0411/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A presunção de indeferimento tácito constitui uma ficção jurídica destinada a facultar ao lesado o acesso à via judicial perante a omissão do dever de decisão, que nem preclude a possibilidade de este vir a recorrer a intimação judicial para um comportamento, nem transfere para o campo da “discricionariedade administrativa” o dever legal de decidir a reclamação, que apenas se tem por excluído nos casos previstos no n.º 2 do artigo 56.º da LGT.

II- O princípio da separação de poderes não se mostra violado quando o Tribunal, a requerimento do lesado, intima a Administração a cumprir um dever a que está legalmente obrigada e que esta voluntariamente não cumpre, no caso dos autos a decidir a reclamação graciosa que lhe foi apresentada em 31 de Março de 2005 e que, até à data, que se saiba, persiste por decidir, embora a Administração já tenha pretendido executar a garantia que a ela se encontra associada.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

- Relatório –

1- O Município do Seixal recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, de 8 de Julho de 2014, que julgou procedente a intimação para um comportamento, interposta pela A……………, S.A., intimando o Município do Seixal, na pessoa do Presidente da respectiva Câmara Municipal, a proferir em 30 (trinta) dias decisão sobre a reclamação graciosa interposta pela Requerente contra o ato de liquidação da taxa de utilização do solo subsolo e espaço aéreo por cabos no montante de EUR 957.130,00 referente ao período de 2004.

O recorrente conclui as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões:

1- A questão sub judice resumi-la-emos da seguinte forma: perante um acto de liquidação de uma taxa local por ocupação do espaço público municipal, a recorrida reclamou; porém a administração, tendo o dever de decidir no prazo de 60 dias – cfr. art. 16 n.º 3 do RGTAL, não o fez, deixando que se formasse uma presunção de indeferimento tácito da pretensão, contra a qual a ora recorrida não reagiu no prazo de três meses a contar da data em que se formou a presunção de indeferimento (cfr. art. 102.º n.º 1 al. d) do CPPT);

2- A afirmação de que o indeferimento tácito da pretensão confere a faculdade de reagir judicialmente contra o acto silente, surge quase sempre no contexto de um acto expresso que foi praticado depois da formação do acto tácito, acto este de que o particular reagiu judicialmente, dentro do prazo.

3- Evidentemente que o facto de ter decorrido o prazo para impugnar judicialmente o acto tácito não impede a administração de praticar o acto expresso, porque o poder administrativo de praticar o acto não lhe está subtraído, abrindo assim a possibilidade de o particular reagir deste mesmo acto expresso.

4- Todavia a faculdade de reagir judicialmente contra o acto silente de indeferimento também não é uma faculdade ilimitada no tempo, pelo que, ao optar por não exercer essa faculdade, o particular que não recorreu ao meio jurisdicional ao seu alcance não pode exigir uma decisão expressa da administração.

5- A decisão expressa deveria ter sido praticada num prazo e se não o foi, nem por isso o direito à tutela jurisdicional efectiva está posto em causa porque o legislador criou o instituto do indeferimento tácito para que o particular possa – dentro do prazo alargado – reagir judicialmente.

6- Acresce que até à formação do acto tácito de indeferimento, a recorrida poderia ter lançado mão da providência de intimação para um comportamento, mas já não pode fazê-lo depois da formação da presunção de indeferimento tácito, porque nessa altura – artº. 106º do CPPT – tem ao seu dispor a própria acção de impugnação – art. 102º n.º 1 al. d) do CPPT.

6- (sic) Apesar das semelhanças o contencioso administrativo e o contencioso tributário têm diferenças e neste particular assinalasse-lhes uma divergência fundamental, qual seja, a de que no contencioso administrativo, o instituto do indeferimento tácito já não abre a via contenciosa, ou seja, perante o indeferimento tácito, o particular já não deve reagir contra o acto tácito de indeferimento impugnando-o, deve antes lançar mão da acção prevista no art. 67.º n.º 1 b) e c) CPTA, i.e. o pedido de condenação de acto administrativo devido.

7- Este será o anunciado caminho na reforma do Código do Procedimento e do Processo Tributário, porém até lá, no contencioso Tributário, a forma de assegurar ainda hoje uma tutela jurisdicional efectiva, perante um indeferimento tácito, é a impugnação tal como prevista no art. 102.º n.º 1 al. d) do CPPT.

8- O particular que não reaja, que não exercite o direito que a lei lhe confere, no prazo que a lei lhe concede, não pode exigir uma decisão expressa, decorrido que seja o seu prazo para propor a acção e, não pode fazê-lo, por duas ordens de razões, a primeira, porque não existe nenhuma consequência legal para a não decisão (se é que ainda se pode falar de um dever de decisão), a segunda, porque o propósito da recorrida não é tutelado pela lei, na medida em que invoca o princípio da decisão para impugnar uma liquidação que já teve a oportunidade de sindicar judicialmente, mas que optou por não o fazer, assumindo esse ónus.

