042574 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O nº 1 do artº 25º da LPTA deve ser interpretado à luz do regime decorrente do nº 4 do artº 268º da C.R.P.

II- O despacho nº 122/97 - XIII do Sr. Ministro das Finanças, que autorizou a prestação do aval do Estado à União Geral dos Trabalhadores (U.G.T.), com fundamento, nomeadamente na Lei nº1/73, de 2 de Janeiro, que autoriza o Ministro das Finanças a prestar o aval do Estado, não é um acto interno, constituindo um acto recorrível.

III- A Base I da Lei 1/73, não caducou com a instituição do regime jurídico-constitucional decorrente da Revolução de 25 de Abril de 1974, também não foi objecto de revogação tácita (nomeadamente face ao estipulado no artigo 7º. da Lei nº 49/86, de 31 de Dezembro) e não se mostra afectada de inconstitucionalidade superveniente [por pretensa afronta ao artigo 164.º alínea h) da Constituição (versão de 1982) e artigo 161º. alínea h) da Constituição, versão actual].

IV- Na expressão empresas nacionais contida na Lei 1/73 não se encontra abrangida a U.G.T.

V- O direito de fiscalizar a actividade da entidade beneficiária do aval, de acordo com o estatuído na Base X da Lei nº 1/73, contido no acto referido em 2., viola o princípio da independência e autonomia de que gozam as associações sindicais.

Acordam no Pleno do Supremo Tribunal Administrativo.

I. RELATÓRIO

O Procurador-Geral Adjunto, junto deste Supremo Tribunal Administrativo interpôs, a 1 de Julho de 1997, recurso contencioso de anulação do despacho nº 122/97-XII, de 07 de Março de 1997 - A.C.I. –, do Ministro de Finança (MF), publicado no Diário da República, II Série, nº 77, de 02 de Abril de 1997, ao abrigo das disposições conjugadas dos artigos 222ª nº 1, da Constituição de República Portuguesa (CRP), 1º da Lei n.º 47/86, de 15/10 (LOMP) e 28º, n.º 1, alínea c) do Decreto-Lei nº 267/85, de 16/JUL (LPTA), tendo sido indicados (e admitidos) como contra-interessados, a UNIÃO GERAL dos TRABALHADORES (UGT) e a CAIXA GERAL DE DEPÓSITOS (CGD).

Por acórdão proferido a 15/02/00 (cf. fls. 920-941 dos autos), foi concedido provimento ao recurso e anulado o despacho recorrido.

Não se conformando com o teor daquela decisão, dela interpuseram recurso para este Pleno, o Ministro das Finanças, a UGT e a CAIXA GERAL DE DEPÓSITOS.

O processo foi redistribuído ao actual relator a 23.OUT.2002.

Alegando, concluíram os recorrentes do seguinte modo:

1- Ministro das Finanças.

1ª - O acórdão recorrido julgou contra legem quando decidiu que o acto por ele visado é recorrível, porque não sendo ele definitivo e executório nem lesivo, violou o artigo 25° nº 1 da Lei do Processo nos Tribunais Administrativos em articulação com o estabelecido no nº. 4 do artigo 268º. da Constituição (versão actual).

2ª O Tribunal a quo julgou contra legem quando decidiu que a Base I da Lei 1/73 não caducou com a instituição do novo regime jurídico-constitucional decorrente da Revolução de 25 de Abril de 1974, porque, tal decorre da Lei n.º 2/74, de 14 de Maio, que extinguiu a Assembleia da República e o artigo 2.º da lei n.º 3/74 de 14 de Maio, que a propósito dos diversos órgãos de soberania, não refere sequer o Governo como sendo um órgão em funções.

3.ª Se O Tribunal ad quem assim não o entender, então o acórdão sob recurso decidiu contra-legem quando não declarou a Base I da Lei 1/73 afectada de inconstitucionalidade superveniente, já que ela contradiz inquestionavelmente o artigo 164.º alínea h) da Constituição (versão de 1982) e artigo 161º. alínea h) da Constituição (versão actual).

4.ª Quando o Tribunal ad quem também assim não entender, o que não se concede, então, o Tribunal a quo julgou contra legem quando decidiu que a Base I da Lei 1/73 não foi objecto de revogação tácita e global porque tal entendimento decorre claramente do estipulado no artigo 7º. da Lei nº 49/86, de 31 de Dezembro.

5.ª O acórdão sob recurso julgou contra legem quando decidiu que a UGT, enquanto desenvolveu actividade de formação profissional, não é uma empresa para efeitos os do disposto na Base I da lei 1/73, porque como tal realidade jurídica e económica é encarada pelos artigos 2.º n.º 1 alínea c) do Despacho Normativo nº. 40/88, de 1 de Junho; artigo 3º. do Despacho Normativo 1/90, de 4 de Janeiro de 1990; artigo 11.º alínea c) do Decreto-Lei n.º 401/91, de 16 de Outubro; artlgo13º n.º 2 alínea a) do Dec. Reg. n.º 15/96, de 23 de Novembro; artigos 24º. e . 25º do Despacho Normativo nº 40/88, de 1 de Junho; artigos 16º e 17º. do Despacho Normativo nº. 94/89, de 13 de Outubro; artigos 19º. e 20º. da Portaria n.º 745-A/96, de 16 de Dezembro; artigo 19.º do Despacho Normativo nº.1/90, de 4 de Janeiro de 1990; artigos 20.º e 22.º do Despacho Normativo 61/91, de 25 de Março; artigo, 27.º do Dec. Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho; artigo 13 n.º 2 alínea a) do Dec. Reg. n.º 15/96, de 23 de Novembro.

6.ª O acórdão sob recurso contra legem julgou quando decidiu que o acto visado na sentença recorrida violou o princípio da independência das associações sindicais já que ele se mostra em total conformidade com o estabelecido nos artigos 55° n.º 4 da Constituição e artigo 6.º n.º 2 do Decreto-Lei n.º 215-B/75 de 30 de Abril (Lei Sindical).

INCONSTITUCIONALIDADE :

A questão da inconstitucionalidade que vem suscitada enquadra-se no âmbito do artigo 70º alínea b) da Lei 28/82, de 15 de Novembro; e em conformidade com o entendimento estabelecido nesse Tribunal. (ac. do Pleno da Secção, de 02 de Maio de 1995, in acs. douts. n° 406).

