046750 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A recepção das obras de urbanização a que se alude no art. 13° n.º 4 do DL n.º 289/73 de 06.06 não é enquadrável na previsão da norma do art. 108° do CPA

II- Aos loteamentos regulados por aquele diploma, por falta de norma de remissão, não é aplicável, quanto ao valor do silêncio, a disciplina da recepção de obras prevista no regime jurídico das empreitadas de obras públicas.

III- Requerida a vistoria, com a inércia da Administração sobre tal pedido, não se consideram tacitamente recebidas as obras de urbanização.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. A..., LDA, sociedade com sede na ..., Santo Tirso, intentou, no Circulo Administrativo do Porto, recurso contencioso de anulação do despacho de 26/02/97, do Vereador da Câmara Municipal de Santo Tirso, que declarou caducado alvará de loteamento que havia sido emitido a seu favor.

O Tribunal Administrativo do Circulo do Porto, por sentença de 2000.05.04, concedeu provimento ao recurso contencioso, anulando o despacho impugnado.

Inconformado, o autor do acto interpõe recurso dessa decisão para este Supremo Tribunal, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

“a) – O Despacho impugnado de 26/2/97 limita-se a reconhecer a caducidade do alvará, ocorrida por força da lei, em 1990.

b) – À data da apresentação do primeiro requerimento de vistoria às obras de urbanização, tal alvará há muito se encontrava caduco – pelo que esse requerimento nenhuns efeitos poderia produzir.

c) – Mas, ainda que o silêncio da Administração sobre o requerimento se tome como deferimento tácito da pretensão, e o Despacho impugnado como revogação desse deferimento, sempre essa revogação seria legal e tempestiva, atenta a nulidade da aprovação – expressa ou tácita – de obras de urbanização em loteamento sem precedência da respectiva vistoria.

d) – A douta Sentença recorrida viola os dispositivos atrás citados em 9. ou o artº 141º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo”.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer, nos seguintes termos:

“1. Visto.

2.1. Como se afirma na sentença recorrida (passo a fls. 224/25) o DL 289/73 – diploma ao caso aplicável – não fixa às câmaras municipais um prazo para que as mesmas se pronunciem sobre requerimentos de vistoria que lhe sejam dirigidos, em vista à recepção definitiva do loteamento.

O art. 17º do mesmo diploma estabelece, por outro lado, um regime de deferimento tácito apenas em relação aos prazos aí fixados.

2.2. Não se pode, todavia, acompanhar a douta sentença recorrida, no passo seguinte (fls. 225), quando ao caso pretende aplicar, subsidiariamente, o regime contido nos nºs 1 e 2 do art. 108º do CPA.

Desde logo, o que está directamente em causa não é um mero acto de aprovação ou autorização, mas a realização de uma diligência administrativa (vistoria); aquele acto é necessariamente consequente a estes, cuja prática não pode ser dispensada ou consumida.

No sentido, aliás, da não aplicação do regime contido no art. 108º do CPA – com referência, ainda, à alínea b) do nº 3 – a requerimento de recepção definitiva de loteamento, se pronunciou já este Tribunal, no ac. de 21.1.98, Procº 41168, da 3ª subs-.

2.3. Termos em que se conclui no sentido de dever ser concedido provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2.

2.1. Na douta sentença recorrida foi dada como provada a seguinte matéria de facto:

“1. O Presidente da CMST concedeu à recorrente “A..., Lda” o alvará de loteamento nº 44, registado naquela câmara municipal a 10/05/82;

2. Por requerimento de 25/05/93 a recorrente requereu que a CMST procedesse “ ... à vistoria à urbanização, nomeadamente aos arruamentos, rede de águas pluviais, rede de esgotos e rede de abastecimento de água;

3. Não foi proferido qualquer despacho, deliberação ou qualquer outra forma de decisão sobre a referida pretensão, pela CMST, pelo respectivo Presidente ou por qualquer dos seus vereadores.