9- A decisão viola, por isso, o disposto no art. 102º nº 1 d) do CPPT e o art. 56º nº 1 da LGT, quando interpretado no sentido de ser possível impor à administração uma decisão expressa, após o decurso do prazo para o particular instaurar a acção judicial de impugnação da presunção de indeferimento tácito da sua pretensão.

10- Logo que se forma a presunção de indeferimento tácito, a administração move-se num campo de livre discricionariedade administrativo não sindicável, ou seja, a partir desse momento, a administração pratica ou não o acto expresso segundo critérios de pura discricionariedade administrativa, sem que lho possa ser judicialmente imposto, sob pena de violação do princípio constitucional da separação de poderes (art. 10.º da Constituição da República Portuguesa), uma vez que nesse momento já existe uma presunção de indeferimento e o particular já pode impugná-la (cfr. art.ºs 106º e 102º nº 1 d) do CPPT).

11- E nem se diga que é o princípio da tutela jurisdicional efectiva que está em causa (cfr. art. 268º n.º 4 da CRP) porque a recorrida teve ao seu dispor os meios processuais para sindicar o dever de decisão e o indeferimento tácito e, por consequência a possibilidade de impor o dever de decidir e atacar o acto de liquidação da taxa, mas optou por não o fazer, deixando passar os prazos.

12- A tese contrária tornaria absolutamente inútil e irrelevante o direito à acção e o prazo peremptório estabelecido para a impugnação do acto tácito de indeferimento da reclamação, previstos nos art.ºs 106º e 102º, nº 1 al. d) do CPPT.

13- A jurisprudência dos tribunais administrativos e fiscais está repleta de situações análogas a esta, nos termos das quais, por extemporâneas são julgadas extintas, em consequência da caducidade do direito de impugnação contenciosa, sem que curiosamente se conheça jurisprudência no sentido da decisão recorrida, i.e., em que, não obstante ter caducado o direito de acção o tribunal imponha à administração decidir, quando é sabido que tal decisão apenas serve o propósito de abrir a via contenciosa que a recorrida não recorreu tempestivamente

Termos em que o presente recurso deverá ser julgado procedente e em consequência revogada a decisão recorrida por ser de JUSTIÇA!

2- Contra-alegou a recorrida, concluindo nos termos seguintes:

A. O recurso apresentado pelo Município do Seixal aos presentes Autos restringe-se a matéria de direito.

B. Desta feita, nos termos do disposto no artigo 280.º, n.º 1, do CPPT e nos artigos 26º, alínea b) e 38.º, alínea a) do ETAF é competente para a apreciação do mesmo não o Tribunal Central Administrativo Sul, mas sim a secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo.

C. Assim sendo, e à luz do artigo 16º do CPPT, invoca-se a incompetência da secção de Contencioso Tributário do tribunal Central Administrativo Sul para o conhecimento do recurso dos Autos, o que deverá ser declarado com as devidas consequências legais.

D. A sentença emitida pelo Tribunal a quo baseou-se, fundamentalmente, na interpretação e aplicação do artigo 56.º da LGT, que prevê o princípio da decisão.

E. Neste âmbito, concluiu – e bem – o Tribunal a quo que se encontram plenamente verificados os pressupostos de que depende a imposição de uma obrigação de decisão por parte do Município do Seixal, previstos no artigo 56.º da LGT, uma vez que aquele Município não se pronunciou sobre a reclamação em causa, relativa a liquidação de taxa de 2004, há menos de 2 anos e o imposto não foi pago, pelo que não foi ultrapassado o prazo de revisão previsto no artigo 78.º, n.º 1, da LGT – cfr. n.º 2 do artigo 56.º da LGT.

F. Nas alegações de recurso que o Município do Seixal submeteu aos Autos, este limita-se a repetir, algo acriticamente, o que já tinha afirmado na contestação dos Autos, não procurando, efectivamente, pôr em causa o que é afirmado na douta sentença recorrida.

G. Ora, o objecto do recurso é, como é sabido, a sentença da qual se recorre, não podendo o Recorrente limitar-se a efectuar um pedido de reapreciação da sua pretensão inicial – desta feita o Município do Seixal, ora Recorrente, não cumpre os ónus que lhe caberiam ao abrigo do artigo 639.º do CPC, aplicável ex vi artigo 2.º, alínea e) do CPPT, pelo que se afigura questionável que o mesmo deva sequer ser apreciado.

H. Considerando que no caso dos Autos está em causa apurar a existência de obrigação por parte do Município do Seixal a emitir decisão quanto à reclamação graciosa submetida pela Recorrida, a solução a dar à mesma terá necessariamente de passar pela análise do artigo 56.º da LGT.

I. Nos termos daquele artigo 56.º, n.º 1, da LGT, «(a) administração tributária está obrigada a pronunciar-se sobre todos os assuntos da sua competência que lhe sejam apresentados por meio de reclamações, recursos, representações, exposições, queixas ou quaisquer outros meios previstos na lei pelos sujeitos passivos ou quem tenha interesse legítimo» (cit).

