01425/13 - Supremo Tribunal Administrativo

O STA é incompetente «ratione materiae» para sindicar a inércia do Primeiro-Ministro relativamente a petição que uma associação de cidadãos, no exercício do direito constitucional de participação política, lhe dirigira para que exercesse uma qualquer influência sobre certos processos judiciais em curso.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A Associação dos Investidores do Hotel Apartamento Neptuno vem reclamar para a conferência do despacho do relator, de fls. 78 e ss., que julgou o STA incompetente em razão da matéria para conhecer da acção dos autos – deduzida pela ora reclamante contra o Primeiro-Ministro e tendente a condená-lo a responder à petição que a autora lhe dirigira – e absolveu da instância a entidade demandada.

A reclamante findou a sua reclamação com o oferecimento das conclusões seguintes, que constituem uma súmula fiel ao «corpus» da peça:

1. A função política visa a definição e prossecução do interesse geral da colectividade e a correspondente escolha das opções destinadas à melhoria, preservação e desenvolvimento do modelo económico e social escolhido, por forma a que os cidadãos se possam sentir seguros e possam alcançar os bens materiais e espirituais que o mesmo é susceptível de lhes proporcionar.

2. O cumprimento duma obrigação legal nunca é uma opção política.

3. Os órgãos do poder só podem fazer aquilo para que a lei lhes atribui competência e, logicamente, estão impedidos de fazer tudo aquilo para que a lei não lhes atribui competência.

4. O Primeiro-Ministro tinha a obrigação de responder à petição da autora, porque isso lhe é imposto pelo art. 8º da Lei nº 43/90.

5. O que o art. 22º da Constituição dispõe é que o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem.

6. Este artigo da Constituição não exclui os actos praticados no exercício de funções políticas, muito embora não seja isso o que está em causa.

7. O Senhor Primeiro-Ministro é civilmente responsável, por força do disposto nos artigos 22º e 117º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa.

8. O Primeiro-Ministro não cumpriu as duas obrigações impostas pelo artº 32º, nº 1, da lei 43/90: receber e examinar as petições; comunicar as decisões que forem tomadas.

9. Há que não confundir duas coisas diferentes: aquilo que a signatária da petição pediu e a obrigação da entidade a quem foi dirigida de lhe responder.

10. Interpretado o art. 8º da Lei nº 43/90 no sentido de que as obrigações por ele impostas ficam dependentes do arbítrio das entidades a ele vinculadas, por se tratar de matéria da acção política, é inconstitucional, por violação do art. 1º da Constituição, na parte em que afirma que Portugal é uma República baseada na dignidade da pessoa humana.

11. Interpretada com esse sentido, a mesma disposição é inconstitucional por violação do princípio da separação e interdependência de poderes.

12. A mesma disposição, com a mesma interpretação, é ainda inconstitucional por violação dos artigos 22º e 117º da Constituição.

O Primeiro-Ministro respondeu à reclamação, concluindo a sua peça do modo seguinte:

a) Surge a presente reclamação do douto Despacho do Senhor Juiz Conselheiro Relator de 6 de março de 2014 a fls. que absolveu o ora Reclamado da instância, com fundamento na incompetência, em razão da matéria, do STA para conhecer da ação dos autos, por estar em causa uma intimação para a prática um ato político;

b) São três os fundamentos da Reclamação:

b. 1.) A resposta às petições previstas no artigo 52º da CRP, imposta pelo artigo 8º da Lei nº 43/90, de 10 de agosto, é uma atividade administrativa;

b. 2.) A Reclamante apenas pretende uma declaração que o Reclamado não cumpriu uma obrigação que a lei lhe impõe, a de examinar a petição que lhe foi dirigida;

b. 3.) Considerar que as obrigações impostas pelo art. 8º da Lei n.º 43/90 não têm de ser cumpridas pelo ora Reclamado constitui uma interpretação inconstitucional desta lei, por violar o artigo 1.º da CRP, os princípios da separação de poderes e da independência dos tribunais, e os artigos 22º e 117º também da CRP.

