0348/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do art.º 1.º do DL 19/90, de 11/01 as licenças municipais de construção quer tenham sido emitidas antes da sua entrada em vigor, quer posteriormente caducam se as obras ou trabalhos correspondentes não forem iniciadas no prazo de 15 meses a contar da data da emissão da respectiva licença ou da sua última renovação (al.ª a) do seu n.º 1 e seu n.º 2).

II- Este diploma fixou, assim, um prazo para o exercício dos direitos de construção - quer os que decorriam da aprovação do respectivo projecto quer, por maioria de razão, os que decorriam da aprovação da localização da construção - o qual se aplica a todos os casos posteriores à sua entrada em vigor e que se não for observado determina a caducidade do respectivo direito.

III- O ressarcimento das perdas resultantes da integração de um prédio na REN depende da verificação cumulativa de dois requisitos: por um lado, o direito ou, pelo menos, a possibilidade séria de se construir nesse prédio e, portanto, o reconhecimento de que a ablação dessa capacidade construtiva se traduza numa «quase expropriação»; por outro, que a integração do prédio na REN cause prejuízos especiais e anormais.

IV- Por prejuízo especial entende-se aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa; por prejuízo anormal aquele que não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração.

IV- O princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos constitui o fundamento axiológico da responsabilidade civil extracontratual por facto lícito.

A… propôs, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, acção emergente de responsabilidade civil extracontratual pedindo condenação do Estado Português no pagamento da indemnização de 35.150.000$00 alegando que, apesar da Câmara Municipal de Sesimbra ter autorizado a construção de uma moradia num prédio de que era proprietário, não pôde proceder a essa edificação em virtude desse prédio ter sido, posteriormente, integrado na Reserva Ecológica Nacional e daí ter resultado a inviabilização daquela construção.

Por sentença de 4/11/2004 o Réu foi absolvido do pedido com o fundamento de que a referida autorização já havia caducado quando o Autor apresentou na Câmara os instrumentos necessários à mencionada construção.

Inconformado o Autor interpôs o presente recurso onde formulou as seguintes conclusões:

1. Mal andou a douta sentença sob censura, tendo incorrido em erro de julgamento, porquanto entendeu que se aplicava o disposto na parte final do n.º 2 do art.º 12.° do CC;

2. É que a aplicação de tal segmento do citado preceito implica que haja uma relação jurídica constituída, sendo que a constituição de uma relação jurídica pressupõe direitos e deveres correlativos entre ambas as partes da relação;

3. Ora, com o deferimento do pedido de viabilidade apresentado pelo ora recorrente ao abrigo do art.º 7.° do DL n.º 166/70, de 15/04, não se constituiu nenhuma relação entre o mesmo e a Câmara Municipal de Sesimbra, na medida em que na esfera jurídica do ora recorrente apenas se constituiu um direito de requerer o licenciamento da obra objecto de viabilidade favorável, e não um dever;

4. Assim sendo, a douta sentença sob censura padece de erro de julgamento quanto à aplicação ao caso concreto da parte final do n.º 2 do artigo 12.° do CC;

5. Ao invés, em termos de aplicação da lei no tempo, estamos antes perante a aplicação da regra geral vertida no n.º 1 do artigo 12.° do CC, que determina a ressalva de todos os efeitos produzidos pelos factos que a lei se destina a regular, e portanto, ressalva os pedidos de viabilidade favoráveis, formulados ao abrigo do Decreto-Lei n.º 166/70, de 15/04, mandando aplicar a lei nova - o Decreto-Lei n.º 445/91, de 20/11 - para o futuro, desde a sua entrada em vigor, o que não afecta de modo algum a viabilidade de localização favorável do ora recorrente;

6. Pelo que mal andou a douta sentença sob censura ao ter aplicado o disposto na parte final do n.º 2 do artigo 12.° do CC e, em consequência, ter julgado procedente a excepção peremptória de caducidade e absolvido o Réu, o Estado Português, do pedido formulado pelo ora recorrente;

7. Ao ter julgado procedente a excepção peremptória de caducidade o tribunal a quo não versou sobre o mérito do pedido formulado pelo ora recorrente nos presentes autos;

8. Improcedendo tal excepção, conforme evidenciado, impõe-se a procedência da presente acção de responsabilidade civil extracontratual do Estado por facto lícito;