J. Sendo que, «este dever de pronúncia pode consistir em dever de decisão, nos casos em que o assunto apresentado seja uma questão a resolver através de acto administrativo», o que é salientado pela sentença dos Autos e propugnado pela melhor doutrina – cfr. Diogo Leite de Campos, Benjamim Silva Rodrigues e Jorge Lopes de Sousa (Lisboa, 2012) Lei Geral Tributária anotada e comentada, em comentário ao artigo 56º da LGT (cit.).

K. No caso dos Autos, tendo a Recorrida apresentado reclamação graciosa em 31 de Março de 2005, deveria o Município do Seixal, de acordo com o previsto no artigo 57.º da LGT à data dos factos, ter emitido decisão sobre ela até ao dia 30 de Setembro de 2005.

L. Porém, até à presente data – passados mais de oito anos desde o fim do prazo conferido por lei para o efeito – a Recorrida continua à espera de uma decisão…

M. Não obstante, e para sua surpresa, constatou a Recorrida que o Município pretendia “aproveitar-se” da sua própria inércia para praticar actos de execução ilegais no âmbito dos processos de execução fiscal, cujo prosseguimento depende directamente da legalidade da dívida reclamada, com todos os transtornos daí derivados para a Recorrida.

N. O Município do Seixal, ignorando a aplicação “in casu” do artigo 56.º da LGT, sustenta que o facto de a Recorrida ter a possibilidade de, uma vez decorrido o prazo legal de decisão constante do artigo 57.º da LGT, impugnar o indeferimento tácito, implicaria que o Município não mais fosse obrigado a emitir decisão expressa e permitir-lhe-ia obter o pagamento coercivo da dívida, mediante a execução de garantia, a qual ao abrigo do disposto no artigo 169.º do CPPT servia à suspensão do processo de execução.

O. Nesta conformidade, o Município do Seixal entende que a inércia na emissão de pronúncia e decisão quanto aos pedidos, designadamente, reclamações graciosas, dos contribuintes deve ser, em rigor, “premiada”, posto que o desonera de qualquer obrigação e ainda lhe permite arrecadas receitas mais rapidamente…

P. Deste passo, e como sustentou o Tribunal a quo, o entendimento defendido pelo Município do Seixal implicaria não só uma violação do seu dever de decisão, assim como da pretensão simétrica da Recorrida e do direito constitucionalmente protegido desta a uma tutela jurisdicional efectiva, pois conduziria à conclusão – inadmissível – de que a violação do dever de decidir previsto no artigo 56.º da LGT teria por consequência a preclusão do direito da Recorrida a acionar a impugnação judicial uma vez ultrapassado o prazo para a contestação do ato de indeferimento tácito.

Q. Ademais, o Município parece pretender “o melhor de dois mundos”, posto que o Município pretende ter o controlo sobre os casos em que o contribuinte pode aceder à via judicial, sem que, por sua vez, admita que a sua opção ser judicialmente sindicada.

R. Não existe qualquer discricionariedade no que concerne à emissão, ou não, de decisão quanto a reclamação apresentada contribuinte, encontrando-se, ao invés, a obrigação de a Administração se pronunciar quanto às pretensões dos contribuintes legalmente plasmada, imediatamente, no artigo 56.º da LGT, consubstanciando, assim, um dever legal, pelo que improcede qualquer invocação a violação do princípio da separação de poderes.

S. Entendimento contrário envolveria uma total inversão do princípio da tutela jurisdicional efectiva e, desta feita, a violação do disposto no n.º 4 do artigo 268.º da CRP, e ainda conduziria a uma interpretação ab-rogante do artigo 56.º LGT.

T. O dever de se pronunciar sobre as pretensões que lhe são submetidas só é afastado quando a Administração fiscal se tenha pronunciado sobre o mesmo assunto há menos de 2 anos ou já tenha decorrido o prazo de revisão oficiosa – cfr. artigo 56.º, n.º 2, da LGT -, o que não aconteceu, como vimos, no caso dos Autos.

U. Finalmente, como ensina a doutrina versada sobre esta matéria, «(o) indeferimento tácito é uma ficção jurídica destinada a possibilitar o interessado o acesso aos tribunais (…) tratando-se de uma faculdade de acesso à via contenciosa, da não impugnação do indeferimento tácito não advêm consequências negativas para o interessado, designadamente a não impugnação no prazo legal não tem como corolário a caducidade do direito de vir a impugnar o acto expresso de indeferimento quando ele, tardiamente, venha a ser praticado, não se formando por isso, o chamado caso decidido ou resolvido, isto é a preclusão do direito à impugnação com fundamento em vícios geradores de anulabilidade (…) por isso, transcorridos os referidos 6 ou 4 meses, a administração tributária não está dispensada de produzir uma decisão expressa, como decorre do preceituado no art. 56.º da LGT, pelo que os interessados poderão aguardar que ela seja proferida para depois, eventualmente, a impugnarem por via graciosa ou contenciosa» - cfr. Diogo Leite de Campos, Benjamim Silva Rodrigues e Jorge Lopes de Sousa (Lisboa, 2012), Lei Geral Tributária anotada e comentada, em comentário ao artigo 57.º da LGT, pp. 483 e 484 (cit. realce nosso).