4. Por requerimento de 02/05/95, a recorrente voltou a solicitar a realização dessa vistoria.

5. Novamente por requerimento de 05/07/95 a recorrente solicitou a realização dessa vistoria.

6. Por ofício de 07/07/95 foi a recorrente notificada para comparecer em 29/08/95 no local das obras para “... tomar parte na comissão de recepção...” para efeitos da vistoria às obras de urbanização do loteamento referente ao alvará nº 44/82;

7. Por despacho de 26/02/97 o então Vereador da CMST ..., invocando competência delegada por despacho de 08/01/97, declarou a caducidade do alvará em causa, nos termos do artº 24º, nº 1, al. c) do DL 289/73, em virtude de as obras de urbanização não estarem concluidas, ordenando a notificação da recorrente para se pronunciar em dez dias sobre tal despacho e informação técnica de 24/02/97, que acompanhou tal notificação.

8. A recorrente, na sequência da notificação desse despacho, apresentou a exposição de fls. 603 a 609 do processo administrativo, requerendo a marcação de dia e hora para audiência da requerente e de perito por si indicado.

9. Acerca de tal requerimento foi produzido parecer jurídico, sobre ele sendo lavrado, a 13/06/97, o despacho do requerido com o seguinte teor:

“Indefiro, com base na informação junta”.

(doc. de fls. 611 a 613 do processo administrativo, parte integrante da presente sentença, cujo teor se dá aqui por reproduzido para os legais efeitos.).

10. Esse despacho foi notificado à recorrente por ofício de 17/07/97”.

2.2. A sentença recorrida julgou que “o acto contenciosamente impugnado é inválido por ofensa ao disposto ao art. 140º, nº 1, al. b)” do CPA.

Eis o respectivo discurso justificativo:

“(…) a CMST, apesar de expressamente requerida para proceder à vistoria das obras de urbanização a que teve que proceder a r.te não se pronunciou em qualquer sentido, fosse de receber as ditas obras, fosse de as não aceitar.

É certo não assinalar o DL nº 289/73, de 06.06 (diploma aplicável ao caso, atento o disposto no art. 71º, nº 2 do DL nº 448/91, de 29.11 e a data em que foi requerida a vistoria) o prazo em que as câmaras municipais se devem pronunciar sobre requerimentos como aquele que a r.te apresentou. Daí extrai o r.do que o silêncio da CMST não pode ser havido como deferimento, pois que o artº 17.° do DL 289/73 apenas prevê tal efeito relativamente aos prazos que constem desse diploma.

Salvo melhor opinião, crê-se não ser assim.

Da deliberação de recepção das obras - por parte das câmaras municipais resultam, entre outros, o direito dos loteadores de levantamento da caução a que se regeria o artº 13.°, n.º 1, aI. b) do DL 289/73 (nos termos do nº 4 desse mesmo to legal).

"Quando ... o exercício de um direito por um particular dependam da aprovação ou autorização de um órgão administrativo, consideram-se estas concedidas, salvo disposição em contrário, se a decisão não for proferida no prazo estabelecido por lei." - reza o disposto no artº 108.°, n.º1 do C.Pr.Adm.., diploma a aplicar na ausência de norma específica.

E, logo o seu n.º 2, estatui-se que "Quando a lei não fixar prazo especial, o prazo de produção do deferimento tácito será de 90 dias a contar da formulação do pedido ...", que corresponde exactamente ao caso dos autos: no silêncio da CMST, a recepção das obras de urbanização ocorreu passados noventa dias, contados da data em que o primeiro requerimento nesse sentido foi apresentado pela r.te.

