II – Mostra-se assente a seguinte factualidade: 1- A ora exequente deduziu uma impugnação judicial contra a liquidação das quantias de Esc. 452.000$00, 471.317$00, 487.453$00 e 471.317$00, respeitantes às taxas de licenciamento de uma tela publicitária a que foi atribuído o n.º 4/2000 e que se encontra apensa. 2- A impugnação judicial identificada em 1- foi considerada procedente por sentença proferida em 20/12/2000 e confirmada pelo Tribunal Constitucional – cfr. fls. 80/81 e 90/92 do apenso e que aqui se dão por integralmente reproduzidas. 3- Na referida decisão foi determinada a anulação do acto de liquidação respeitante às taxas de licenciamento. 4- A exequente procedeu ao pagamento das taxas referidas em 1- em 12.02.1999, 30.04.1999 e 31.05.1999, respectivamente. 5- A exequente requereu à ora executada a execução de julgado nos termos constantes de fls. 9 a 12 destes autos e que aqui se dão por reproduzidos. 6- Em conformidade com o parecer n.º 26/2002 emitido em 20.11.2002, foi praticado novo acto de liquidação por aplicação da Tabela de Taxas e Licenças de 1996, com as alterações introduzidas pelo Edital 16/2002, publicado na II Série do DR, Apêndice 85/2002, de 04.07 – cfr. fls. 16 a 23 destes autos. III – 1. Vem a Câmara Municipal do Porto recorrer da sentença da Mma. Juíza do TAF do Porto que a condenou ao pagamento das quantias respeitantes às taxas anuladas em sede de impugnação judicial, acrescidas dos respectivos juros indemnizatórios contados desde a data do pagamento das referidas taxas até ao termo do prazo para cumprimento espontâneo da decisão judicial proferida em sede de impugnação judicial e dos juros de mora a partir daquele prazo e até efectivo e integral pagamento. Alega a recorrente CMP que, tendo a decisão judicial proferida em sede de impugnação judicial anulado a liquidação do tributo com base na verificação de um vício de ordem formal – inconstitucionalidade por falta de citação de lei habilitante - , cumpriu integralmente a decisão ao rectificar o regulamento, tendo posteriormente ao abrigo do mesmo regulamento, válido, praticado novo acto de liquidação. Por outro lado, nunca haveria lugar aos juros indemnizatórios, por não se ter verificado erro imputável aos serviços. Vejamos. A execução de sentença anulatória de acto de liquidação implica para a Administração, nos termos do artigo 100.º da LGT , a obrigação de reconstituir a legalidade do acto ou a situação objecto de litígio e o pagamento de juros indemnizatórios, se for caso disso, a partir do termo do prazo da execução da decisão. No caso em apreço, a execução da sentença anulatória do acto de liquidação das taxas objecto de impugnação judicial impõe a eliminação do acto tributário anulado da ordem jurídica e a restituição dos montantes das taxas pagas pelo sujeito passivo, como consequência da eliminação do acto tributário que as determinou. A falta de restituição das quantias correspondentes às taxas anuladas consubstancia erro de execução da sentença exequenda que não se convalida pela prática de eventual novo acto de liquidação das taxas respeitantes a idêntico período temporal, expurgado do vício de inconstitucionalidade formal das normas regulamentares que lhe conferiam suporte jurídico que determinou a anulação do acto tributário decretada pela sentença exequenda. A sentença recorrida que assim entendeu não ter a recorrente CMP cumprido o que foi determinado na decisão exequenda quando se limitou a praticar um novo acto de liquidação, após a publicitação de um novo edital respeitante à tabela das taxas de licenças e já com a indicação da lei habilitante, não merece, por isso, censura neste segmento. Já quanto aos juros indemnizatórios, a tese da recorrente que exprime o entendimento de que não são devidos tais juros por inexistência de erro imputável aos serviços quando o acto de liquidação foi anulado com exclusivo fundamento em vício de forma, como foi neste caso a inconstitucionalidade formal do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças para 1996 da Câmara Municipal do Porto, aprovado em 12/12/96, por falta de menção da lei habilitante, mostra-se de acordo com a jurisprudência desta Secção de Contencioso Tributário do STA, consolidada em inúmeros acórdãos, de que é exemplo o acórdão de 29/10/2008, proferido no recurso 622/08, e do qual se transcreve: « As situações em que há lugar a pagamento de juros indemnizatórios são indicadas no art. 43.º da LGT . (…). Relativamente a anulação de actos tributários em processo judicial, o regime dos juros indemnizatórios é indicado no n.º 1 deste artigo, nos termos do qual «são devidos juros indemnizatórios quando se determine em (...) impugnação judicial, que houve erro imputável aos serviços de que resulte pagamento da dívida tributária em montante superior ao legalmente devido». Assim, à face deste n.