V. No mesmo sentido, a jurisprudência dos Tribunais superiores é clara em afirmar que: «o facto de o contribuinte não ter utilizado a impugnação judicial após a formação do acto tácito de indeferimento desse recurso, nenhuns efeitos tem nesta sede, já que tal utilização é meramente facultativa, que o mesmo poderá utilizar ou não, conforme lhe aprouver» - cfr. acórdão do TCA Sul de 19 de Janeiro de 2011, proferido no recurso n.º 03889/10.

W. Deste modo, o acto de liquidação da taxa de ocupação do espaço aéreo, respeitante a 2004 e emitido por aquele mesmo Município, não se tornou definitivo ou sequer se consolidou na ordem jurídica, pelo mero facto de a Recorrida não ter impugnado o indeferimento tácito da reclamação graciosa que apresentou contra o mesmo.

X. É esta a única interpretação do artigo 106.º do CPPT e do artigo 102.º, n.º 2, alínea d) consentânea com o princípio da tutela jurisdicional efectiva – e não aquela que parece adoptar o Município do Seixal -, i.e., aquela que vê no indeferimento tácito uma ficção destinada a abrir o acesso à via judicial, mas que não sendo utilizada não preclude o direito de o contribuinte vir a aceder àquela via judicial uma vez que seja emitida decisão expressa e não exime a Administração de a proferir.

Y. Neste âmbito se diga que inexistem situações análogas à presente que tenham sido decididas pelos nossos Tribunais Superiores, no sentido sustentado pelo Município do Seixal, antes pelo contrário, como se viu.

Z. Do mesmo passo, e como ficou claro face às passagens acima citadas, a doutrina versada sobre esta matéria sustenta entendimento coincidente com o plasmado no sentença recorrida e sustentado pela Recorrida – o qual é oposto ao propugnado pelo Município do Seixal.

AA. Posto isto, não subsistem dúvidas de que se encontra pendente de decisão reclamação graciosa apresentada pela Recorrida contra liquidação de taxa de ocupação de espaço aéreo de 2004 e que impende sobre o Município do Seixal, pela aplicação do disposto no artigo 56.º da LGT, a obrigação de decisão sobre a mesma.

BB. Daí que, deve a sentença dos Autos ser mantida “in totum” por esta ter julgado de acordo com a Constituição, Lei e a jurisprudência e como ensina a doutrina.

VI. DO PEDIDO

Termos em que se requer a declaração de incompetência do Tribunal Central Administrativo Sul para conhecer deste recurso, e, a final, que seja negado provimento ao presente recurso jurisdicional interposto pelo Município do Seixal, mantendo-se “in totum” a sentença recorrida, em particular na parte em que julga procedente a intimação para um comportamento dos Autos e, nessa medida, intima o Município do Seixal, na pessoa do Presidente da respectiva Câmara Municipal, a proferir em 30 dias a decisão sobre a reclamação graciosa interposta pela Recorrida contra o acto de liquidação da taxa de ocupação do espaço aéreo respeitante a 2004, com as devidas consequências legais, mantendo-se, para todos os efeitos, a decisão, transitada em julgado, proferida na providência cautelar anteriormente decretada.

Só nestes termos será respeitado o DIREITO e feita JUSTIÇA.

3- Por despacho da Relatora no TCA-Sul (de fls. 243 a 258 dos autos), aquele Tribunal julgou-se incompetente em razão da hierarquia para conhecimento do recurso e competente para o efeito este STA, para quem os autos foram remetidos após trânsito da decisão de incompetência.

4- O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal emitiu o douto parecer de fls. 266 a 269 dos autos, concluindo no sentido do não provimento do recurso.

- Fundamentação -

4- Questão a decidir

É a de saber se a decisão recorrida - que intimou o Município do Seixal a proferir decisão sobre a reclamação graciosa que foi deduzida contra liquidação de taxa – enferma de erro de julgamento.

5- Matéria de facto

É do seguinte teor o probatório fixado na decisão recorrida:

1. Através do ofício n.º 330055, datado de 2005/03/10 do Diretor do Departamento de Administração Geral e Finanças (DAGEF) foi dado a conhecer à ora Requerente ter-lhe sido liquidada taxa de utilização de solo no montante de EUR 957.130,00, referente ao período de 2004, com data limite de pagamento em 2005/03/31 (cf. ofício e documento anexo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, a fls. 25 a 26 dos autos).