9. Pelo que mal andou a sentença sob censura ao ter julgado procedente a excepção peremptória de caducidade e, consequentemente, não ter conhecido do mérito do pedido formulado pelo ora recorrente;

10. Caso se entenda que o pedido de viabilidade favorável caducou, o que por mero dever de patrocínio se admite, sempre haverá direito a uma indemnização nos termos e ao abrigo do disposto no artigo 9.° do Decreto-Lei n.º 48.051, de 27 de Novembro de 1967;

11. Com efeito, é entendimento do Tribunal Constitucional que sempre que os actos constitutivos de direitos anteriormente formados de modo válido venham a ser postos em causa por uma lei posterior, haverá lugar a uma indemnização nos termos do artigo 9.° do Decreto-Lei n.º 48.051, de 27/11/67;

12. Pelo que o ora recorrente sempre terá direito a uma indemnização nos termos do artigo 9.° do Decreto-Lei n.º 48.051, de 27/11/67, independentemente da caducidade do pedido de viabilidade favorável que lhe foi concedido validamente à luz do Decreto-Lei n.º 166/70, de 15 de Abril;

13. A norma constante da parte final do n.º 2 do artigo 12.° do Código Civil, quando interpretada da forma com que a douta sentença o faz é materialmente inconstitucional na medida em que nega ao ora recorrente o direito à indemnização que lhe assiste, em termos de responsabilidade civil do Estado por facto lícito, violando desde modo frontalmente o disposto no artigo 22.º da CRP;

14. Por outro lado, a subtracção da potencialidade edificatória do terreno do ora recorrente constitui um verdadeiro acto expropriatório, merecedor da competente indemnização, de acordo com o n.º 2 do artigo 62.° da CRP;

15. Do mesmo modo em que viola a confiança legítima do ora recorrente em ser indemnizado, conforme é próprio do Estado de Direito Democrático, que deve ser um Estado de Justiça, nos termos do disposto no n.º 2 do art.º 266.° da Lei Fundamental;

16. Assim, a norma constante da parte final do n.º 2 do artigo 12.° do Código Civil, quando interpretada da forma com que a douta sentença o faz é materialmente inconstitucional na medida em que viola frontalmente o disposto nos artigos 22.°, 62.° n.º 2 e 266.° n.º 2, todos da lei Fundamental.

O Ilustre Magistrado do M.P., em representação do Estado, contra alegou tendo concluído do seguinte modo:

1. A douta sentença recorrida não padece de erro de julgamento, por aplicação do disposto no art.º 12.º, n.º 2, do Código Civil;

2. Procedendo, assim, a excepção peremptória de caducidade, absolvendo o Réu Estado do pedido;

3. Não se verificam os pressupostos da obrigação de indemnizar, previstos no art.º 9.º do Decreto-Lei n.º 48051, de 27 de Novembro de 1967.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

a) O prédio rústico sito … "…", freguesia do Castelo, concelho de Sesimbra, está inscrito sob o n.º 22926 a favor do autor e descrito na Conservatória do Registo Predial de Sesimbra sob o n.º 11120, a fls. 111 v. do 1.° B-32, e inscrito na matriz respectiva sob o artigo 465, da secção T, com a área de 3,570 hectares (cfr. fls. 84 a 94 dos autos) e o prédio rústico sito na "…", freguesia do Castelo, concelho de Sesimbra, está descrito na Conservatória do Registo Predial de Sesimbra sob o n.º 03392/231188 e inscrito na matriz respectiva sob o art.º 464, da secção T, a favor do autor, com a área de 0,8750 hectares (cfr. fls. 95 a 105 dos autos);

b) Em 23 de Abril de 1991, o autor, juntamente com outros dois requerentes, apresentou na Câmara Municipal de Sesimbra um "...pedido de autorização para a construção de uma moradia em cada uma das parcelas de que os requerentes são proprietários, com a área correspondente à soma das áreas já autorizadas por despacho de V.ª Exa. de 8 de Outubro de 1986, para o que juntam a respectiva planta, e em substituição do «loteamento» pretendido.", dando origem ao processo de consulta n.º 41/91 C, conforme fls. 26 dos autos;

c) Pelo instrumento de fls. 27 dos autos, enviado pela Câmara Municipal de Sesimbra ao autor e assinado pelo Vereador do Pelouro, datado de 9/8/91, foi o autor informado do despacho que recaiu sobre o "Processo de Consulta n.º 41/91 C - Reqto. N.º 7341 de 23.4.91 - Viabilidade de construção de moradia", nos seguintes termos:

«Para conhecimento de V.Exa., cumpre-me transcrever o despacho que recaiu no processo em epígrafe; datado de 8.8.91:

"Transmita-se o parecer técnico com o qual se concorda"

Parecer Técnico

"Não vemos inconveniente no pedido devendo apresentar os projectos de licenciamento"»;

d) Pelo instrumento constante de fls. 29, em 4 de Outubro de 1994 o autor e dois dos proprietários formularam o seguinte pedido ao presidente da Câmara Municipal de Sesimbra:

"...podendo os referidos prédios, de acordo com o PDM, vir a ser incluídos em Área de Reserva Ecológica Nacional, vêm para os devidos efeitos, respeitosamente requerer a V. Exa. a desafectação das áreas destinadas à construção de três moradias (uma para cada prédio de cada um dos requerentes) já autorizadas por despacho de 8 de Agosto de 1991...";

e) Pelo instrumento de fls. 30 e 31, em 10 de Novembro de 1994, a Câmara Municipal de Sesimbra sobre o assunto, "Processo de Consulta n.º 41/91 - …./Castelo/Sesimbra- Requerimento n.º 21104 de 4/10/94 - A…", solicitou à Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo a seguinte informação:

"Os requerentes proprietários de 3 prédios rústicos com as áreas respectivamente de 35.700 m2, (...) vieram em Abril de 1991 solicitar à Câmara de Sesimbra viabilidade de construção de uma moradia em cada uma das parcelas. Após análise desta pretensão a que os requerentes juntavam uma vista panorâmica sobre o terreno com a inserção das construções pretendidas, e dado que não se afigurava que os cerca de 300 m2 de construção num só piso por cada moradia iria prejudicar a imagem bem como o equilíbrio ecológico da área, foi concedida viabilidade.

Vêem-se agora os mesmos requerentes e uma vez que só agora teriam disponibilidades para iniciar as construções, perante o facto de que os seus terrenos estarão integrados na REN, de acordo com o próprio PDM.

Pensamos que de acordo com o artigo 4° do Decreto-Lei n.º 93/90, de 19/03, as áreas resultantes das implantações das moradias poderão estar sujeitas à excepção ao n.º 1 daquele artigo tal como é admitido nas alíneas a) e c) do n.º 2 do mesmo.

Vimos assim solicitar que V. Exa. ao abrigo das alíneas a) e c) do n.º 2 do Decreto-Lei n.º 93/90, de 19/03, confirme como excepção este caso permitindo assim à C.M.S. emitir novo parecer favorável à viabilidade de construção, uma vez que as construções pretendidas quer pela sua dimensão comparativamente aos terrenos, quer pela sua implantação no próprio terreno, tal como pode ser visualizada no estudo panorâmico apresentado não são susceptíveis de prejudicar o equilíbrio ecológico na área em questão, devendo também V.ª Exa. entrar em linha de conta com o facto de já em 1991 esta câmara ter dado viabilidade para tal ocupação."

f) - Pelo instrumento de fls. 32 dos autos a Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo, em 2 de Março de 1995, sobre o assunto: «"CONSTRUÇÃO DE MORADIA (REN) EM …" A… SETÚBAL/SESIMBRA/CASTELO PROC.º N.º CH-15.11.01/16 - 94» informou o Presidente da CM de Sesimbra, que: "... a informação de viabilidade concedida pela Câmara Municipal em 1991 já caducou e que, não tendo a Portaria que delimita a REN sido publicada, se aplica o Regime Transitório do art.º. 17.°, do Decreto-Lei 93/93 (Segundo o art.º 18.°), cabendo portanto à DRARNLVT a apreciação da pretensão face à Reserva Ecológica Nacional";

g) Pelo ofício n.º 01832, de 19/04/96, (cfr. fls. 65 dos autos) o Ministério do Ambiente e Recursos Naturais - Direcção Regional de Lisboa e Vale do Tejo comunicou à CCRLVT, com conhecimento à Câmara Municipal de Sesimbra, relativamente ao assunto: "Parecer no âmbito da Reserva Ecológica Nacional A… Proc.º N° IA-15.11.01/16-94, que: "... a área identificada nos documentos em anexo se integra na área de REN de acordo com a carta do concelho de Sesimbra já aprovada pela Comissão Nacional da Reserva Ecológica Nacional em 08.03.95 mas ainda não publicada no Diário da República.";

h) Com data de 26 de Setembro de 1997, a Câmara Municipal de Sesimbra comunicou a A…, através do instrumento de fls. 33, nomeadamente, que:

"A) Em ofícios anteriores dirigidos à Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo explicava-se a presente situação pretendendo-se confirmar a viabilidade dada anteriormente (1991) pela Câmara Municipal de Sesimbra para tal construção (...)