º 1, o que é relevante para efeitos da atribuição de juros é que haja um erro que seja imputável aos serviços da Administração Fiscal. Aquela expressão erro, sem qualquer qualificativo, abrange tanto o erro de facto como o erro de direito . Mas, a utilização da expressão « erro », e não « vício » ou « ilegalidade » para aludir aos factos que podem servir de base à atribuição de juros, revela que se tiveram em mente apenas os vícios do acto anulado a que é adequada essa designação, que são o erro sobre os pressupostos de facto e o erro sobre os pressupostos de direito ( Sobre o uso desta terminologia, consagrada na doutrina e na jurisprudência, pode ver-se MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, volume I, páginas 564-566.). Na verdade, há vícios dos actos administrativos e tributários a que não é adequada tal designação, nomeadamente os vícios de forma e a incompetência, pelo que a utilização daquela expressão « erro » têm um âmbito mais restrito do que a expressão « vício », que é utilizada legislativamente para referenciar qualquer ilegalidade . Por outro lado, constata-se que no CPPT se utiliza a expressão « vícios » quando se pretende aludir, genericamente, a todas as ilegalidades susceptíveis de conduzirem à anulação dos actos, como é o caso dos arts. 101.º (arguição subsidiária de vícios ) e 124.º (ordem de conhecimento dos vícios na sentença). Por isso, é de concluir que o uso daquela expressão « erro », tem um alcance restritivo do tipo de vícios que podem servir de base ao direito a juros indemnizatórios. Esta é, aliás, uma restrição que se compreende. Na verdade, a existência de vícios de forma ou incompetência significa que houve uma violação de direitos procedimentais dos administrados e por isso, justifica-se a anulação do acto por estar afectado de ilegalidade. Mas, o reconhecimento judicial de um vício daqueles tipos não implica a existência de qualquer vício na relação jurídica tributária, isto é, qualquer juízo sobre o carácter indevido da prestação pecuniária cobrada pela Administração Fiscal com base no acto anulado, limitando-se a exprimir a desconformidade com a lei do procedimento adoptado para a declarar ou cobrar ou a falta de competência da autoridade que a exigiu. Ora, é inquestionável que, quando se detecta um vício respeitante à relação jurídica tributária, se impõe a atribuição de uma indemnização ao contribuinte, pois a existência desse vício implica a lesão de uma situação jurídica subjectiva, consubstanciada na imposição ao contribuinte da efectivação de uma prestação patrimonial contrária ao direito. Por isso, justifica-se que, nestas situações, não estando em dúvida que a exigência patrimonial feita ao contribuinte implica para ele um prejuízo não admitido pelas normas fiscais substantivas, se dê como assente a sua existência e se presuma o montante desse prejuízo, fazendo-se a sua avaliação antecipada, através da fixação de juros indemnizatórios a favor do contribuinte. Porém, nos casos em que o vício que leva à anulação do acto é relativo a uma norma que regula a actividade da Administração, aquela nada revela sobre a ilicitude da relação jurídica fiscal e sobre o carácter indevido da prestação, à face das normas fiscais substantivas. Nestes casos, a anulação do acto não implica que tenha havido uma lesão da situação jurídica substantiva e, consequentemente, com base no facto de ter ocorrido a anulação não se pode concluir que houve um prejuízo que mereça reparação Por isso se justifica que, nestas situações, não se comprovando a existência de um prejuízo, não se presuma o seu valor, fixando juros indemnizatórios, mas apenas se deva restituir aquilo que foi recebido, por deixar de existir o suporte jurídico da transferência da quantia paga para o erário público, o que poderá constituir já um benefício para o contribuinte, perante a realidade da sua situação tributária. (Esta solução de restituição do recebido sem qualquer outra compensação não é mesmo uma peculiaridade do direito fiscal, sendo a prevista na lei civil para os casos de anulação de actos ou negócios jurídicos em que as partes estão de boa fé ( arts. 289.º , n.ºs 1 e 3, e 1270.º do Código Civil ), que nos casos da existência de um acto tributário como suporte da deslocação patrimonial do contribuinte para a Fazenda Nacional é de presumir ( art. 1260.º , n.