c) Sem exceção, improcedem todos os fundamentos da Reclamação;

d.1. ) O direito de petição, previsto no artigo 52º, n.º 1, da CRP, e regulamentado na Lei n.º 43/90, é tomado pela Constituição como um instrumento de participação dos cidadãos na vida política;

d.2. ) Esta dimensão política é particularmente acentuada quando o destinatário da petição é um órgão político, rectius o Primeiro-Ministro;

d.3. ) O (único) intento da Reclamante com a petição que dirigiu ao Primeiro-Ministro foi, no limite e sem conceder, a prática de um ato que se inscreveria na sua função política: influenciar o decurso de acontecimentos judiciais que alegadamente estão a prejudicar os associados da Reclamante num processo judicial;

d.4. ) Assim, quer atendendo ao conteúdo da pretensão da Reclamante, quer ao destinatário da mesma, estamos perante um ato político não suscetível de apreciação na jurisdição administrativa;

e. 1.) O ato reclamado não padece de inconstitucionalidade alguma;

e. 2.) A inconstitucionalidade alegada assenta numa interpretação do artigo 8.º, n.º 1, da Lei n.º 43/90, que não é feita no Despacho recorrido;

e. 3.) O Despacho recorrido não refere, em momento algum, o artigo 8º, n.º 1, da Lei nº 43/90, não afirma que as respostas às petições que lhe são dirigidas ficam dependentes do arbítrio das entidades a elas vinculadas, nem tão-pouco defende que o Primeiro-Ministro, ora Reclamado, tinha, ou não, o dever de responder à Reclamante;

e. 4.) Limita-se a concluir que, in casu, atendendo ao conteúdo da petição e ao seu destinatário, se está perante um ato político e, como tal, não suscetível de ser apreciado pelos Tribunais;

e. 5) De todo o modo:

e. 5.1.) O direito de petição é tomado pela Constituição como um instrumento de participação dos cidadãos na vida política e não de tutela de direitos fundamentais, não tendo sido desrespeitado o artigo 1º da CRP;

e. 5.2.) A circunstância de os Tribunais não poderem apreciar a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa (artigo 4º, n.º 2, a) do ETAF) não lhes retira competência para apreciar matérias de responsabilidade civil dos titulares de cargos políticos (art. 4º, n.º 1, als. g) e h) do ETAF), não tendo sido violados os artigos 22º. e 117º. da CRP;

e. 5.3.) A incompetência dos Tribunais administrativos e fiscais para apreciarem litígios que tenham por objeto a impugnação de atos praticados no exercício da função política é uma manifestação do princípio da separação e independência de poderes. Sustentar o contrário é que é atentar contra tais princípios constitucionais.

Cumpre decidir.

O despacho reclamado tem o seguinte teor:

“A Associação dos Investidores do Hotel Apartamento Neptuno veio, em representação dos seus associados, interpor contra o Primeiro-Ministro a presente acção administrativa comum a fim de que, constatado o incumprimento, por parte do demandado, da obrigação de resposta («ex vi» do art. 8º da Lei n.º 43/90, de 10/8) à petição que a autora lhe dirigira – e tal silêncio afrontaria o respeito devido à autora e aos seus associados – se condene tal entidade a responder à referida petição.

O Primeiro-Ministro não contestou.

E, colocada pelo relator a possibilidade do STA ser incompetente «ratione materiae» para o conhecimento do pleito, a autora, a fls. 70 e ss., veio pronunciar-se doutamente contra a procedência dessa excepção.

Ora, importa analisar de imediato a problemática relativa à competência do tribunal, dada a absoluta prioridade do assunto (art. 13º do CPTA).

Na origem da acção do autos está o exercício, pela autora, do direito de petição a que alude o art. 52º, n.º 1, da CRP. E a pretensão deduzida na lide, visando compelir o Primeiro-Ministro a responder a tal petição, estrutura toda a lide em torno do mesmo direito.

Todavia, é de notar que o direito de petição é tomado pela CRP como um instrumento de participação dos cidadãos na vida política, mesmo quando ela funciona como uma garantia extrajudicial para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos. E essa dimensão política do direito exercitado pelos peticionantes impregna também as reacções do destinatário da petição. Como escreve Maria Luísa Duarte (O Direito de Petição, Cidadania, Participação e Decisão, pág. 87), as condutas subsequentes às petições apresentadas pelos cidadãos ao abrigo da Lei n.º 43/90, de 10/8, devem, em geral, qualificar-se ainda como actos políticos. E não se pode cindir o exercício do direito de petição, enquanto direito político tendente a uma resposta com igual índole, do silêncio que porventura se lhe siga – e que, na óptica da autora, já teria uma diferente natureza; pois o modo como o destinatário da petição reaja há-de ter sempre uma natureza única, actue ele por acção ou por omissão.

«In casu», foi a aludida dimensão de garantia que a autora tencionou activar através da petição que dirigiu ao Primeiro-Ministro. Mas, e como vimos, uma garantia essencialmente política, pois o direito de petição está desenhado – também na Lei n.º 43/90 – para que a sua apreciação se faça segundo critérios de conveniência política.