2. Em 31 de Março de 2005 a ora Requerente interpôs perante o Presidente da Câmara do Seixal uma reclamação tendo por objecto a taxa de ocupação do solo, subsolo e espaço aéreo por cabos no montante de EUR 957.130,00 referente ao período de 2004, que lhe foi notificada através do ofício n.º 330055 referido no ponto anterior, aqui se dando por integralmente reproduzido o teor do respectivo requerimento inicial (RI), no qual pedia a revogação do ato que deu origem à taxa, com fundamento na respetiva ilegalidade por erro de direito nos pressupostos (cf. RI a fls. 15 a 24, documento anexo a fls. 25 a 26, relatório de transmissão de fax, a fls. 16, talão de registo dos CTT e A/R assinado, a fls. 27 e 28, todas dos autos).

3. Através do ofício n.º 172589 datado de 2006/09/06 do Diretor da DAGEF, a ora Requerente foi citada para o processo de execução fiscal n.º 7884/2006, que visava a cobrança coerciva da taxa referida no ponto 1 (cf. ofício a fls. 29 dos autos).

4. Em 2 de Outubro de 2006 a Requerente solicitou ao Diretor da DAGEF o cálculo do valor da garantia a prestar para efeitos da suspensão do processo de execução fiscal n.º 7884/2006, indicando ter já submetido reclamação graciosa do ato de liquidação (cf. requerimento a fls. 30 dos autos).

5. Através do ofício n.º 173135 datado de 2006/10/19 do Diretor da DAGEF foi dado conhecimento à ora requerente de que por seu com a mesma data determinada a suspensão da execução fiscal n.º 7884/2006, condicionada à apresentação no prazo de 15 dias de garantia no valor de EUR 1.925.455,66 (cf. cópia do ofício a fls. 31 dos autos).

6. Em 6 de Novembro de 2006 a ora Requerente apresentou na Câmara Municipal do Seixal a garantia bancária n.º 125-02-1079477 no montante de EUR 1.925.455,66 prestada pelo Millennium bcp para suspensão da execução fiscal n.º 7884/2006 (cf. cópia de requerimento de entrega e da garantia a fls. 32 a 34 dos autos e fls. 68 a 71 do PEF apenso).

7. Em 25 de Junho de 2012, a ora Requerente solicitou ao Diretor da DAGEF do Município do Seixal, em requerimento cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, o recálculo do montante da garantia devida para a suspensão do processo de execução n.º 7884/2006 com a diminuição do respetivo valor “mediante a sua correta contabilização de acordo com o n.º 6 do artigo 199.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, a fim de (…) ver reduzido o valor da garantia apresentada em 2006”, alegando para o efeito que o montante então calculado para o efeito pelos serviços do Município do Seixal se revela excessivo em face do previsto naquela disposição (cf. requerimento a fls. 35 a 36 dos autos e 76 a 85 do PEF apenso).

8. Em 28 de Novembro de 2012 a ora Requerente apresentou requerimento perante o Director do DPOGF do Município do seixal, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, reiterando o pedido mencionado no ponto anterior, alegando para o efeito não ter sido dada qualquer resposta ao requerimento ali referido (cf. requerimento a fls. 37 a 39 dos autos).

9. Em 27 de Fevereiro de 2013 a ora Requerente interpôs no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Almada uma intimação para um comportamento que ali corre termos sob o n.º 209/13.7BEALM, na qual pediu a condenação do município do Seixal à emissão de decisão de deferimento do pedido de redução de garantia (cf. certidão do RI a fls. 40 a 49 dos autos, e SITAF).

10. Em 28 de Junho de 2013 a mandatária da ora Requerente recebeu o ofício n.º 22521 datado de 2013/06/26 tendo por assunto “Processo de Execução Fiscal n.º 7884/2006 Executada A……………., S.A. Execução de Garantia”, através do qual o Município do Seixal deu a conhecer que iria proceder à execução da garantia bancária n.º 125-02-1079477 do Banco Comercial Português, caso a ora Requerente não efetuasse o pagamento voluntário do montante de EUR 1.365.877,46, “uma vez que no prazo legal de impugnação e ou de oposição à execução fiscal, nem posteriormente por qualquer meio, foi posta em causa a legalidade do ato de liquidação, que assim se consolidou definitivamente na ordem jurídica (cf. cópia do ofício, a fls. 12 e sobrescrito de remessa, a fls. 13, ambas dos autos).

11. Em 4 de Julho de 2013 a ora Requerente interpôs no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Almada um processo cautelar para abstenção de uma conduta, que correu termos com o n.º 642/13.4BEALM (cf. carimbo aposto a fls. 1 do processo cautelar apenso aos presentes autos).

12. Em 16 de Julho de 2013 o requerimento Inicial (RI) da presente intimação deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Almada para onde foi remetida por correio postal registado no dia 15 de Julho do mesmo ano (cf. carimbo aposto a fls. 2 e vinheta de registo postal aposta no sobrescrito de remessa, a fls. 50 dos autos).