Concomitantemente, o acto recorrido, ao declarar a caducidade do alvará de loteamento, nos termos do artº 24º , nº1 do DL 289/73 (não conclusão das obras de urbanização no prazo inicialmente fixado, nem posteriormente) surge em colisão com o acto tácito de recepção das obras de urbanização: não faz sentido, por ilógico, receber as obras de urbanização (o que supõe a respectiva conclusão) e, depois, com fundamento na falta de conclusão dessas mesmas obras, declarar caduco o alvará

Deste modo, a declaração de caducidade do alvará configura uma verdadeira revogação do acto tácito de recepção das obras de urbanização, revogação essa legalmente impossível uma vez que a recepção das obras de urbanização é constitutiva de direitos para a r.te: é o que dispõe o art.º 140.°, nº1, do C.Pr.Adm..”

A autoridade ora recorrente discorda da decisão e respectiva fundamentação alegando, além do mais, que a haver revogação, a mesma seria legal, uma vez que ainda que o silêncio sobre o requerimento de vistoria se tome como deferimento tácito, a “aprovação de obras de urbanização em loteamento sem precedência de vistoria”, seria nula e conclui que, sendo assim, a sentença viola o disposto no art. 141º nº 1 do CPA [conclusões c) e d)].

E, na verdade, a sentença enferma de erro de julgamento. Não pelas razões de direito que aduz, mas pelos motivos jurídicos que se passam a indicar, agindo o Tribunal no âmbito da sua liberdade de indagação, interpretação e aplicação das regras de direito (cf. art. 664º nº 1 CPC, aplicável “ex vi” do disposto no art. 102º LPTA, e nos arts. 749º, 726º e 713º nº 2 CPC).

2.3. A sentença diz que o loteamento em causa se regula pelo DL nº 289/73 de 6 de Junho. A afirmação está correcta e decorre das normas dos artigos 84º nº 2 al. a) do DL nº 400/84 de 31.12 e 71º nº 2 do DL nº 448/91 de 29/11.

Ora, o DL nº 289/73 de 6.6, como é referido, não fixa prazo para as câmaras municipais se pronunciarem sobre pedidos de vistoria com vista à recepção das obras de urbanização. E, conclui a sentença que, “na ausência de norma específica” deve aplicar-se, nesta matéria o disposto no art. 108º nº 1 do CPA, nos termos do qual é atribuído ao silêncio da Administração o valor de deferimento do pedido de recepção das obras.

Mas não se pode sufragar este entendimento.

É certo que a recepção tem a dúplice natureza de acto de avaliação do estado das obras (cf. ROGÉRIO SOARES, “Direito Administrativo”, 1978, p. 136) e de autorização constitutiva, na medida em que, nos termos previstos no artigo 13º nº 1 do DL nº 289/73 de 6.6, subjectiva na esfera jurídica do loteador o direito ao levantamento da caução. E concede-se que, por força desta característica autorizativa a recepção das obras, possa, à primeira vista, como se entendeu na sentença recorrida, enquadrar-se no âmbito da previsão do nº 1 do art. 108º do CPA. Todavia, a questão não é assim tão simples. É que a interpretação do artigo, na interacção das normas dos seus nºs 1 e 3 suscita perplexidade.

O texto é o seguinte:

Artigo 108º

Deferimento tácito

1- Quando a prática de um acto administrativo ou o exercício de um direito por um particular dependam de aprovação ou autorização de um órgão administrativo, consideram-se estas concedidas, salvo disposição em contrário, se a decisão não for proferida no prazo estabelecido na lei…

(…)

3- Para os efeitos do disposto neste artigo, consideram-se dependentes de aprovação ou autorização de órgão administrativo, para além daqueles relativamente aos quais leis especiais prevejam o deferimento tácito, os casos de:

a) Licenciamento de obras particulares;

b) Alvarás de loteamento;

c) Autorizações de trabalho concedidas a estrangeiros

d) Autorizações de investimento estrangeiro

f) Autorização de trabalho por turnos;