B) Foram os elementos então enviados à D.R.A.R.N.L.V.T. a fim de ser emitido parecer pelo ofício n.º 513 (3/95) em 6/02/97 e por ausência de resposta tornou-se a enviar ofício a essa Entidade, solicitando-se ainda um pronunciamento (n.º 405/DAPU) que até à data não foi dado. (...)

D) Deu entrada entretanto nesta Câmara Municipal este projecto de moradia inserido nesse pedido anterior. (...) e face a ausência de resposta a ofícios anteriores por parte daquela Entidade é nosso entendimento não estar esta situação abrangida pelo Regime Transitório.";

i) - Em 18 de Dezembro de 1997, deu entrada na CM de Sesimbra o projecto de arquitectura alterado, com a área de construção reduzida de 300 m2;

j) Em 21/08/98, o Autor tomou conhecimento do parecer da Direcção Regional do Ambiente de Lisboa e Vale do Tejo, constante de fls. 36 dos autos, datado de 16/07/98, e recebido na Câmara Municipal de Sesimbra em 16/08/98, com o seguinte conteúdo:

"... a pretensão localiza-se em área de REN (ecossistema de risco de erosão), pelo que de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 4.° do Decreto-Lei n.º 93/90 em conjugação com o n.º 2 do artigo 112.° do regulamento do PDM de Sesimbra, nas áreas incluídas na REN são proibidas acções de iniciativa privada que se traduzam, nomeadamente, em construções de edifícios, aterros e escavações, com consequente destruição do coberto vegetal e movimentações de terras."

k) A delimitação da Reserva Ecológica Nacional (REN), do concelho de Sesimbra, foi aprovada, na sequência da proposta apresentada pela Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais de Lisboa e Vale do Tejo, ouvida a Câmara Municipal de Sesimbra e precedida de parecer favorável da Comissão da Reserva Ecológica Nacional, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 194/97, de 3/10, publicada na I Série -B, do Diário da República n.º 27, de 3/11/97;

I) O Plano Director Municipal de Sesimbra, foi aprovado pela Assembleia Municipal de Sesimbra em 28 e 29 de Novembro de 1996 e ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 15/98, de 30 de Dezembro de 1997, publicada na I Série - B, do DR n.º 27, de 2/02/98;

m) Do instrumento junto a fls. 38 e 39 dos autos, datado de 23/06/98, respeitante a "Construção de Moradias - REQUERENTE: A… e B… - Loca/: … Castelo-Sesimbra", sobre o qual recaiu, em 1/07/98, o seguinte despacho:

"Informe a C.M. de Sesimbra que a pretensão contraria o disposto no PDM e situa-se em área de REN (ecossistema de risco de erosão), consta, nomeadamente, que: “...o PDM de Sesimbra encontra-se plenamente eficaz, tendo sido publicado em Diário da República de 98/02/02.

Segundo a planta de Ordenamento, os lotes inserem-se em Classe de Espaço Agrícola, atravessando os terrenos o limite de duas unidades operativas - UOP 6 … e UOP 7 …. De acordo com o n.º 2 do artigo 112.°, que estabelece as possibilidades construtivas para os Espaços Agrícolas/Florestais de … e …, as edificações permitidas não poderão ocupar áreas se REN e de RAN, pelo que, considera o signatário que a pretensão não é compatível com o estabelecido no PDM.

(...) A DEC informa que o local é abrangido pelo ecossistema de riscos de erosão, quer ao abrigo do regime transitório, quer ao abrigo do regime definitivo (Carta de REN aprovada em 08 de Março de 1995 e publicada em Diário da República de 03 de Novembro de 1997 - PDM publicado em Diário da República de 02 de Fevereiro de 1998...",

II. O DIREITO.

Resulta do anterior relato que o Recorrente apresentou na CM de Sesimbra um pedido de autorização para a construção de uma moradia num prédio de que era proprietário e que aquela, em 8/08/91, aprovou o parecer técnico referente a esse pedido onde se afirmava inexistir inconveniente na referida construção no mencionado prédio.

