0953/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O princípio constitucional da igualdade tem carácter estruturante do sistema jurídico global, constituindo, numa das suas dimensões, a proibição do arbítrio, um limite externo da liberdade de conformação de todos os poderes públicos;

II- O princípio de igualdade releva apenas no domínio dos actos administrativos praticados no exercício de poderes discricionários.

III- Porém, deve ser decretada a invalidade de um acto vinculado, por erro nos respectivos pressuposto de direito, se as normas jurídicas que o enformam ou a interpretação que delas foi feita, violar o princípio constitucional da igualdade.

IV- As normas do DL 404-A/98, de 18-12, designadamente a do n.º 4 do seu art. 21º devem ser interpretadas, se necessário, extensivamente, no pleno respeito dos princípios gerais da coerência e equidade que presidem ao sistema de carreiras da função pública, obviando a que uma funcionária, em termos de escala indiciária pudesse ser ultrapassada por colegas da mesma categoria e de menor antiguidade.

A. .. interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso pedindo a anulação do indeferimento tácito atribuído aos Srs. Ministros do Trabalho e da Solidariedade e das Finanças e ao Sr. Secretário de Estado da Administração Pública que recaiu sobre o recurso hierárquico do despacho do Vogal do Conselho Directivo do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo que - em aplicação do DL n° 404-A/98, de 18/12, – a posicionou no escalão 3, índice 285 da categoria de assistente administrativo especialista para o que alegou que o mesmo enfermava do vício de violação de lei – violação do disposto no n.º 4 do art.21.º do citado DL 404-A/98 conjugado com o disposto nos art.s 13.º, 59.º, n.º 1, a) e 266.º, n.º 2 da CRP.

Por douto Acórdão de 25/31/04 (fls. 70 a 77) foi concedido provimento ao recurso e anulado o impugnado indeferimento.

Inconformado com este julgamento o Sr. Ministro das Finanças agravou para este Tribunal rematando as suas alegações com a formulação das seguintes conclusões :

A. A situação sub judicio, resulta da conjugação das regras gerais de transição previstas no art.º 20° do DL n° 404-A/98, de 18/12 com a regra geral de promoção prevista no art.º 17° do DL n° 353-A/89, de 16/10, tendo como base a filosofia genérica de todo o Novo Sistema Retributivo.

B. De acordo com as normas aplicáveis à situação em apreço, a recorrente foi correctamente posicionada no escalão 3, índice 285, da categoria de assistente administrativo especialista, com efeitos a 1 de Janeiro de 1998.

C. Pelos motivos expostos, considera-se que o acto que em aplicação do DL n° 404-A/98, de 18/12, posicionou a recorrente no escalão 3, índice 285 da categoria de assistente administrativo especialista, não enferma do alegado vício de violação de lei.

Não foram apresentadas contra alegações.

O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso por considerar que “só o entendimento perfilhado no Acórdão permite conferir à situação em apreço uma solução consoante com o princípio da não inversão das posições relativas de funcionários por efeito da reestruturação de carreiras que emana do art.º 21.º do DL 404-A/98, bem como do princípio da equidade interna do sistema remuneratório consagrado no art.º 14.º do DL 184/89.”

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

O Acórdão recorrido julgou provados os seguintes factos :

A. A recorrente, encontrava-se provida na categoria de Oficial Administrativo Especialista Principal, no 4.º escalão, índice 280, desde 26/3/96.

B. Em resultado da aplicação do novo regime das carreiras da função pública, aprovado pelo DL 404-A/78, de 18/12, a Recorrente transitou, em 1/1/98, para a categoria de Assistente Administrativo Especialista, escalão 3, índice 285.

C. Alguns colegas – promovidos em 1997 e 1998, ou seja, há menos tempo na referida categoria – transitaram também para categoria de Assistente Administrativo, tendo sido colocados no índice 305 da nova escala salarial, nomeadamente os seguintes ..., ... e ... ... e outros.

D. Em 19/3/99 a Recorrente interpôs recurso hierárquico necessário, dirigido ao Sr. Ministro do Trabalho e Solidariedade, pedindo a revogação do acto e que, em consequência, fosse posicionada no escalão a que tinha direito.

E. Sobre o referido recurso não foi emitida qualquer pronúncia.

II. O DIREITO.

1. O antecedente relato revela que a Recorrente, titular da categoria de Oficial Administrativo Principal, desde 26/3/96, posicionada no escalão 4, índice 280, transitou para a categoria de Assistente Administrativa Especialista, em 1/1/98, e foi colocada no 3° escalão, índice 285, em resultado da aplicação do Regime Geral das Carreiras da Função Pública, aprovado pelo DL 404-A/98, de 18/12.

E revela também que colegas da Recorrente que se encontravam posicionados no mesmo escalão e no mesmo índice - escalão 4, índice 280 – e que foram promovidos mais tarde à categoria de Oficial Administrativo Principal (durante os anos de 1997 e 1998) transitaram também em 1/01/98 para a categoria de Assistente Administrativo Especialista e foram posicionadas no escalão 4, índice 305, por aplicação do mesmo regime legal, ultrapassando a Recorrente na escala indiciária não obstante a sua maior antiguidade em tal categoria.