2- A União Geral dos Trabalhadores:

1.ª O douto acórdão recorrido, em razão da metodologia seguida na análise das questões sub iudicio, errou na interpretação e aplicação das bases I e X da Lei n.º 1/73, de 2 de Janeiro, sendo que o primeiro erro constitui um dos dois fundamentos da decisão anulatória e o segundo está na base do outro fundamento daquela decisão – a pretensa violação do princípio da independência das associações sindicais;

2.ª Quanto à citada base I, o acórdão recorrido limitou-se a confrontar a natureza jurídica da ora recorrente com o entendimento apriorístico dos conceitos utilizados na mesma base em vista de uma hipotética subsunção em vez de, partindo da norma aplicanda, indagar quais as respectivas exigências e verificar se as mesmas foram satisfeitas no caso concreto pela ora recorrente;

3.ª Partir de um conceito abstracto e jurídico-formal de «empresa» enquanto empresa comercial e da natureza jurídico-formal da ora recorrente enquanto associação sindical significa pré-determinar o resultado – é óbvio que uma associação sindical não é uma empresa comercial - e conduzir a análise num plano puramente conceptual em tudo, contrário quer à vontade expressa do legislador histórico e à letra da lei, quer à sua própria teleologia e inserção sistemática;

4.ª Tal metodologia, além de puramente conceitual e dissociada da realidade histórico-social, não tem em conta o actual enquadramento dogmático-jurídico da figura do aval do Estado entre as formas de auxílio público: em vez de partir da teleologia da lei para a determinação conceitual, aquele aresto fixou aprioristicamente o conteúdo dos conceitos legais sem atender aos fins político-legislativos subjacentes à mencionada lei;

5.ª Com efeito, o acórdão recorrido não explica a razão por que, reconhecendo embora a inexistência de um conceito unitário de «empresa», se deve entender para efeitos da base I da Lei n.º 1/73, de 2 de Janeiro, que “empresa” implica possuir “por escopo principal desenvolver uma actividade produtiva ainda que de fim económico não lucrativo” (fls. 24, v.º);

6.ª Cumpre, na verdade, começar por interpretar devidamente a Lei nº. 1/73, de 2 de Janeiro, em ordem a compreender o alcance da respectiva base I e, nomeadamente, o conceito de “empresa” aí consagrado para, seguidamente, aferir da susceptibilidade de subsunção da ora recorrente àquele conceito tendo em conta a actividade por ela concretamente exercida e objecto de apoio através, do acto recorrido contenciosamente;

7.ª Aquela lei visou, no essencial, disciplinar a concessão de aval do Estado tendo em conta, por um lado, a necessidade de prestar apoio aos empreendimentos e projectos de interesse para a economia nacional e, por outro lado, no caso de tais projectos ou empreendimentos pertencerem a entidades qualificáveis como «empresas nacionais» que não sejam nem institutos públicos nem províncias ultramarinas, a necessidade de avaliar a capacidade de realização empresarial de tais entidades e, bem assim, considerando a natureza do apoio em causa, a necessidade de acautelar devidamente o risco de crédito do Estado;

8.ª É a esta luz que deve ser interpretada a base I da mencionada Lei, nomeadamente a expressão «empresas nacionais» nela contida: a compreensão do conceito correspondente deverá permitir abranger todos os sujeitos de direito que, respeitando os limites do teor literal impostos pelo artigo 9°, n.º 2, do Código Civil, tenham capacidade jurídica para realizar “empreendimentos ou projectos de manifesto interesse para a economia nacional” – um conceito jurídico-funcional de empresa que se traduza num projecto auto-sustentável do ponto de vista económico- financeiro ;

9.ª As «empresas nacionais» para efeitos do disposto na base I da Lei n.º 1/73, de 2 de Janeiro, são, consequentemente, os sujeitos jurídicos que, desenvolvendo uma actividade produtiva de bens ou serviços destinados a outrem, se proponham um empreendimento ou projecto de manifesto interesse para a economia nacional, viável em termos económicos e financeiros, mas cujo financiamento “se verifique não poder (...) realizar-se satisfatoriamente sem o referido aval";

10.ª Esta interpretação tem a seu favor os elementos interpretativos de ordem teleológica, sistemática e histórica;

11.ª A interpretação acolhida no acórdão recorrido determina que, ao arrepio da teleologia da lei, possa haver projectos ou empreendimentos de manifesto interesse para a economia nacional integrados em actividades empresariais auto-sustentáveis que, apenas por causa da natureza jurídica dos respectivos sujeitos, não possam ser objecto de aval do Estado;

12.ª O n.º 2 da base II da Lei nº 1/73, de 2 de Janeiro, não permite qualquer delimitação dentro do universo das empresas, traduzindo antes a exigência formulada às empresas privadas de um requisito adicional de segurança por causa do risco de crédito para o Estado por elas representado;

13.ª Por outro lado, o que a história da base I da Lei n.º 1/73, de 2 de Janeiro, em matéria de entidades elegíveis como beneficiárias de aval do Estado, evidencia é o propósito de, por um lado, alargar a possibilidade de concessão de avales do Estado a entidades públicas - designadamente, aos institutos públicos e às províncias ultramarinas - e, por outro lado, de desvincular o conceito de «empresa nacional», quer da titularidade exclusivamente jurídico-privada, quer de uma qualificação jurídico-comercial determinada - a intenção do legislador quanto à tipologia de potenciais beneficiários do aval do Estado é claramente ampliativa e não restritiva;

14.ª Esta interpretação sai reforçada pela necessidade de considerar, quer os novos dados jurídico-positivos, nomeadamente os que se inferem do direito comunitário, quer o desenvolvimento juscientífico dos quadros dogmáticos referentes à figura do aval do Estado, designadamente no que se refere à respectiva integração em sede de auxílios públicos;

15.ª Assim, no entender da recorrente, para se ser elegível como beneficiário de aval do Estado, a título de “empresa nacional” é suficiente que, em relação a um ou mais “empreendimentos ou projectos de manifesto interesse para a economia nacional, (i) se desenvolva num quadro de concorrência económica uma actividade produtiva de bens ou serviços destinados a terceiros e (ii) que a mesma actividade seja auto-sustentável do ponto de vista financeiro;

16.ª A actividade de formação profissional desenvolvida pela recorrente entre 1986 e 1996, sem prejuízo da sua natureza jurídico-formal enquanto associação sindical, tem natureza empresarial por isso que implicou a organização estável e autónoma de factores produtivos em vista da prestação de serviços destinados a terceiros;

17.ª Consequentemente, é inquestionável a susceptibilidade de a recorrente ser qualificada como empresa em sentido jurídico-funcional para efeitos do disposto no n.º 1 da base I da Lei n.º 1/73, de 2 de Janeiro;

18.ª No respeitante à base X da Lei n.º 1/73, de 2 de Janeiro, as conclusões afirmadas no douto acórdão recorrido, designadamente no que se refere à pretensa afectação da independência da ora recorrente, pura e simplesmente não são fundamentadas, o que é tanto menos justificado, quanto é certo e seguro que no âmbito das acções de formação profissional quer o Estado, quer a Comissão Europeia têm amplos poderes de fiscalização;

19.ª Na verdade, o direito de fiscalização previsto na base X do da Lei n.º 1/73, de 2 de Janeiro, pela sua própria razão de ser e sob pena de desvio de poder, circunscreve-se à actividade da entidade beneficiária que consubstancia o “empreendimento ou projecto de manifesto interesse para a economia nacional” justificativo da concessão do aval do Estado ou outras com ela directamente conexionadas (cfr. a base II, n.º 1 );