Em Novembro de 1994, na sequência da publicação do DL 351/93, de 7/10, a Câmara solicitou à Comissão de Coordenação da Região de Lisboa e Vale do Tejo informação sobre se poderia emitir novo parecer favorável à viabilidade de construção, visto o terreno ter passado a integrar a Reserva Ecológica Nacional (REN), tendo-lhe sido respondido que a informação de viabilidade concedida pela Câmara Municipal em 1991 já caducou e que, de acordo com a nova legislação caberia à DRARNLVT a apreciação da pretensão face à Reserva Ecológica Nacional. Posição que foi reforçada no parecer da Direcção Regional do Ambiente de Lisboa e Vale do Tejo, comunicado ao Recorrente em 21/08/98, onde se referiu que nas áreas incluídas na REN são proibidas acções de iniciativa privada que se traduzam, nomeadamente, em construções de edifícios.

Confrontado com a impossibilidade de construir no dito prédio o Recorrente intentou, no TAC de Lisboa, acção fundada em responsabilidade civil extracontratual pedindo a condenação do Estado Português a pagar-lhe uma indemnização que o compensasse dos prejuízos sofridos pelo facto de, na sequência da aprovação da REN para a região de Sesimbra, ter ficado impedido de construir no seu prédio, direito que a Câmara já havia reconhecido.

Mas sem êxito uma vez que, por sentença de 4/11/2004, aquele Tribunal absolveu o Réu do pedido por ter entendido que a validade da autorização de localização da referida moradia já havia caducado quando o Autor apresentou na Câmara os instrumentos necessários à sua edificação.

Para decidir desse modo o Sr. Juiz a quo considerou que, muito embora o DL 166/70, de 15/04 - em vigor nas datas em que foi formulado e deferido aquele pedido de localização - não estabelecesse qualquer prazo de caducidade para a validade das autorizações de construção de um prédio, certo era que as leis que lhe sucederam - os DL.s n.º 445/91, de 20/11, e n.º 555/99, de 16/12, - estatuíram que o pedido de informação prévia caducava se o direito por ela conferido não fosse exercido no prazo de um ano após a sua comunicação ao interessado (vd. os seus art.ºs 13.º e 17.º, respectivamente) prazo esse que, por força do disposto na segunda parte do n.º 2 do art.º 12.º do CC, tinha aqui aplicação uma vez que aqueles diplomas dispunham directamente sobre o conteúdo das relações já constituídas e ainda subsistentes e a relação existente entre o Autor e a Câmara Municipal de Sesimbra, fruto da aprovação da localização da moradia, ainda se mantinha quando o DL 445/91 entrou em vigor.

Acrescia que o art.º 1.º do DL 19/90, de 11/01, - em vigor na data em que foi autorizada a localização da moradia – fixava em 15 meses o prazo de validade das licenças municipais de construção, reconstrução, ampliação ou demolição e esse prazo aplicava-se à situação ora em causa e o DL 351/93 estatuía que as licenças de construção concedidas antes da sua entrada em vigor caducavam se os direitos por elas conferidos contrariassem o conteúdo do regime nele estabelecido. Deste modo, “ao estatuir que, em caso de sucessão de regimes e de aprovação de planos ocorre a caducidade de direitos, conferidos por actos praticados anteriormente à entrada em vigor das normas de uso e ocupação do solo e cujo conteúdo seja contrário ao regime instituído, é inequívoca a intenção do legislador de fazer sobrepor as normas de planeamento e de ordenamento do território, mesmo que posteriores, a qualquer acto que com as mesmas se mostre incompatível.”

Era, pois, seguro que a aprovação de localização ora em causa estava sujeita a um prazo de caducidade e que este tinha sido excedido quando o Autor pretendeu exercer o correspondente direito de construção.

O Recorrente rejeita este julgamento pelas razões sumariadas nas suas conclusões, as quais podem resumir-se nas seguintes proposições:

1- A decisão da CM de Sesimbra que autorizou a localização da construção da sua moradia não estava sujeita a qualquer prazo de caducidade, uma vez que na data em que a mesma foi tomada inexistia lei a fixar tal prazo, e daí que o direito por ela conferido podia ser exercido a todo o tempo;

2. - A considerar-se que esse prazo existia, a inovação legislativa que determinou a integração do seu prédio na REN implicou a subtracção da sua potencialidade edificatória, constituindo “um verdadeiro acto expropriatório, merecedor da competente indemnização”, tanto mais quanto era certo que “sempre que os actos constitutivos de direitos anteriormente formados de modo válido venham a ser postos em causa por uma lei posterior, haverá lugar a uma indemnização nos termos do artigo 9.° do DL n.º 48.051, de 27/11/67.”