º 2, do Código Civil ). Trata-se, assim, de uma solução equilibrada no domínio processual. Na verdade, perante o simples reconhecimento judicial de um vício de forma ou de incompetência fica-se na dúvida sobre se estavam reunidos os pressupostos de facto e de direito de que a lei faz depender o pagamento de uma prestação tributária; se essa dúvida é um motivo suficiente para não exigir uma deslocação patrimonial do contribuinte para a Fazenda Pública (justificando a restituição da quantia paga) também, por identidade de razão, essa mesma dúvida será suporte bastante para não impor uma deslocação patrimonial efectiva em sentido inverso (pagamento de uma indemnização); verdadeiramente, a regra aplicável, a mesma em ambos os casos, é a de não impor deslocações patrimoniais sem uma prova positiva da existência de uma situação, ao nível da relação tributária, em que elas devem ocorrer. Assim, compreende-se que, nos casos em que há uma anulação de um acto de liquidação por não se verificarem os pressupostos de facto ou de direito em que devia assentar, havendo a certeza de que a prestação patrimonial foi indevidamente exigida, seja atribuída uma indemnização (no caso sob a forma de juros), e não seja feita idêntica atribuição nos casos em que a decisão judicial não implica a antijuricidade material da exigência daquela prestação. Isto não significa, que, na sequência de uma anulação judicial originada em vício de forma ou incompetência, o contribuinte que se sinta lesado nos seus direitos patrimoniais esteja legalmente impedido de exigir judicialmente a reparação a que se julgue com direito, o que lhe é assegurado não só pela Constituição (art. 22.º da CRP), como pela lei ordinária ( Lei n.º 67/2007 , de 31 de Dezembro, e, anteriormente, DL n.º 48051, de 21-11-67, diplomas estes em que se faz equivaler qualquer ilegalidade a ilicitude, como se vê pelos seus arts. 9.º e 6.º, respectivamente). Porém, para obter esta reparação, o contribuinte terá de fazer, em processo próprio, a demonstração da existência do direito a essa indemnização, à face das regras gerais da responsabilidade civil extracontratual, como qualquer outra pessoa que seja lesada nos seus direitos por actos de outrem, não havendo qualquer norma constitucional ou legal que imponha que, em todos os casos de anulação de actos administrativos, se presumam os prejuízos, como está ínsito nas normas que prevêem a atribuição de juros indemnizatórios. (Esta questão foi já apreciada, neste sentido, por este Supremo Tribunal Administrativo no acórdão de 5-5-1999, recurso n.º 5557-A, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 487, página 181, relativamente ao regime de juros indemnizatórios previsto no art. 24.º do CPT , que é, no que releva para apreciação do recurso, essencialmente idêntico ao previsto no art. 43.º da LGT .) ». Conclui-se, assim, que, tendo o acto de liquidação que foi objecto de impugnação sido anulado apenas por vício de forma, não há suporte legal para a atribuição de juros indemnizatórios à ora recorrida. Por isso, justifica-se a revogação da decisão recorrida, nessa parte. Todavia, implicando a execução da sentença, neste caso, a restituição de taxas pagas, já se mostram, porém, devidos juros de mora, a partir do termo do prazo da sua execução espontânea, que é de 30 dias a contar do trânsito em julgado da sentença ( artigos 102.º , n.º 2 da LGT e 5.º, n.º 1 do DL 256-A/77 , de 17/8. Também, neste segmento, a sentença recorrida merece, pois, ser confirmada. 2. Vem ainda a recorrida interpor recurso subordinado, pedindo a restituição das quantias pagas, a título de taxas de licenciamento, correspondentes aos meses de Junho a Setembro de 1999, com o fundamento de os respectivos actos de liquidação serem também nulos porque suportados em regulamento declarado inconstitucional. Todavia, tal pedido não pode ser satisfeito, porquanto a anulação daquelas taxas excede o objecto da execução da sentença anulatória, que se circunscreveu apenas às taxas dos meses de Fevereiro a Maio de 1999, não sendo as taxas dos meses de Maio a Setembro meros actos consequentes dos actos administrativos anulados, pois, sendo autónomos daqueles, a sua prática e sentido não foram determinados pelos actos anulados nem a sua manutenção na ordem jurídica é incompatível com a execução da sentença anulatória ou, dito de outra forma, os actos anulados não constituem a causa, base ou pressuposto dos actos subsequentes cuja anulação agora se pretende (cfr., Freitas do Amaral, in A execução das sentenças nos Tribunais Administrativos, pp. 112/116 e Mário Esteves de Oliveira/Pedro Costa Gonçalves/J. Pacheco Amorim, in CPA comentado, pp. 650/651). IV – Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do STA em conceder parcial provimento ao recurso interposto pela Câmara Municipal do Porto, revogando a sentença recorrida na parte em que reconheceu o direito da exequente a juros indemnizatórios, que não são devidos, e negar provimento ao recurso subordinado interposto pela exequente. Custas apenas pela exequente, por a executada delas se encontrar isenta, fixando-se a procuradoria em 50%. Lisboa, 25 de Junho de 2009. – António Calhau (relator) – Brandão de Pinho – Pimenta do Vale .