13. Em 27 de Setembro de 2013 foi proferida sentença no processo cautelar referido no ponto 11, condenando “o Município do Seixal no pedido abster-se de qualquer comportamento com vista à execução da garantia bancária apresentada pela Requerente no processo de execução fiscal atinente à taxa de ocupação de 2004, mantendo-se o processo suspenso”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (cf. sentença a fls. 194 a 207 do processo cautelar apenso aos presentes autos).

(…)

Nada mais foi provado com interesse para a decisão da causa, atenta a causa de pedir, não resultando provado que a Administração tributária tenha emitido qualquer decisão expressa sobre a reclamação graciosa da requerente referida no ponto 2 da fundamentação de facto.

6- Apreciando.

6. 1 Do alegado erro de julgamento da decisão recorrida

A decisão recorrida, a fls. 116 a 127 dos autos, julgou procedente a intimação para um comportamento requerida pela ora recorrida, intimando o Município do Seixal, na pessoa do Presidente da respetiva Câmara Municipal, a proferir em 30 (trinta) dias decisão sobre a reclamação graciosa interposta pela Requerente contra o ato de liquidação da taxa de ocupação do solo, subsolo e espaço aéreo por cabos no montante de EUR 957.130,00 referente ao período de 2004, fundamentando o decidido nos seguintes termos (cfr. sentença recorrida a fls. 122 a 126 dos autos):

«Antes de mais, não há qualquer dúvida – não sendo sequer questionado pela Requerida – que o presente meio processual é o adequado à intimação para a prolação da decisão pretendida.

Nesse sentido se pronunciou já o STA em aresto tendo por objecto uma situação de facto similar à presente, no qual se decidiu que “o meio processual de intimação para um comportamento, previsto no artigo 147.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, consagra declaradamente o direito à determinação da prática dos atos administrativos legalmente devidos” pelo que numa situação em que o particular pretenda a conclusão de um determinado procedimento através da emissão de um ato administrativo oportunamente requerido “não é a impugnação do indeferimento presumido, nem a ação para o reconhecimento de um direito, mas a intimação para um comportamento que constitui o meio mais adequado «para assegurar a tutela plena, eficaz e efetiva dos direitos ou interesses em causa», nos termos do n.º 2 do artigo 147.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário” (cf. acórdão do STA proferido em 2007/05/23 no rec. 0255/07, disponível para consulta em www.dgsi.pt, a que se adere sem reservas e do qual se retiram os excertos citados; destacado nosso).

Por outro lado, resulta claramente da lei que sobre a Administração impende um dever não só de pronúncia, mas de decisão, sempre que se encontrem preenchidos os requisitos do n.º 2 do art. 56.º da LGT, como é o caso, uma vez que, como é corretamente alegado pela Requerente não houve qualquer pronúncia da entidade Requerida sobre qualquer pedido referente à taxa em causa, e por outro lado, atendendo a que o tributo não foi pago, não foi ultrapassado o prazo de revisão do ato, nos termos do disposto no n.º 1 do art. 78.º da LGT.

Quanto a esta questão a Entidade Requerida labora em erro ao entender que a pronúncia que emitiu relativamente a uma taxa similar mas referente a um período diferente (o ano de 2005) preenche os requisitos constantes na alínea a) do n.º 2 do art. 56.º da LGT, pois é óbvio que tal pronúncia não põe fim ao procedimento de reclamação graciosa em causa.

Com efeito, resulta do art. 56.º da LGT que o dever de pronúncia se torna num dever de decisão nas situações em que o assunto apresentado se torna uma questão a resolver através de um ato administrativo (e desde que, como já referido, se encontrem preenchidos os requisitos constantes do n.º 2) como é o caso.

Ora, o dever de decisão deve ser interpretado com recurso ao disposto no n.º 1 do art. 56.º da LGT, como reportando-se às questões que são concretamente colocadas à Administração, no caso, à decisão sobre a reclamação graciosa pendente e ao pedido concretamente formulado na mesma, de revogação da liquidação da taxa referente ao período de 2004, notificada através do ofício n.º 330055, de 2005/03/10 do Diretor da DAGEF (cf. pontos 1 e 2 da fundamentação de facto).

Assim sendo, o entendimento defendido pela Requerida implicaria não só uma violação do seu dever de decisão, como da pretensão simétrica da Requerente e do direito constitucionalmente protegido desta a uma tutela jurisdicional efetiva (cf. n.º 4 do art. 268.º da CRP), pois levaria à conclusão – inadmissível – de que a violação do dever de decidir previsto no art. 56.º da LGT teria por consequência a preclusão do direito da Requerente a acionar impugnação judicial uma vez ultrapassado o prazo para a contestação do ato de indeferimento tácito.

Tal entendimento consubstanciaria, para além da total inversão do princípio da tutela jurisdicional efetiva, uma interpretação injustificadamente ab-rogante do art. 56.º da LGT.