Vejamos, pois.

1. Na data em que o Recorrente requereu à CM de Sesimbra autorização para a localização da sua moradia e na data em que esse pedido foi deferido vigorava o do DL 166/70 que estatuía que, “quando a localização dos edifícios dependa de autorização, pode o interessado solicitá-la à Câmara Municipal ...” (n.º 1 do seu art.º 7.º) sem, no entanto, estabelecer qualquer prazo para que a correspondente edificação fosse iniciada. O que o Recorrente interpreta como querendo significar que a referida autorização conferia ao seu beneficiário não só o direito de construir mas também que o seu exercício pudesse ser feito a todo o tempo.

Sem razão, porém, na medida em que importa relacionar o conteúdo daquele diploma com a demais legislação em vigor no momento de deferimento do pedido de construção e, deste confronto, resulta com meridiana clareza que aquela decisão autorizativa não se traduziu na concessão de um direito cujo exercício dependia unicamente da vontade do Recorrente e que, portanto, este podia exercê-lo a todo o tempo.

Com efeito, e muito embora seja certo que o DL 166/70 não estabeleceu qualquer prazo para o exercício do direito conferido pela autorização de construção, também o é que o legislador, movido pela preocupação da legislação em vigor ser “omissa no que respeita ao regime de caducidade das licenças municipais de obras de construção civil” e dessa lacuna ter conduzido, “na prática, à sucessiva renovação de licenças de construção há muito emitidas apesar de, em inúmeros casos, se terem radicalmente alterado as condições existentes à data da aprovação dos respectivos projectos” Vd. o seu preâmbulo. fez publicar o DL 19/90, de 11/01, onde estatuiu que “as licenças municipais de construção .... quer tenham sido emitidas antes da entrada em vigor do presente diploma, quer posteriormente caducam .... se as obras ou trabalhos correspondentes não forem iniciadas no prazo de 15 meses a contar da data da emissão da respectiva licença ou da sua última renovação” (al.ª a) do seu n.º 1 e seu n.º 2), prazo esse que, para as licenças emitidas anteriormente, se contava a partir da sua entrada em vigor (seu art.º 7.º).

O que quer dizer que este último diploma, suprindo a lacuna existente na anterior legislação, fixou um prazo para o exercício dos direitos de construção – quer para os que decorriam da aprovação do respectivo projecto quer, por maioria de razão, para os que decorriam da aprovação da localização da construção – estatuindo que estes tinham de ser exercidos no prazo de 15 meses – contados da data da emissão da licença, da sua última renovação ou da data da entrada em vigor do DL 19/90 - sob pena da sua caducidade.

Sendo assim, e sendo certo que o deferimento do pedido de autorização de localização de moradia apresentado pelo Recorrente ocorreu em Agosto de 1991, isto é, já no domínio do citado DL 19/90, nenhuma dúvida se pode pôr de que este se lhe aplica. Daí que seja forçoso concluir que o direito conferido por aquela decisão autorizativa já se encontrava extinto quando o Recorrente, em 1994, se apresentou a exercê-lo.

Na verdade, sendo a caducidade uma forma de extinção de direitos pelo decurso do tempo, que actua quando estes não sejam exercidos no prazo fixado por lei, e sendo que, in casu, o prazo para o exercício do direito ora em causa foi ultrapassado é manifestamente evidente que esse direito se extinguiu e o Recorrente não mais pode exercê-lo Veja-se, por ex., Menezes Cordeiro, Tratado de Direito Civil Português, Parte Geral, tomo III, pg. 197

Acresce, ainda, que o DL 351/93 estatuiu que “as licenças de ... construção devidamente tituladas, designadamente por alvarás, emitidas anteriormente à data da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território ficam sujeitas a confirmação da respectiva compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes de plano regional de ordenamento do território” (n.º 1 do seu art.º 1.º), e que “caso seja confirmada a compatibilidade ... entende-se que os direitos resultantes das licenças referidas no n.º 1 não caducaram” (n.º 3 do mesmo normativo) o que, a contrario, quer significar que as licenças não confirmadas caducam o que, de resto, mais não é do que a concretização da afirmação constante do seu preâmbulo segundo a qual se operava a caducidade dos direitos conferidos por actos praticados anteriormente à entrada em vigor das novas normas de uso e ocupação do solo “cujo conteúdo seja contrário ao regime instituído.”