Aliás, e olhando de perto a petição dirigida ao Primeiro-Ministro e o alegado «in initio litis», percebe-se que o intento da autora foi o de que esse órgão de soberania fizesse algo que se inscreveria na sua função política. É que, na petição inicial, a autora queixou-se do silêncio do Primeiro-Ministro, tido por desrespeitador da própria «dignidade da pessoa humana»; mas admitiu também que a eventual resposta do demandado consistisse no reconhecimento da sua incapacidade, perante o quadro de competências legais, para intervir de alguma maneira na controvérsia que subjaz ao exercício do direito de petição.

Temos, assim, que o direito de petição exercitado visou a tentativa de que o Primeiro-Ministro accionasse uma qualquer influência sobre o decurso dos acontecimentos – de índole judicial – que prejudicam os associados da autora. Mas uma influência que só poderia ser indirecta e política, dado o facto óbvio de o Governo carecer de atribuições para intervir «per se» nos processos judiciais pendentes.

Portanto, a abstenção imputada ao Primeiro-Ministro e ora impugnada não se inscreve, como a autora diz, na função administrativa; e antes se assume como um acto («lato sensu») praticado no exercício da função política, o qual é insusceptível de ser sindicado na jurisdição administrativa («vide» o art. 4º, n.º 2, al. a), do ETAF).

Daí a incompetência «ratione materiae» deste STA para conhecer da acção dos autos. E, ao invés do que a autora crê, a anterior conclusão não recusa que o Estado possa civilmente responder pela prática de actos políticos danosos; pois unicamente significa que os tribunais administrativos não são a sede própria para o exercício de uma tal sindicância, a qual caberá a outra ordem jurisdicional.

Por último, é de assinalar que o reconhecimento da incompetência do tribunal prejudica que se enfrentem todas as demais questões, de forma ou de fundo, colocadas no processo.

Deste modo, e nos termos do art. 278º, n.º 1, al. a), do CPC, julgo o STA incompetente em razão da matéria para conhecer da acção dos autos, razão por que absolvo da instância a entidade demandada.

Sem custas.

Notifique.”

A reclamante insurge-se contra aquele despacho começando por negar que a actividade visada pelo seu exercício do direito de petição seja política. Depois, acentua que, «ex vi legis», o Primeiro-Ministro tinha a obrigação jurídica de lhe responder e que a omissão desse dever pode acarretar responsabilidade civil – sendo inconstitucional o entendimento contrário.

Todavia, e desde logo, a circunstância do despacho ora «sub specie» haver declarado a incompetência «ratione materiae» do STA torna-o imune a quaisquer censuras centradas no dever de responder e na responsabilidade civil. É que tais matérias não foram abordadas no despacho, devido à declaração de incompetência; e, se o despacho as não abordou – nem podia logicamente abordar, dado o seu «iter» decisório – não pode ser censurado pela solução que esses assuntos porventura mereçam noutro foro.

Assim, o único ponto em que a reclamação efectivamente agride o despacho reclamado respeita à recusa de que a actividade peticionada ao Primeiro-Ministro seja de índole política – e, por isso mesmo, excluída do âmbito da competência dos tribunais administrativos.

Ora, e neste particular, aderimos ao despacho «sub censura».

O direito de petição, ao menos quando se dirija a órgãos de soberania, corresponde ao exercício de um direito de participação política – como decorre do «nomen juris» do capítulo onde se insere o art. 52º da CRP e como se deduz do art. 4º, n.º 1, da Lei n.º 43/90, de 10/8. E, «in casu», isso é sobretudo flagrante face à evidência de que o Primeiro-Ministro não tem, pela própria separação dos poderes do Estado, um qualquer «munus» constitucional ou legal que lhe permita interferir nos processos judiciais aludidos «in initio litis» e cujas vicissitudes estão na base da petição apresentada.

Portanto, e como o despacho «sub specie» bem referiu, o direito de petição dirigido ao Primeiro-Ministro instava-o a que ele exercesse, sobre aqueles acontecimentos judiciais, uma qualquer influência, que só poderia ser indirecta e de cariz político. Pelo que, à subsequente abstenção do Primeiro-Ministro há-de ser atribuída uma igual natureza – por ser axiomático que a natureza das causas se prolonga sempre nos efeitos que lhes sejam próprios. E tudo isto mostra que a acção dos autos acomete um acto, de cariz omissivo, que, enquanto inscrito no exercício da função política, não pode ser sindicado na jurisdição administrativa (art. 4º, n.º 2, al. a), do ETAF).

Nestes termos, acordam em indeferir a presente reclamação.

Sem custas, dada a isenção de que goza a reclamante.

Lisboa, 26 de Junho de 2014. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Carlos Luís Medeiros de Carvalho.