Refira-se ainda que à adequada concretização da tutela jurisdicional efetiva não é indiferente o conhecimento da motivação da Administração, dos fundamentos da respetiva decisão.

Com efeito, a impugnação contenciosa do ato de indeferimento tácito é uma mera faculdade e não uma obrigação preclusiva da impugnação da decisão a proferir pela Administração (cf. sobre esta questão o acórdão proferido pelo TCAS em 2011/01/19, no recurso n.º 03889/10, já citado nos autos, disponível para consulta em www.dgsi.pt/jtcas, e ao qual se adere sem reserva).

De facto, e ao contrário do que pretende a Requerida, o indeferimento tácito não é um ato administrativo que a desonere do seu dever de decisão, mas sim uma ficção jurídica destinada precisamente a facilitar o recurso dos particulares à tutela contenciosa nos casos em que a Administração não decide, quando devia fazê-lo (o que aliás resulta com meridiana clareza do disposto no n.º 1 do art. 109.º do CPA, aplicável ex vi art. 2.º, alínea d) do CPPT), não pondo fim ao procedimento em causa nem podendo ser utilizada em prejuízo do particular (cf. neste sentido, AMARAL, Freitas do – Curso de Direito Administrativo. Com a colaboração de Lino Torgal. Volume II. Coimbra: Livraria Almedina, 2001, pág. 335; OLIVEIRA, Mário Esteves de, GONÇALVES, Pedro Costa e AMORIM, J. Pacheco – Código de Procedimento Administrativo, comentado, 2.ª edição, Coimbra: Livraria Almedina, 1997, págs. 489 e 490).

Assim sendo, e atendendo além do mais ao disposto no n.º 4 do art. 268º da CRP – disposição da qual se retira o princípio pro actione (cf. art. 7.º do CPTA) que deve enformar a interpretação de todas as normas processuais -, no art. 56.º da LGT e no n.º 1 do art. 109.º do CPA, a correta interpretação sistemática da lei (cf. o n.º 3 do art. 9.º do CC) é a de que no caso de violação do dever de decisão o particular pode lançar mão da impugnação judicial do indeferimento tácito, mas se não o fizer pode, ainda assim, e precisamente através da intimação para o comportamento, obter a decisão a cuja emissão a Administração se encontra obrigada (nos termos do art. 56.º da LGT), e se a mesma lhe for desfavorável, lançar mão da respetiva impugnação judicial.

Por último, e ao contrário do que parece defender a Requerida, é claro o motivo pelo qual a Requerente só agora lança mão do presente meio judicial, atendendo ao ato lesivo com que foi confrontada – a decisão de execução da garantia – e do qual resulta expressa a incorreta interpretação da requerida de que com o indeferimento tácito se teria sedimentado na ordem jurídica a “legalidade” da liquidação da taxa objeto da reclamação graciosa em questão.

Assim sendo, porque o presente meio processual é o adequado, e visto que a Requerida violou o dever de decisão que sobre si impendia nos termos do disposto no art. 56.º da LGT, deve a presente intimação ser julgada procedente, intimando-se a mesma a emitir no prazo de 30 (trinta) (cf. art. 147.º, n.º 4, in fine do CPPT) uma decisão sobre a reclamação graciosa interposta em 31 de Março de 2005 e na qual foi pedida a revogação do ato de liquidação da taxa de utilização do solo, subsolo e espaço aéreo por cabos no montante de EUR 957.130,00 referente ao período de 2004 (cf. ponto 2 da fundamentação de facto).».

Pretende o recorrente Município do Seixal a revogação da sentença recorrida, por alegada violação do disposto no art. 102º nº 1 d) do CPPT e o art. 56º nº 1 da LGT, quando interpretado no sentido de ser possível impor à administração uma decisão expressa, após o decurso do prazo para o particular instaurar a acção judicial de impugnação da presunção de indeferimento tácito da sua pretensão, alegando que até à formação do acto tácito de indeferimento, a recorrida poderia ter lançado mão da providência de intimação para um comportamento, mas já não pode fazê-lo depois da formação da presunção de indeferimento tácito, porque nessa altura – artº. 106º do CPPT – tem ao seu dispor a própria acção de impugnação – art. 102º n.º 1 al. d) do CPPT e que o particular que não reaja, que não exercite o direito que a lei lhe confere, no prazo que a lei lhe concede, não pode exigir uma decisão expressa, decorrido que seja o seu prazo para propor a acção e, não pode fazê-lo, por duas ordens de razões, a primeira, porque não existe nenhuma consequência legal para a não decisão (se é que ainda se pode falar de um dever de decisão), a segunda, porque o propósito da recorrida não é tutelado pela lei, na medida em que invoca o princípio da decisão para impugnar uma liquidação que já teve a oportunidade de sindicar judicialmente, mas que optou por não o fazer, assumindo esse ónus. Mais alega que logo que se forma a presunção de indeferimento tácito, a administração move-se num campo de livre discricionariedade administrativo não sindicável, ou seja, a partir desse momento, a administração pratica ou não o acto expresso segundo critérios de pura discricionariedade administrativa, sem que lho possa ser judicialmente imposto, sob pena de violação do princípio constitucional da separação de poderes (art. 10.º da Constituição da República Portuguesa), uma vez que nesse momento já existe uma presunção de indeferimento e o particular já pode impugná-la (cfr. art.ºs 106º e 102º nº 1 d) do CPPT).