Podemos, pois, assentar que a partir da publicação dos DL.s n.º 19/90 e n.º 351/93 o direito concedido ao Recorrente pela decisão da Câmara de Sesimbra de Agosto de 1991 estava sujeito às condicionantes neles estabelecidas e que, em função dessas condicionantes, o mesmo já estava extinto - seja por ter caducado a validade da autorização por falta do seu tempestivo exercício, seja por esta não ter sido confirmada - quando aquele o quis exercer.

O que quer dizer que, independentemente dos reflexos que as publicações dos DL.s n.ºs 445/91 e 555/99 tiveram na situação dos autos - que ora não cabe analisar uma vez que a normatividade contida nos DL.s 19/90 e 351/93 basta para declarar extinto o direito que o Recorrente quis exercer - é manifesto que as conclusões do recurso relativas a esta matéria improcedem.

2. O Recorrente sustenta que, a ser assim, isto é, a considerar-se que o referido prazo existia haverá que indemnizá-lo por o seu prédio ter sido integrado na REN e desta integração ter determinado a subtracção da sua potencialidade edificativa, constituindo um verdadeiro acto expropriatório, tanto mais quanto era certo que “sempre que os actos constitutivos de direitos anteriormente formados de modo válido venham a ser postos em causa por uma lei posterior, haverá lugar a uma indemnização nos termos do artigo 9.° do DL n.º 48.051, de 27/11/67.”

A satisfação da pretensão indemnizatória do Recorrente depende, assim, da verificação cumulativa de dois requisitos: por um lado, que o conteúdo do direito de propriedade sobre o seu prédio integrasse ou pudesse seriamente integrar o direito de edificação e, portanto, que a ablação dessa capacidade construtiva se traduzisse numa «quase expropriação»; por outro, que a integração do seu prédio na REN lhe causasse prejuízos especiais e anormais.

Ora, independentemente do prédio ora em causa ter, ou não, capacidade edificativa, certo é que não ficou provado que a sua integração na REN tivesse causado ao Recorrente prejuízos especiais e anormais (n.º 1 do art.º 9.º do citado DL. 48.051).

2. 1. Com efeito, nos termos do citado normativo, a actividade da Administração legítima e legal só dá origem ao pagamento de uma indemnização quando, independentemente dessa legitimidade e legalidade, se verifica a violação do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos.

“A actividade administrativa exerce-se no interesse de todos. Se essa actividade for causadora de danos apenas para alguns, está quebrado o equilíbrio e aberto o caminho à desigualdade e à discriminação. A reparação visa o restabelecimento desse equilíbrio.

O art. 9º exige, como se viu, que os prejuízos a indemnizar sejam especiais e anormais.

Por prejuízo anormal deve entender-se aquele que se revista de certo peso ou gravidade, em termos de ultrapassar os limites daquilo que o cidadão tem de suportar enquanto membro da comunidade, isto é, que extravase dos encargos sociais normais, exigíveis como contrapartida da existência e funcionamento dos serviços públicos. Prejuízo especial é aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas que incide desigualmente sobre um indivíduo ou grupo determinado.” – Acórdão deste Tribunal de 5/11/2003 (rec. 1100/02). No mesmo sentido pode consultar-se, entre outros, os Acórdãos de 10/10/2002 (rec. 48404) e de 30/04/2008 (rec. 913/07).

Ora a verdade é que não vem alegado que as limitações decorrentes da integração do referido prédio na REN, tivessem posicionado do Recorrente numa situação de desigualdade – logo de verdadeira especialidade - relativamente aos demais proprietários de terrenos que também foram integrados naquele instrumento de gestão territorial.

E se assim é, não se pode afirmar que tenha sido imposto ao Recorrente um sacrifício especial, obrigando-o a contribuir de modo desigual para os encargos públicos, a ponto de só uma indemnização em seu favor poder repor a equidade e a justiça das coisas.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso confirmando-se, assim, a decisão recorrida.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 17 de Dezembro de 2008. – Costa Reis (relator) – Rui Botelho – Freitas Carvalho.