Situação com que a Recorrente se não conformou - por considerar que se traduzia numa ofensa aos princípios da igualdade e da justiça e violar os princípios estruturantes do sistema retributivo - o que a levou a interpor o recurso hierárquico para o Sr. Ministro do Trabalho e, perante o seu silêncio, a interpor recurso contencioso desse acto silente no Tribunal Central Administrativo.

O TCA entendeu que era manifesta “a injustiça (por tratar desigualmente situações que, por maioria de razão, deviam ser tratadas igualmente) do acto impugnado para a recorrente relativamente aos colegas supra identificadas que, detendo menos antiguidade na categoria, vieram a beneficiar do mecanismo do art. 21.º n.º 4 acima reproduzido, e foram colocadas em escalão superior.”

Deste modo, e considerando que o princípio da igualdade “impõe que situações da mesma categoria essencial sejam tratadas da mesma maneira e que situações pertencentes a categoria essencialmente diferentes tenham tratamento também diferente“ e que, por isso, a discriminação só não será violadora daquele princípio se eivada de fundamento material sério, razoável e legítimo e não colidir com situações em que as condições objectivas imponham igualdade de regulação, concluiu que a não aplicação à Recorrente do disposto no n.º 4 do art.º 21.º do DL 404-A/98 gerava “uma situação de injustiça retribuitiva - quando permite o recebimento de remuneração superior a funcionários com menos antiguidade na categoria (ou promovidos àquela categoria em 1997) – violadora do princípio da igualdade, na vertente que estipula que a trabalho igual deve corresponder retribuição igual” e, porque assim, o acto impugnado violava o citado preceito quando conjugado com os art.s 13.º, 59.º, n.º 1, al. a) da CRP.

E, com tal fundamentação, deu provimento ao recurso e anulou o impugnado indeferimento.

É deste julgamento que vem o presente recurso jurisdicional, onde se sustenta que a Administração não podia agir de modo diferente uma vez que os princípios da igualdade, da justiça e da não discriminação funcionam apenas como limite interno no exercício de uma actividade discricionária e que, sendo assim, e sendo que o sindicado acto tinha sido praticado no exercício de uma actividade vinculada a alegada violação dos referidos princípios não revestia virtualidade anulatória.

2. A questão que ora se nos coloca – a da legalidade do posicionamento da Recorrente na carreira e índice acima indicados em resultado da aplicação do Regime Geral das Carreiras da Administração Pública, estabelecido no DL 404-A/98 – foi já abordada e decidida neste Supremo Tribunal por diversas vezes e, sendo assim, e sendo que os termos dessa abordagem se nos afiguram correctos limitar-nos-emos a acompanhar o que ali ficou dito.– Vd., entre vários outros, Acórdãos de 11/03/03 (rec. 1.873/02), de 20/03/03 (rec. 1.799/02) e de 10/11/04 (rec. 1.710/02.

Escreveu-se no citado Acórdão de 10/11/04 :

“O Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18/12, estabeleceu regras sobre o regime geral de estruturação de carreiras da Administração Pública.

No n.º 4 do seu art. 21.º estabelece-se que «serão igualmente posicionados no escalão imediatamente superior os funcionários que na sequência de promoção ocorrida em 1997 sejam posicionados em escalão a que corresponda índice igual ou inferior ao atribuído a outros funcionários do mesmo organismo e com a mesma categoria e escalão que não foram promovidos ou o venham a ser durante 1998».

No n.º 5 do mesmo artigo estabelece-se que «os recursos apresentados com fundamento na inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes à data da publicação do presente diploma e que violem o princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras serão resolvidas por despacho conjunto dos ministros da tutela, das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública».

Pela referência feita neste n.º 5 ao «princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras» conclui-se que esse é um princípio geral da estruturação de carreiras da função pública, o que leva a interpretar o n.º 4 não como uma norma especial para a situação dos funcionários promovidos em 1997 e 1998, mas sim como o afloramento de um princípio geral da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras.

Por outro lado, este princípio é corolário do princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei, consagrado, em geral, no art. 13.º, e, no domínio das relações laborais, no art. 59.º, n.º 1, alínea a), da C.R.P