20.ª Tal actividade das entidades beneficiárias encontra-se devidamente autonomizada do ponto de vista funcional e contabilístico, até por expressa imposição legal (cfr. os artigos 14° e 25° do Despacho Normativo n.º 40/88, de 1 de Junho; 16° e 17° do Despacho Normativo n.º 94/89, de 13 de Outubro; 20° e 22° do Despacho Normativo n.º 68/91, de 25 de Março; 27° do Despacho Normativo n.º 15/94, de 6 de Julho; e 20° da Portaria n.º 745-A/96, de 16 de Dezembro);

21.ª Aliás, conforme decorre da regulamentação, comunitária e nacional, das acções co-financiadas pelo FSE, quer o Estado, (através do DAFSE), quer a Comissão das Comunidades Europeias têm amplos poderes de fiscalização de tais acções, designadamente nos aspectos técnico, económico, administrativo e financeiro, mesmo quando estas são realizadas por sindicatos, sem que isso tenha alguma vez constituído um óbice à independência dos associações sindicais;

22.ª E a defesa e promoção dos interesses socio-profissionais dos trabalhadores – atribuição prosseguida estatutariamente pela ora recorrente - também passa pela prestação de serviços de carácter económico e social aos mesmos trabalhadores (cfr. o artigo 4°, alínea b), do Decreto-Lei n.º 215-B/75, de 30 de Abril), sendo justamente nesse âmbito que se inscreve a promoção pela ora recorrente de acções de formação profissional co-financiadas pelo FSE ao lado de outros operadores económicos e submetida a um mesmo quadro normativo;

23.ª Consequentemente, ao promover a realização de acções de formação profissional no quadro legal aplicável, a ora recorrente não faz mais do que, no exercício da sua autonomia institucional (art. 3° da Convenção n.º87 da OTI), prosseguir alguns dos fins para que (também) foi criada;

24.ª A fiscalização dessa actividade pelo Estado (e pela Comissão das Comunidades Europeias) em nada interferiu nem pode interferir com a autonomia institucional da ora recorrente enquanto associação sindical;

25.ª Do mesmo modo, o direito de fiscalização previsto na base X da Lei n.º 1/73, de 2 de Janeiro, funcionalmente vinculado à mesma actividade de formação profissional e a outras com ela directamente conexionadas, também não pode atentar contra a independência da UGT enquanto associação sindical, não facultando tal direito, nomeadamente, qualquer tipo de poder que se traduza numa ingerência do Estado na sua organização e direcção;

26.ª O argumento adicional aduzido pelo recorrente na 1ª instância a este propósito - o princípio da independência das associações sindicais interdita o financiamento de associações sindicais pelo Estado (cfr., quanto este último aspecto, os n.º s 35º a 41º das alegações do recorrente com referência ao artigo 6°, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 215-B/75, de 30 de Abril), constituindo o aval do Estado uma forma de financiamento - embora não acolhido no acórdão recorrido, também deve ser refutado;

27.ª O financiamento público (por parte do Estado e da União Europeia) das actividades de formação profissional não se encontra proibido pela Constituição; aliás, até existe legislação especial sobre essa matéria que prevê a atribuição de apoios financeiros por parte do Estado às associações sindicais e, na medida em que tal previsão legal exista, fica derrogada a proibição constante do artigo 6°, n.º 2, do Decreto-Lei nº 215-B/75, de 30 de Abril;

28.ª Os próprios estatutos da ora recorrente prevêem a possibilidade de esta aceitar subsídios e atribuições desde que fique salvaguardada a sua independência enquanto associação sindical (cfr., a contrario sensu, o artigo 68°, n.º 2) e, até hoje, nunca o Ministério Público veio pôr em causa a legalidade desses mesmos estatutos;

29.ª De qualquer modo, o financiamento público legalmente admitido só será ilegítimo do ponto de vista constitucional, caso possa comprometer o cerne do princípio da independência das associações sindicais consagrado no artigo 55°, n.º 4, da CRP;

30.ª Ora, tal é impossível de se verificar sempre que esteja em causa o auxílio público a actividades que não sejam especificamente sindicais, como é o caso da formação profissional;

31.ª Aliás, neste domínio aquelas associações concorrem com os demais operadores privados;

32.ª O acto recorrido contenciosamente, que respeita ao apoio da actividade de formação profissional desenvolvida pela recorrente entre 1986 e 1996, está assim fora do âmbito da proibição de financiamento de associações sindicais pelo Estado prevista no artigo 6°, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 215-B/75,de 30 de Abril.

3- A CAIXA GERAL DE DEPÓSITOS:

1.ª A Caixa Geral de Depósitos, S.A. - enquanto sociedade comercial cujo objecto é o exercício da actividade bancária - negociou e contratou com a UGT - União Geral de Trabalhadores - enquanto entidade cujo motivo para a concessão de fundos decorre da sua vertente de promotora de acções de formação profissional - o contrato de empréstimo junto à contestação como documento 2, tendo esta atestado a situação financeira e efectividade da finalidade do empréstimo;

2.ª A UGT promoveu, durante 10 anos, de forma continuada e profissionalizada, acções de formação profissional, com estruturas e fundos por si geridos de forma autónoma e profissional, contratando com outras entidades para a prossecução dos seus fins;

3.ª A aptidão da UGT para o recebimento das verbas e para o correspondente desempenho dessa actividade foi aferida tendo em conta requisitos estabelecidos por lei, sendo tais requisitos de índole material;

4.ª Estes requisitos materiais resultam dos sucessivos regimes que disciplinam a concessão de apoios do Fundo Social Europeu, nomeadamente: os artigos 5°, 24° e 26° do Despacho Normativo n° 40/89 (DR I, n° 127, de 01/06/88); os artigos 3° e 16° do Despacho Normativo n° 94/89 (DR - I, n° 236, de 13/10/89); os artigos 7°, 20°, 21 , 23 e 25° do Despacho Normativo nº 68/91 (DR - I, n° 70, de 25/03/91), e; os artigos 5º, 20° e 27° da Portaria n° 745-A/96 (DR, n° 290, de 16/12/96);

5.ª A consagração legal destes requisitos e o reconhecimento da sua verificação na UGT, visto que a esta foram concedidos tais apoios, permitem entender o enquadramento das entidades aptas ao desenvolvimento dessas actividades, bem como dessa mesma actividade;

6.ª Já no DL 401/91, de 16/10/91 (DR-I, n° 238, de 16/10/91), é o próprio legislador que reconhece, em abstracto, a importância da actividade desenvolvida pela UGT e demais entidades em idênticas circunstâncias, actividade que foi ao encontro de fins sociais e económicos constitucionalmente consagrados (em respeito aos artigos 74° e 58° da CRP);

7.ª Porque a ideia de empresa provém da economia e sendo o Direito da Economia “a ordenação jurídica das relações entre entes públicos e estes e os sujeitos privados na perspectiva da intervenção do Estado na vida económica”, é, portanto, incontestável que a UGT desempenhou um papel relevante no seio do sistema juseconómico, tendo de ser considerada um agente juseconómico, correspondente ao tipo empresa, no sentido e com o alcance referido na doutrina citada;

8.ª Visto que o conceito de empresa que mais útil é em termos dogmáticos no Direito da Economia é o que a define como «um conjunto unitário e autónomo de factores materiais e imateriais, ordenados com vista à prossecução de fins económicos», temos que a UGT é uma empresa no âmbito do Direito da Economia, na medida da entidade que prestou formação profissional cujo impacto é qualificável de relevante no seio do sistema juseconómico;

9.ª A concessão do aval pelo Senhor Ministro das Finanças teve por fundamento a prossecução por parte da UGT de fins sociais e económicos que a Constituição consagra, fins esses que norteiam também a actividade desta associação sindical, sendo, portanto, de manifesto interesse para a economia nacional a actividade de formação profissional (ponto 1.2 e 1.3 do despacho 122/97-XIII);

10.ª Tal facto não é minimamente questionado pelo ilustre recorrente, nem no douto Acórdão objecto do presente recurso.