e) Autorização para laboração contínua

h) Acumulação de funções públicas e privadas

O nº 1, em presença de pretensões dos particulares ao descondicionamento do exercício dos seus direitos ou poderes legais, mediante aprovação ou autorização, atribui ao silêncio da Administração o valor de deferimento. E o respectivo enunciado linguístico, pela expressão «salvo disposição em contrário» inculca a ideia de que se trata de uma regra geral e que, portanto, se não houver norma especial que a afaste, sempre que o exercício de um direito de um particular dependa de autorização ou aprovação, a inércia da Administração vale como deferimento tácito. Todavia, no nº 3, a lei, ao indicar expressamente os casos que “para efeitos do disposto neste artigo” se consideram dependentes de aprovação ou autorização, “para além daqueles relativamente aos quais leis especiais prevejam o deferimento tácito” parece querer constituir-se, ela própria, desde logo, do mesmo passo, como a “disposição em contrário” que arreda aquele princípio e que restringe o deferimento tácito ao universo dos casos elencados nas alíneas a) a h) e aos previstos em lei especial.

Assim, a dúvida. A mera interpretação literal depara, por um lado, com a enunciação de um princípio geral (nº 1) e por outro lado, com a indicação de que, afinal, essa regra supostamente geral, só tem relevância nos casos previstos no nº 3, cuja enumeração será, portanto taxativa. Mas, a ser assim, parece que o legislador, no mesmo preceito legal, dá com uma mão e tira com a outra. Proclama o princípio do deferimento tácito contra o silêncio, mas, de imediato, ressalva que o mesmo só vale para os casos que enumera e para os que estiverem previstos em lei especial. Considerar-se taxativa a listagem do nº 3, implica questionar o efeito útil da regra do nº 1. Interpretar esse elenco como meramente exemplificativo significa consagrar um pensamento legislativo sem correspondência na letra da norma do nº 3 do art. 108º, uma vez que o enunciado linguístico desta sugere fortemente a taxatividade.

Porém, neste caso, para determinação do sentido prevalente da lei, o intérprete tem o privilégio de beneficiar da informação preciosa e autorizada dos autores do projecto do CPA ( vide FREITAS DO AMARAL e outros, “Código do Procedimento Administrativo”, 4ª ed., p. 174) que, esclarecendo a vontade do legislador, dizem, a respeito:

“O presente artigo exprime o compromisso legislativo de afirmar, por um lado, que o deferimento tácito deve ser a regra contra a inércia da Administração e, por outro lado, a limitação da regra aos casos previstos no nº 3, no actual estádio de desenvolvimento da nossa Administração.”

Portanto, a taxatividade corresponde, seguramente, ao pensamento do legislador e, por via disso, é esse o sentido da lei que, nos termos do disposto no art. 9º nº 1 do Código Civil, deve ter primazia (cf., propugnando pelo carácter meramente exemplificativo, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, “Código do Procedimento Administrativo”, 2ª ed., pp. 480/482).

Fixado que está o âmbito de aplicação do art. 108º do CPA, ficamos em condições de afirmar que, a recepção das obras de urbanização, por não estar prevista no elenco fechado das autorizações e/ou aprovações enumeradas no nº 3, não é subsumível à previsão deste preceito legal. Por consequência, a sentença recorrida, que o considerou aplicável no caso em apreço e decidiu que, por força do respectivo regime legal, se constitui acto tácito de deferimento do pedido de recepção das obras de urbanização, incorreu em erro de julgamento.

2.4. Mas há ainda uma outra abordagem jurídica do caso que merece ser ponderada. Referimo-nos à questão de ser ou não aplicável e com que efeitos, à recepção das obras de urbanização do loteamento, o regime jurídico das empreitadas de obras públicas. A recorrente, na petição inicial refere que à sombra desse regime devem as obras considerar-se como recebidas. E, se assim fosse, ainda que por razões diversas, haveria de manter-se a sentença.

Ora, como nesta se refere, o loteamento em questão rege-se pelo disposto no DL nº 289/73 de 6.6, sendo que este diploma não assinala “o prazo em que as câmaras municipais se devem pronunciar sobre requerimentos como aquele que a recorrente apresentou.” E, acrescentamos nós, em sintonia com essa postura, também não está prevista a recepção tácita das obras de urbanização.