Vejamos.

Procedemos à quase integral transcrição da decisão recorrida porquanto, contrariamente ao alegado, esta não merece censura, não ofende nenhum dos preceitos legais que alegadamente viola e oferece resposta cabal à alegação da recorrente, não sendo por ela minimamente ferida.

Pretende o recorrente convencer este Supremo Tribunal do bem fundado da tese segundo a qual a persistente violação pelo Município do seu dever de decidir a reclamação graciosa que lhe foi apresentada em 31 de Março de 2005 poderia redundar em prejuízo da recorrida, por ausência de meio processual que lhe permitisse impugnar judicialmente a liquidação uma vez ultrapassado o prazo de impugnação da presunção de indeferimento tácito de tal reclamação, que não exerceu, pois que a intimação para um comportamento apenas seria meio adequado de reagir contra a violação do dever de decidir a reclamação graciosa apresentada enquanto não se formasse a presunção de indeferimento tácito desta.

E também o dever de decidir a reclamação graciosa que lhe foi apresentada se transmuta e transfere, segundo o recorrente, para o campo de livre discricionariedade administrativo não sindicável logo que se forma a presunção de indeferimento tácito, ou seja – como alega o recorrente – a partir desse momento, a administração pratica ou não o acto expresso segundo critérios de pura discricionariedade administrativa, sem que lho possa ser judicialmente imposto, sob pena de violação do princípio constitucional da separação de poderes (art. 10.º da Constituição da República Portuguesa), uma vez que nesse momento já existe uma presunção de indeferimento e o particular já pode impugná-la (cfr. art.ºs 106º e 102º nº 1 d) do CPPT).

As “peregrinas” teses advogadas pelo recorrente não logram, contudo, convencer este Supremo Tribunal, que as considera não apenas incompatíveis com o princípio da tutela jurisdicional efectiva constitucionalmente consagrado, como incompatíveis com a recepção deste princípio já operada pela lei procedimental e processual tributária.

A tese da recorrente opera a “transmutação” da faculdade que assiste ao particular de impugnação do indeferimento tácito da reclamação num “ónus”, sem que a lei, ou a doutrina, sustente tal “transmutação”, nem esta seja razoável ou aceitável.

Ora, como ensina a melhor doutrina, a presunção de indeferimento tácito, enquanto subsistir no contencioso tributário – artigo 57.º, n.º 5 da LGT –, constitui uma mera faculdade de acesso à via contenciosa, sem que do seu não uso advenham consequências negativas para o interessado (cfr. DIOGO LEITE DE CAMPOS/ BENJAMIM SILVA RODRIGUES/ JORGE LOPES DE SOUSA, Lei Geral Tributária Anotada e comentada, 4.ª edição, 2012, p. 483 – nota 9 ao art. 57.º da LGT).

Como também transmuta o dever de decidir a reclamação graciosa oportunamente apresentada numa mera faculdade administrativa não judicialmente sindicável, sem que se encontre na lei vestígio da alegada exclusão do dever de decisão após a formação da presunção de indeferimento tácito (cfr. o n.º 2 do 56.º da LGT, a contrario sensu), nem se encontre qualquer justificação razoável para tal transmutação.

O recorrente parte, isso sim, de uma concepção errada dos deveres da Administração – a que a lei, felizmente, não dá guarida -, e bem assim do princípio da separação de poderes, que não se mostra violado quando o Tribunal, a requerimento do lesado, intima a Administração a cumprir um dever a que está legalmente obrigada e que esta voluntariamente não cumpre, no caso dos autos a decidir a reclamação graciosa que lhe foi apresentada em 31 de Março de 2005 e que, até à data, que se saiba, persiste por decidir, embora a Administração já tenha pretendido executar a garantia que a ela se encontra associada.

Bem decidiu, pois, o tribunal “a quo” ao intimar a Administração a cumprir o dever de decidir a reclamação graciosa oportunamente apresentada, pois que a abstenção por parte do Município de a decidir configura uma omissão de um dever, lesivo de direito ou interesse legítimo em matéria tributária (artigo 147.º, n.º 1 do CPPT), sendo a intimação o meio mais adequado para assegurar a tutela plena, eficaz e efectiva dos direitos ou interesses em causa (cfr. o n.º 2 do artigo 147.º do CPPT).

Pelo exposto se conclui que o recurso não merece provimento.

- Decisão -

7- Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 31 de Março de 2016. – Isabel Marques da Silva (relatora) – Dulce Neto – Casimiro Gonçalves.