11.ª O conceito de empresa aludido em H) supra tem acolhimento tanto no âmbito do direito comunitário, do direito da concorrência e da economia, referindo Coutinho de Abreu, na obra citada, que tal noção se tem generalizado a nível europeu e que, num sentido subjectivo, tanto podem ser pessoas singulares ou colectivas, sociedades, associações ou outras entidades sem personalidade jurídica, como, objectivamente, a actividade desenvolvida não ter de ser lucrativa;

12.ª Na abundante doutrina citada nos autos encontram-se outras noções de empresa nas quais a UGT, entidade que promoveu acções de formação profissional, deve ser tida como tal;

13.ª Tal definição de empresa, que permite acolher no seu âmbito a UGT na prossecução da actividade de formadora, bem como o entendimento que a Lei 1/73 consagra essencialmente o fim a que o mecanismo de intervenção na economia se destina, é a única que se coaduna com uma interpretação conforme à Constituição, na qual a Lei 1/73, porque anterior à Constituição de 1976, encontra o seu novo fundamento de validade;

14.ª É que a realidade constitucional vigente consagra e impõe ao Estado um conjunto vasto de deveres (económicos e sociais), que implicam um intervencionismo constante na economia, por meio de mecanismos como o do aval do Estado. Daí que as sucessivas leis orçamentais tenham apenas acautelado o interesse nacional na autorização concedida ao Governo em matéria de garantia de empréstimos;

15.ª Nesta perspectiva, o exercício da actividade administrativa pelo Governo deve ser pautada prioritariamente pela salvaguarda da previsão da Base II - os empreendimentos e os projectos têm de ser de manifesto interesse para a economia nacional -, cabendo no âmbito da discricionaridade do Governo a apreciação e reconhecimento fundamentado da sua verificação, e de forma a que a concessão de aval não seja discriminatória das entidades que sejam institutos públicos ou empresas sob pena de se violar o princípio constitucional da igualdade;

16.ª A UGT, atendendo à actividade de formação profissional que desenvolveu e que foi objecto de apreciação por parte do Senhor Ministro das Finanças, preenche todos os requisitos para ser beneficiária do aval do Estado, enquadrando-se a mesma como uma empresa para efeitos da Base I da Lei 1/73;

17.ª Associando o raciocínio interpretativo da Lei 1/73 - actualista e conforme à Constituição - à prática decorrente das sucessivas leis orçamentais, conclui-se que não se verifica qualquer taxatividade da sua Base I, podendo as entidades beneficiárias ser institutos públicos, empresas nacionais, outras entidades a que a lei expressamente confere esse benefício e todas as que preencham os requisitos previstos na lei do orçamento;

18.ª Ao introduzir o requisito do escopo principal na prossecução da actividade, como resulta do Acórdão em crise, não se salvaguarda todo o labor interpretativo que visa também salvaguardar a aplicação da Lei 1/73 a todas as entidades juseconómicas que, em idênticas situações desenvolvam empreendimentos de relevo para a economia nacional;

19.ª Sendo certo que não se descortina nas várias concepções do conceito de empresa tal requisito (escopo principal), pois delas resulta que é o fim económico ou a actividade produtiva que qualifica certa realidade de empresa, independentemente do fim económico ser principal em respeito à pessoa (no seu todo) que o promove;

20.ª A solução consagrada no Acórdão resulta em manifesta discriminação na intervenção do Estado ao ajudar financeiramente a prossecução de fins económicos e sociais cosntitucionalmente consagrados, derivando em violação do princípio da igualdade e da imparcialidade a que o Estado está obrigado sempre que este se abstenha a conceder aval a determinada entidade que não tem como escopo principal o desenvolvimento de actividades relevantes para a economia nacional e carece de auxílio financeiro para as desenvolver;

21.ª Donde não se verifica qualquer vício de violação de lei que tenha por fundamento a Base I de Lei 1/73;

Por outro lado,

22.ª De igual modo, o nº 2 do artº 6º do DL 215-B/75, de 30/04/75, tem de ser interpretado restritivamente, em consonância com a Constituição, e na medida em que apenas proíbe tal financiamento por parte do Estado se o mesmo afrontar em concreto a liberdade sindical, só se verificando a tal proibição entre os partidos políticos e as instituições religiosas;

23.ª Aliás, tal financiamento também se verifica pelo facto da UGT, enquanto entidade sindical, gozar de benefícios fiscais;

24.ª Mas, no caso em apreço, o acto de financiamento nem sequer visa a actividade sindical da UGT e sim a sua actividade enquanto promotora de acções de formação profissional;

25.ª Já no que concerne aos poderes de fiscalização que a Base X atribui ao Governo não pode o respectivo exercício ser discriminatório, apenas sendo legítima a fiscalização que satisfaça o controlo e segurança do Estado em como as verbas provenientes do empréstimo, e cuja responsabilidade de pagamento assumiu, venham a ser afectas ao fim cuja relevância foi reconhecida pelos efeitos de concessão do aval;

26.ª Toda a fiscalização que não respeite aquela justa medida violará o princípio da proporcionalidade ou da proibição do excesso, tanto na vertente do princípio da adequação como no da proporção em sentido estrito, como o da imparcialidade;

27.ª Um juízo de equilíbrio na fiscalização do Governo à UGT ao abrigo da Base X terá de acautelar os direitos e independência desta entidade enquanto associação sindical, sob pena de violação dos arts. 18º e 266º da CRP e 5º e 6º do Código de Procedimento Administrativo;

28.ª Também pelas razões expostas inexiste qualquer violação do princípio da independência sindical, consagrado no artigo 55º da CRP e nº 2 do artigo 6º da Lei Sindical.

Contra-alegando, O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto, sustentou a bondade do acórdão recorrido.

Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

1. De Facto.

O acórdão recorrido considerou assente a seguinte Matéria de Facto (M.ª de F.º):

1ª A U.G.T. candidatou-se, a partir de 1986 à promoção de acções de formação profissional, apoiadas financeiramente pelo Fundo Social Europeu (F.S.E.);

2ª A partir de 1991, a U.G.T. concorreu, como promotora, a acções de formação profissional, ao abrigo do novo quadro legislativo, tendo ministrado de 1992 a 1994, 96 tipos de cursos diferentes;

3ª Por força de uma auditoria realizada às acções de formação profissional desenvolvidas nos anos de 1988 e 1989, a Comunidade Europeia suspendeu os pagamentos à UGT, das verbas do FSE referentes à formação profissional executadas entre 1990 a 1996, no âmbito dos quadros comunitários de Apoio I e II;

4ª O Senhor Ministro das Finanças proferiu a 07-03-97 o despacho nº 122/97 – XII (que constitui o acto contenciosamente impugnado - A.C.I.) do seguinte teor:

“1- Considerando que:

1.1- A União Geral de Trabalhadores - UGT é uma confederação sindical que tem por fim, entre outros, a defesa das liberdades individuais e colectivas e os interesses e direitos dos trabalhadores, na perspectiva da consolidação da democracia política pluralista e da consecução da democracia social e económica; a defesa e concretização da livre negociação colectiva como processo continuo de participação na justa distribuição da riqueza e de intervenção na organização das relações sociais, segundo os princípios da boa fé negocia! e do respeito mútuo; a luta pelo direito ao trabalho e pela livre escolha do emprego e pela segurança; a defesa e a promoção da reconversão e reciclagem profissional de modo a obstar ao desemprego tecnológico, bem como a eliminar o subdesemprego e a formação cultural-profissional e político- sindical dos representados pelos sindicatos seus filiados [cf. artº 9º, als. b), g), h), m), e r) dos respectivos estatutos] ;

1.2- Tais fins, em particular o que releva da defesa e da promoção da reconversão e reciclagem profissional de modo a obstar ao desemprego tecnológico, bem como eliminar o subdesemprego, se revestem de manifesto interesse para a economia nacional, interesse este constitucionalmente reconhecido.

1.3- As acções de formação profissional promovidas pela UGT, a partir de 1986 e que se desenvolveram até ao final de 1996 e abrangeram milhares de formados, se revestem de interesse para o País, na medida em que permitiram aumentar a qualificação profissional dos trabalhadores e propiciaram novas oportunidades de emprego para milhares de formandos, contribuindo desta forma para a redução do desemprego, tarefa deferida ao Estado [art. 58°. n.º 3, al .a) da Constituição];

1.4- As finalidades subjacentes ao empréstimo que a UGT pretende contrair junto da Caixa Geral de Depósitos, S.A. relevam do conceito de " manifesto interesse para a economia nacional " contido na base II, n.º1, da Lei 1/73, de 2-1, contribuindo igualmente para a salvaguarda de interesses constitucionalmente protegidos, cuja prossecução é deferida ao Estado;

1.5- Atendendo às características do empréstimo, mormente nos planos da taxa de juro, reembolso do capital e pagamento de juros, as mesmas só poderão ser obtidas pela UGT caso o empréstimo beneficie de garantia do Estado, uma vez que só nessa eventualidade poderá a UGT obter da entidade financiadora as condições excepcionais de financiamento antes descritas, dado que o risco do crédito, com garantia do Estado, será nulo;

1.6- Nessa conformidade, o financiamento não poderá realizar-se satisfatoriamente sem a garantia do Estado;

1.7- As características económicas, estrutura financeira e orgânica administrativa da UGT oferecem ao Estado garantias suficientes quanto à sua capacidade para fazer face às responsabilidades financeiras que pretende assumir, tendo em conta o plano financeiro inerente ao empréstimo negociado com a Caixa Geral de Depósitos, nomeadamente o prazo global de amortização (12 anos) e o período de deferimento (2 anos), bem como a taxa de juro e o modo de reembolso do capital e pagamento de juros;

1.8- A concessão da garantia do Estado no presente caso não afecta o comércio entre os Estados membros para efeitos do disposto no art. 92.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, não havendo, por isso, que proceder à sua notificação à Comissão das Comunidades Europeias.

Assim:

2- Ao abrigo das disposições conjugadas das bases I e II da Lei 1/73, de 2-1, e do n.º 1 do art. 66.º da Lei 52-C/96, de 27-12, concedo o aval do Estado ao contrato de empréstimo a celebrar pela União Geral de Trabalhadores - UGT, com a Caixa Geral de Depósitos, S. A., até ao montante máximo de 600 000 contos, cujas condições constam da ficha técnica anexa ao presente despacho e que dele faz parte integrante.

7- 3-97 - O Ministro das Finanças, Ant6nio Luciano Pacheco de Sousa Franco.”

5ª Após o despacho atrás referido a Caixa Geral de Depósitos, S.A. e a União Geral dos Trabalhadores (U.G.T.), celebraram o contrato de empréstimo junto por fotocópia a fls. 285 a 287, que aqui se dá por reproduzido.

2. Do DIREITO

Como se viu, o A.C.I. traduziu-se num despacho do Senhor Ministro das Finanças através da qual, e com invocação das disposições conjugadas das bases I e II da Lei 1/73, de 2-1, e do n.º 1 do art. 66.º da Lei 52-C/96, de 27-12, e com os fundamentos que se deixaram extratados em sede de M.ª de F.º aquela entidade concedeu o aval do Estado ao contrato de empréstimo a celebrar pela União Geral de Trabalhadores – UGT –, com a Caixa Geral de Depósitos, S. A., até ao montante máximo de 600 000 contos.

Tal despacho foi anulado pelo acórdão recorrido por ali se entender que nele concorriam os vícios de violação da Lei 1/73, de 2 de Janeiro, na medida em que a UGT se não podia considerar como instituto público ou empresa e que com tal acto se violara o princípio da independência das associações sindicais consagrado pelo preceituado nos art.ºs, 55º nº 4 da CRP e 6º, nº 2, do Dec. Lei nº 215-B/75, de 30 de Abril.

Previamente a tal conclusão ponderou e decidiu o acórdão algumas questões que continuam a ser suscitadas pelos recorrentes.

Em virtude de a mesma merecer conhecimento prioritário relativamente às demais que são suscitadas no presente recurso pelo M.F. (pois que, a proceder, levará à rejeição do recurso contencioso dada a ilegalidade da sua interposição nos termos do §4.º do art.º67.º do RSTA), comecemos por conhecer da invocação daquela entidade no sentido de que, o acórdão recorrido errou quando decidiu que o acto por ele visado é recorrível, porque não sendo ele definitivo e executório nem lesivo, violou o artigo 25° nº 1 da Lei do Processo nos Tribunais Administrativos em articulação com o estabelecido no nº. 4 do artigo 268º. da Constituição (cf. conclusão 1ª da sua alegação).

Vejamos.

Constitui actualmente entendimento pacífico que, o núcleo da alteração introduzida no artº 268º da C.R.P. pela Lei Constitucional nº 1/89, consistiu em fazer recair a recorribilidade não na circunstância do acto ser definitivo e executório, como tradicionalmente se afirmava, mas na sua lesividade, assim se pretendendo consagrar uma garantia de accionabilidade em relação aos actos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, colocando-se assim a tónica do critério da recorribilidade contenciosa dos actos administrativos na sua idoneidade para produzirem efeitos imediata, actual e efectivamente lesivos daqueles direitos ou interesses.