A questão é a de saber que efeitos atribuir então ao silêncio, podendo defender-se a aplicação do regime das obras públicas que prevê a recepção tácita se a vistoria requerida pelo empreiteiro não se realizar no prazo previsto e se o dono da obra não for impedido de a fazer por causa de força maior ou em virtude da própria natureza e extensão da obra (vide arts. 191º nº 4 e 201 nº 3 do DL nº 48 871 de 1969.02.19, 194º nº 4 e 204º nº 3 do DL nº 235/86 de 18.8 e 198º nº 5 e 208º nº 3 do DL nº 405/93 de 10.12).

Nesta matéria deve ter-se presente, antes de mais que, no DL nº 289/73, que regula o loteamento em causa não há norma de remissão para o regime das empreitadas de obras públicas. Importa, assim, saber se há lacuna e, em caso afirmativo, em que termos deve fazer-se a respectiva integração, sem perder de vista que nos movemos no campo restrito dos efeitos a atribuir à inércia da Administração.

Dito isto, à primeira vista, parece que ao não fixar prazo para a vistoria e recepção das obras, a lei consagra uma regulamentação insuficiente. Porém, numa análise mais cuidada, vê-se que não é assim e que, neste caso, o silêncio da lei é eloquente. Não disse mais, porque, intencionalmente, não o quis dizer. Na verdade, ao tempo, vigorava o disposto no art. 346º do Código Administrativo cujo texto era, na parte que interessa o seguinte:

“Os corpos administrativos são obrigados a deliberar sobre os assuntos da sua competência dentro do prazo de trinta dias contados da data em que lho requeiram quaisquer interessados.

§ 1º A falta de deliberação dentro do prazo estabelecido neste artigo equivale, para efeitos de recurso contencioso, ao indeferimento do requerimento apresentado”

O legislador, conhecedor deste prazo geral de 30 dias e do significado do silêncio, quis, nalguns pontos da lei dos loteamentos, fixar prazos especiais, com diferente duração (vide, arts. 5º, 6º e 11º) e disse que “ a falta de parecer, autorização, aprovação ou resolução dentro dos prazos prescritos no presente diploma interpreta-se, para todos os efeitos, como consentimento “ (art. 17º nº 1). Estes preceitos são lei especial em relação ao regime geral do C. Administrativo. E se a lei, não incluiu a vistoria e a recepção das obras nessa relação de especialidade, isso tem o significado claro de que o não quis fazer por não ter visto razões para afastar essas matérias do regime geral do prazo e da regra do indeferimento tácito constantes do artigo 346º do C. Administrativo, ao tempo em vigor (e que se manteve até hoje – vide arts. 103º da Lei nº 79/77 de 25.10, 82º do DL nº 100/84 de 29.3 e 109º do CPA).

Portanto, não há qualquer incompletude a carecer de integração e, no caso em apreço, por falta de lei especial que lhe atribua tal efeito, a inércia da Administração, ao contrário do decidido na sentença recorrida, não constituiu acto de deferimento tácito. A coberto do regime geral, o seu silêncio valeu como indeferimento tácito.

Veja-se, neste sentido, a jurisprudência deste Supremo Tribunal, reportada já aos ulteriores regimes jurídicos dos loteamentos (DL nº 400/84 de 31.12 e 448/91 de 29.11) de que são exemplos os acórdãos de 1998.01.21- recº nº 41 168 e de 1999.10.21 – recº nº 42 260)

Por consequência, não pode sustentar-se que o acto contenciosamente recorrido consubstancie a revogação ilegal de anterior recepção tácita das obras de urbanização.

3.

Pelo exposto, acordam em revogar a sentença recorrida e em ordenar a baixa do processo ao TAC para conhecimento dos demais vícios assacados ao acto contenciosamente recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 18 de Março de 2003.

Políbio Henriques – Relator – Adelino Lopes – António Madureira