Este princípio, como limite à discricionariedade legislativa, não exige o tratamento igual de todas as situações, mas, antes, implica que sejam tratados igualmente os que se encontram em situações iguais e tratados desigualmente os que se encontram em situações desiguais, de maneira a não serem criadas discriminações arbitrárias e irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material bastante. O princípio da igualdade não proíbe se estabeleçam distinções, mas sim, distinções desprovidas de justificação objectiva e racional. (Essencialmente neste sentido, podem ver-se, entre outros, os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional :

n. º 143/88, de 16-6-1988, proferido no processo n.º 319/87, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 378, página 183;

n. º 149/88, de 29-6-1988, proferido no processo n.º 282/86, publicado no BMJ n.º 378, página 192;

n. º 118/90, de 18-4-90, proferido no processo n.º 613/88, publicado no BMJ n.º 396, página 123;

n. º 169/90, e 30-5-1990, proferido no processo n.º 1/89, publicado no BMJ n.º 397, página 90;

n. º 186/90, de 6-6-1990, proferido no processo n.º 533/88, publicado no BMJ n.º 398, página 81;

n. º 155/92, de 23-4-1992, proferido no processo n.º 204/90, publicado no BMJ n.º 416, página 295;

n. º 335/94, de 20-4-1994, proferido no processo n.º 61/93, publicado no BMJ n.º 436, página 129;

n. º 468/96, de 14-3-1996, proferido no processo n.º 87/95, publicado no BMJ n.º 455, página 152;

n. º 1057/96, de 16-10-1996, proferido no processo n.º 347/91, publicado no BMJ n.º 460, página 284;

n. º 128/99, de 3-3-1999, proferido no processo n.º 140/97, publicado no BMJ n.º 485, página 26.)

Não se trata, aqui, ao contrário do que se defende nas alegações do presente recurso jurisdicional, de aplicação de princípios da actividade administrativa, previstos no art. 266.º, n.º 2, da C.R.P., que a jurisprudência dominante deste STA entende só serem aplicáveis no âmbito do exercício de poderes discricionários, mas sim de apreciação da conformidade das normas do Decreto-Lei n.º 404-A/98 com os arts. 13.º e 59.º da C.R.P. e da sua aplicação em conformidade com estas normas. Isto é, a ser outra a interpretação a fazer das normas do Decreto-Lei n.º 404-A/98, elas seriam materialmente inconstitucionais por violação daqueles arts 13.º e 59.º. Por outro lado, é o próprio n.º 5 do art. 21.º que determina especialmente a supremacia dos princípios da coerência da equidade sobre as suas normas de que possa resultar uma inversão das posições relativas de funcionários.

À face deste princípio da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras, não poderá admitir-se, por carência de justificação objectiva e racional, que funcionários da mesma categoria profissional que exercem funções num mesmo serviço público e sejam promovidos a uma mesma categoria passem a auferir remunerações diferentes por efeito apenas do momento em que foram promovidos. Na mesma linha, não será tolerável que seja auferida remuneração superior por funcionários com menor antiguidade na mesma categoria e idêntica qualificação (Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 584/98, de 20-10-98, proferido no processo n.º 456/98, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 41, página 233; n.º 254/2000, de 26-4-2000, proferido nos processos n.ºs 638/99 e 766/99, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, n.º 47, página 7; n.º 426/01, de 10-10-2001, proferido no processo n.º 470/2000, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 51, página 233).

Assim, têm de ser reconhecidos, com carácter geral, aqueles da coerência, da equidade e da proibição da inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras. (Reconhecendo a aplicação do referido princípio da não inversão das posições relativas, em situações não abrangidas pela letra do n.º 4 do art. 21.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

de 29-5-2002, proferido no recurso n.º 46544;

de 20-3-2003, proferido no recurso n.º 1799/02;

de 17-2-2004, proferido no recurso n.º 784/03;

de 19-2-2004, do Pleno, proferido no recurso n.º 46.544.

de 17-3-2004, proferido no recurso n.º 1315/03 (este tirado em situação absolutamente idêntica à dos presentes autos.)

Resulta, pois, do exposto que a publicação do DL 404-A/98 visou a introdução de mais justiça relativa no sistema vigente, dando-lhe coerência e equidade e, porque assim, aceitar-se que um funcionário promovido em 1996 passe a ganhar menos que outros colegas da mesma categoria promovidos posteriormente (em 1997 e 1998), significava aceitar-se a violação dos princípios de coerência e equidade que presidem àquele sistema, o que sendo inaceitável, impõe que se recorra à interpretação extensiva da norma do n.º 4 do art. 21º do citado diploma do que resulta que tal norma se deva aplicar não só aos funcionários promovidos em 1997, mas e também (por identidade ou maioria de razão) àqueles que, em tal ano, já possuíam a categoria a que eles acederam.

No caso em apreço, está-se perante uma situação em que o referido princípio da inversão das posições relativas foi violado pois que - como resulta da matéria de facto fixada - a Recorrente que - como os seus identificados colegas - tinha a categoria de Oficial Administrativo Principal e foi promovida à categoria de Assistente Administrativo Especialista primeiramente que eles, passou a auferir remuneração inferior apesar da sua promoção posterior à categoria de Assistente Administrativo Especialista.

O acto recorrido enferma, assim, como o douto Acórdão recorrido assinalou, do vício de violação de lei que lhe foi imputado pela Recorrente.

Nestes termos, acordam os Juizes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.

Sem custas, por a Autoridade Recorrida estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas).

Lisboa, 15 de Dezembro de 2004. – Costa Reis – (relator) – Edmundo Moscoso – Angelina Domingues.