Assim, o nº 1, do artº 25º da LPTA terá, por isso, de ser interpretado à luz do regime decorrente do nº 4, do artº 268º da C.R.P., sem o que haveria que considera-se inconstitucional (como aliás alguma jurisprudência o chegou a considerar. Veja-se, v.g. o acórdão deste STA de 09-05-95 - rec. 28225), o que porém vem sendo reiteramente rejeitado por este STA (entre muita outra jurisprudência, vejam-se àquele propósito os acórdãos: de 22-09-94 - recurso nº 32147; de 4.FEV.99 – rec. 44278, in APDR de 12.JUL.02, e, por mais recente, o acórdão de 18/04/2002 (rec. 46058-P) e pelo Tribunal Constitucional. A este propósito, e por todos, atente-se, no Acórdão do TC de 6.FEV.96, nº 115/96, in DR.II S. de 6.MAI.96 e na resenha de outra jurisprudência do TC, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 17-57.

Estaremos, pois, perante acto recorrível?

Desde logo, e na linha do decidido, importa afirmar que se não está perante acto interno, como também invoca o M.F.

Efectivamente, por actos internos entendem-se aqueles cujos efeitos jurídicos se produzem apenas nas relações interorgânicas (Cf. Marcelo Caetano, Manual, 10.ª ed., a pág. 442, e Freitas do Amaral, in Direito Administrativo, Vol. III, a p.28 e segs e p. 152 e segs

Na jurisprudência, cf., por mais recentes os acórdãos deste STA: de 23.NOV.99(rec.45024), de 23. SET.99(recs. 45022 e 44968), de 14.DEZ.99(rec. 45399), de 25. JAN.00(Rec. 45 021), de 1.FEV.00 (Recs. 44967 e 45228) e de 17/12/1999 (rec. 38430-P)).

É óbvio que, o acto em causa (de concessão de aval), pelo seu suporte normativo e pela sua própria teleologia projectou os seus efeitos na esfera jurídica de outros sujeitos de direito, não os limitando ao interior da Administração, como melhor se verá de seguida.

Preceitua hoje o CPA no seu art.º 120.º: “consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.

Um dos elementos essenciais do acto administrativo prende-se, assim, com a assinalada produção de efeitos jurídicos, elemento que se verificou no caso em análise.

Na verdade, preceitua a Base I da citada lei 1/73 que, “é autorizado o Ministro das Finanças a prestar, por uma ou mais vezes, o aval do Estado a operações de crédito interno ou externo a realizar ... por empresas nacionais”.

Por seu lado, a Base VII da mesma lei refere que, “o aval será prestado, em cada caso, mediante prévio despacho de autorização do Ministro das Finanças, pelo director-geral da Fazenda Pública, ou seu legal substituto, o qual poderá, para o efeito, outorgar nos respectivos contratos...”.

Foi, precisamente com invocação daquela Base I que o M.F., através do despacho que se vem referindo, e depois de nele se aludir às finalidades da UGT e às actividades que vem prosseguindo, concretamente às acções de formação profissional promovidas a partir de 1986 e que se desenvolveram até ao final de 1996 e abrangeram milhares de formandos, e que, alegadamente, se revestem de manifesto interesse para a economia nacional, contido na base II, n.º1, da Lei 1/ 73, de 2-1, contribuindo igualmente para a salvaguarda de interesses constitucionalmente protegidos, e ainda que concessão da garantia do Estado no presente caso não afecta o comércio entre os Estados membros para efeitos do disposto no art. 92.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia (não havendo, por isso, que proceder à sua notificação à Comissão das Comunidades Europeias), concedeu o aval do Estado ao contrato de empréstimo a celebrar pela União Geral de Trabalhadores - UGT, com a Caixa Geral de Depósitos.

Crê-se que o próprio conteúdo do acto é esclarecedor quanto à assinalada natureza de acto que produziu efeitos jurídicos na esfera (patrimonial e jurídica) de outrem, nada mais se tornando necessário acrescentar a propósito.

No que tange à lesividade do acto, e correlacionado com o que acaba de e enunciar, interessa referir que não se trata de uma categoria abstracta, devendo antes aferir-se em função das circunstâncias concretas de cada caso de molde a que o acto Iesivo seja idóneo a afectar a esfera jurídica (ou e patrimonial) de algum sujeito de direito.

Ora, não interessando, para a economia do acórdão, indagar da natureza jurídica do aval, importa no entanto sublinhar que mediante o aval, o Estado garante pessoalmente e com o seu património o cumprimento do aludido contrato de empréstimo, assumindo pois, no caso de incumprimento, as respectivas responsabilidades perante o credor, a quem naturalmente interessa a vinculação de vários devedores, em lugar de um só, visto que cada um deles se responsabiliza pela dívida com o seu património.

Por outro lado, interessa ainda invocar a citada Base II da Lei 1/73, quanto aos pressupostos ali enunciados para a concessão do aval.

Tudo para evidenciar que é manifesta a idoneidade do A.C.I., em si mesmo, para afectar a esfera jurídica (ou patrimonial) da pessoa jurídica Estado, e daí a lesividade daquele acto. Na verdade, foi um tal acto que possibilitou a produção do invocado acto de prestação do aval por parte do Director-Geral do Tesouro o qual, e no plano que ora interessa, não reveste qualquer autonomia relativamente ao acto impugnado ou, pelo menos a M.ª de F.º (que ao Pleno cumpre acatar – cf. art.º 21º, nº3 do ETAF), não inculca qualquer outra conclusão nesse sentido.

Afrontando o decidido no que respeita ao mérito, afirma o M.F. que o acórdão recorrido julgou contra legem, quando: 1. decidiu que a Base I da Lei 1/73 não caducou com a instituição do novo regime jurídico-constitucional decorrente da Revolução de 25 de Abril de 1974 (cf. conclusão 2.ª); 2. assim não o entendendo, errou quando não declarou a Base I da Lei 1/73 afectada de inconstitucionalidade superveniente, já que ela contradiz inquestionavelmente o artigo 164.º alínea h) da Constituição (versão de 1982) e artigo 161º. alínea h) da Constituição, versão actual – cf. conclusão 3.ª; 3. assim não entendendo, errou ainda quando decidiu que a Base I da Lei 1/73 não foi objecto de revogação tácita e global porque tal entendimento decorre claramente do estipulado no artigo 7º. da Lei nº 49/86, de 31 de Dezembro (cf. conclusão 4.ª).

Vejamos então:

Pese embora o acórdão recorrido tivesse começado por questionar a legitimidade para conhecer de tais questões, pois que tendo sido suscitadas pelos recorridos, ora recorrentes, a procederem, as mesmas levariam a que o acto recorrido fosse anulável, embora com outros pressupostos que não os invocados pelo recorrente contencioso Ministério Público, delas conheceu no entanto, no pressuposto de que a sua procedência poderia ser de molde a paralisar os efeitos do recurso intentado pelo recorrente.

Dada a pronúncia contida no acórdão a tal respeito, e como a sua prolação não foi questionada pelo recorrente contencioso, haverá pois que curar saber se colhe fundamento a censura que a tal respeito lhe vem endereçada.

Adiante-se desde já, e em consonância com o decidido, que não assiste razão a tal ordem de arguições.

Efectivamente, e no que tange à matéria da conclusão 2.ª, o texto da CRP confere a adequada resposta no sentido de que, “o direito ordinário anterior à entrada em vigor da Constituição mantém-se desde que não seja contrário à constituição ou aos princípios nela consignados” (artº 293º), apenas tendo sentido, assim, averiguar se as normas de direito ordinário anterior são materialmente compatíveis com a nova Constituição.

Deste modo, não cumprindo indagar se as normas de direito ordinário anterior à CRP/76 satisfazem ou não os requisitos de competência actualmente estabelecidos, a alegada circunstância de a Lei n.º 2/74, de 14 de Maio, haver extinguido a Assembleia Nacional e o artigo 2.º da lei n.º 3/74 de 14 de Maio, a propósito dos diversos órgãos de soberania, não referir o Governo como sendo um órgão em funções, nada esclarece sobre a alegada caducidade da Lei 1/73.

Mas será, como alega o M.F, que aquela lei foi objecto de revogação tácita global, dado o estipulado na Lei nº 49/86, de 31 de Dezembro, concretamente do estipulado no seu artigo 7º?

O conhecimento de tal questão precede logicamente o da arguição de inconstitucionalidade que também vem endereçada à Lei 1/73, pelo que dela se conhecerá de imediato.

Ora, independentemente do que também decorrerá do que a seguir vai dizer-se quanto àquela questão de inconstitucionalidade, adiante-se desde já que improcede a invocada revogação da Base I da Lei 1/73.

Na verdade, o Decreto-Lei nº 159/75, de 27 de Março, de forma alguma revogou a Lei n° 1/73, em contrário do que o M.F. invoca, visto que tal diploma, propondo-se rever o processo de apreciação dos pedidos de concessão de aval ao Estado (in preâmbulo), para o que aqui interessa, limitou-se a distinguir, como o inculca aquele preâmbulo e a letra do seu clausulado (cf. n° I do art. 1.º e n°s 1.º e 2.º do art. 2°), entre as prestações de aval pelo Estado para operações que sejam de montante igualou ou de montante superior a 50.000 contos, apenas exigindo então para as prestações superiores àquele limite, a prévia aprovação do Conselho de Ministros.

Isto é, tal normação, em si mesma, não altera a disciplina contida na Lei 1/73 (Base VII), significando concretamente que continua a bastar a autorização do Ministro das Finanças, como decorria daquele normativo, desde que o montante garantido seja inferior a 50.000 contos.

De todo o modo, o n° 3 do art. 7° da Lei n° 45/86, de 31/DEZ, ao revogar expressamente o art. 1º do Decreto-Lei n° 159/75, dissipou possíveis dúvidas que a tal respeito pudessem subsistir, estabelecendo que, a concessão dos avales do Estado competirá ao Ministro das Finanças, com a faculdade de delegar, sendo revogado o artigo 1.º do Decreto-Lei n° 159/75, de 27 de Março. Não se trata, pois, de qualquer atribuição ex novo ao M.F., como este afirma, mas antes autoriza a concluir que, como se afirma no acórdão recorrido, pelo menos a partir da entrada em vigor daquela Lei n° 49/ 86, deixa de poder falar-se de caducidade e, ou, revogação da Lei n° 1/73.

Curemos então de saber da arguição de que o aresto recorrido errou ao não declarar a inconstitucionalidade superveniente no ponto em que a Base I da Lei 1/73 contradiz inquestionavelmente o artigo 164.º alínea h) da Constituição (versão de 1982) e artigo 164º. alínea i) da Constituição, versão actual, concretamente por violação dos princípios, da anualidade, da quantificação, da unidade, da legalidade financeira das autorizações parlamentares em matéria de avales – cf. matéria levada pelo M.F. à conclusão 3.ª da sua alegação.

Respeitam tais incisos à autorização da Assembleia da República (A.R.) ao Governo para, contrair e conceder empréstimos e a realizar outras operações de crédito que não sejam de dívida flutuante, definindo as respectivas condições gerais, estabelecer o limite máximo dos avales a conceder em cada ano pelo Governo.

Deve a tal respeito dizer-se que não existe qualquer incompatibilidade da Lei 1/73 com o regime constitucional em matéria de operações de crédito público, concretamente com o regime de autorizações orçamentais anuais e com o regime geral das autorizações legislativas.

Efectivamente, preceitua a Lei n° 11/76, de 31/DEZ (a primeira lei do Orçamento Geral do Estado aprovada pela Assembleia da Republica, na vigência da Constituição de 1976), no seu art. 8° e sob a epígrafe "Garantia de Empréstimos", o seguinte:

«1 ° Enquanto não for publicada nova legislação sobre a matéria, o Governo fica autorizado a garantir, nas condições correntes nos respectivos mercados, os empréstimos internos e externos requeridos pela execução do Plano e de outros empreendimentos de reconhecido interesse económico e social para o Pais».

«2° O Governo apresentará até 28 de Fevereiro uma proposta de lei relativa à fixação dos limites máximos dos avales referidos no número anterior».

Por seu lado, as sucessivas leis posteriores respeitantes a tais matérias (Leis nºs 20/78, de 26/Abril, 21-A/79, de 25/Junho, 8-A/80, de 26/Maio, 4/81, de 4 de Abril, 40/81, de 31/DEZ; 2/83, de 18/Fevereiro), reproduziram o texto do referido art. 8°, n° 1 da Lei n° 11/76, sendo que as Leis n° 42/83, de 31/DEZ; 2-8/85, de 28/ Fevereiro, e 9/86, de 30 de Abril, mantiveram, com pequenas alterações, o texto do citado artigo 8º.

Por sua vez, o já citado art. 7° da Lei n° 49/86, de 31/DEZ, que aprovou o orçamento do Estado para 1987, reproduziu o preceito da Lei do Orçamento do Estado para o ano anterior tendo-lhe acrescentado um novo número (n° 3) o qual dispôs nos termos já vistos. Seguiram-se as leis nos 2/88, de 26/Janeiro e 114/88, de 30 de Dezembro, aparecendo depois a Lei n° 101/89 de 29/DEZ, que aprovou o Orçamento do Estado para 1990, cujo art. 11° manteve o teor do preceito constante da Lei do Orçamento do Estado para 1989, alargando, no entanto, o seu objecto e dando-lhe uma redacção conforme à Constituição, prescrevendo o seu n° 1 que, ficava o Governo autorizado, nos termos da alinea i) do artigo 164 da Constituição, através do Ministro das Finanças, a prestar avales. A essa Lei, outras se seguiram, de idêntico teor, tendo, finalmente, sido publicada a Lei n° 52-C/96, de 27/DEZ, que aprovou o Orçamento do Estado para 1997, cujo art. 66º se limitou, na prática, a reproduzir textos de anteriores normas orçamentais.

Refira-se por último que, o citado art. 164, alínea h) da C.R.P. de 1982 (art. 164, alínea i) da Lei actual), se limitou, conforme já visto, a atribuir à Assembleia da República poderes para autorizar o Governo a contrair e a conceder empréstimos e a realizar outras operações de crédito que não sejam de dívida flutuante, definindo as respectivas condições gerais, e estabelecendo o limite máximo dos avales a conceder em cada ano pelo Governo, competência essa que, nos termos da Base II, n° 3 da citada Lei n° 1/73, pertencia ao Conselho de Ministros para os Assuntos Económicos, o qual prescreve que:

«A responsabilidade em capital decorrente para o estado dos avales prestados ao abrigo de autorização concedida pela base anterior, não excederá a quantia que for fixada pelo Conselho de Ministros para os Assuntos Económicos sobre proposta do Ministro das Finanças».

Mas, assim sendo, e tal como se ponderou no acórdão recorrido, apenas se pode afirmar que a citada alínea j) [hoje alínea i)] do art. 164 da C.R.P, retirou a competência usufruída pelo Conselho de Ministros para os Assuntos Económicos (n° 3 da citada Base), para a atribuir à Assembleia da República, em nada ofendendo, ou beliscando, o expresso na Base I da referida Lei.

De resto, no que respeitante aos avales, e segundo doutrina emitida pelo Tribunal Constitucional, limitando-se a alínea h) do artº 164º da CRP a dispor que compete à A.R. estabelecer o seu limite máximo, não se exige que o Parlamento autorize cada um deles, de per si, bastando que a Assembleia fixa o limite máximo anual do conjunto de avales que o Governo pode conceder (Cf. Acórdão do Plenário de 17-06-87, proferido no Rec. 213/87, 2. Secção, in: B.M.J. -348, pág. 201 e segs. e DR. I, n.º 150, de 3.JUL.87, a p. 2606 e segs.) . No mesmo sentido, veja-se o expendido pelos Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.º ed. a fls. 652.

Se se reafirmar que, como já visto, nas sucessivas leis do Orçamento se têm feito constar normas relativas à prestação dos avales, em contrário do que vem alegado, tem que concluir-se pela improcedência da enunciada arguição de inconstitucionalidade superveniente atribuída à Base I da Lei 1/73.

Improcede, assim, a matéria levada às conclusões 2.ª a 4.ª das alegações do M.F.

Atentemos agora no julgamento contido no aresto sob recurso relativamente aos vícios imputados ao acto impugnado.

Pelo recorrente, a tal respeito, fora arguido que o mesmo padece de vício de violação da Base I, da Lei n° 1/73, de 2/JAN e do princípio da independência das associações sindicais, consagrado nos artigos 55°, nº4 da C.R.P. e 6°, nº2 do Decreto-Lei n.º 215-B/75, de 30/Abril.

Na arguida violação daquela Base I, da Lei n° 1/73, o que basicamente era invocado traduzia-se na circunstância de aquele normativo não contemplar como seus destinatários as associações sindicais, mas apenas, para o que aqui interessa, as empresas nacionais, sendo que era taxativa um tal enumeração [cf. conclusões d) a i) das alegações do Ministério Público no recurso contencioso].

O acórdão recorrido acolheu tal invocação.

Afrontando o decidido, sob as conclusões, 5.ª das alegações do M.F., 1.ª a 21.ª das alegações da CAIXA GERAL DE DEPÓSITOS e 2.ª a 17.ª das alegações da UNIÃO DOS GERAL DOS TRABALHADORES, o que se invoca, e em essência, é o facto de U.G.T. dever considerar-se como empresa para efeitos do disposto na Base I da lei 1/73, essencialmente porque, contrariamente ao expendido no aresto impugnado, não deve partir-se de um conceito abstracto e jurídico-formal de empresa enquanto empresa comercial e da natureza jurídico-formal da UGT enquanto associação sindical, mas antes do facto de a mesma constituir uma realidade jurídica e económica, para o que, alegadamente, aponta o actual enquadramento dogmático-jurídico da figura do aval do Estado entre as formas de auxílio público.

Por isso, ainda segundo os recorrentes, nomeadamente a expressão empresas nacionais contida na Lei 1/73 deverá permitir abranger todos os sujeitos de direito que, respeitando os limites do teor literal impostos pelo artigo 9°, n.º 2, do Código Civil, tenham capacidade jurídica para realizar “empreendimentos ou projectos de manifesto interesse para a economia nacional” – um conceito jurídico-funcional de empresa, devendo para tal serem considerados os sujeitos jurídicos que, desenvolvendo uma actividade produtiva de bens ou serviços destinados a outrem, se proponham um empreendimento ou projecto de manifesto interesse para a economia nacional, viável em termos económicos e financeiros, mas cujo financiamento “se verifique não poder (...) realizar-se satisfatoriamente sem o referido aval".

Por isso, ainda segundo os recorrentes, a actividade de formação profissional desenvolvida pela UGT entre 1986 e 1996, inculcaria tal natureza empresarial, pois que implicou a organização estável e autónoma de factores produtivos em vista da prestação de serviços destinados a terceiros, tendo desempenhado um papel relevante no seio do sistema juseconómico.

Vejamos então se o conceito de empresa que interessa surpreender para ajuizar da verificação do vicio em causa será aquele que vem propugnado pelos recorrentes, ou o consagrado no acórdão recorrido.

Tal é a questão que importa resolver.

Adiante-se desde já que, reconhecendo embora o carácter controverso da questão, e pese embora as judiciosas ponderações expendidas nos autos em contrário, propende-se no sentido de que a UGT não configura uma empresa, concretamente para os fins do acto de concessão de aval que está em causa nos autos.

A pedra de toque que fundamenta a conclusão para que se tende é conferida, desde logo, pela natureza de associação sindical da UGT e pelas finalidades que estatutariamente lhe são assinaladas.

Efectivamente, como é consignado no acórdão recorrido, de acordo com os respectivos Estatutos, a U.G.T. é uma confederação constituída pelas associações sindicais democráticas (cf. art. 1°), prosseguindo como fim geral, a edificação de uma sociedade mais justa, livre e igualitária, da qual sejam banidas todas as formas de opressão, exploração e alienação (cf. art. 9°), e tendo como fins específicos, entre outros: a defesa das liberdades individuais e colectivas e os interesses e direitos dos trabalhadores, na perspectiva da consolidação da democracia política pluralista e da democracia social e económica; defender e lutar por um conceito social de empresa que vise a estabilidade democrática das relações de trabalho e a participação dos trabalhadores na vida activa da empresa, defender a concretização da livre negociação colectiva; lutar pelo direito ao trabalho e pela livre escolha do emprego e pela sua segurança; defender e promover a formação sindical inicial e contínua, bem como a reconversão e a reciclagem profissional, de molde a obstar ao desemprego tecnológico, bem como eliminar o subdesemprego, promover a formação cultural-profissional e política sindical dos representados pelos sindicatos seus filiados; participar na elaboração da legislação social e do trabalho; acompanhar e fiscalizar a execução dos planos económico-sociais [cf. as alíneas b), f), g), h), m), r), s) e t) do citado art. 9°].

Por outro lado, ainda segundo os seus estatutos, a U.G.T. é considerada como uma organização autónoma e independente do patronato, do Estado, das confissões religiosas e dos partidos ou de outras associações de natureza política (art. 4°) e assume-se como Confederação Sindical Coordenadora de todas as organizações sindicais filiadas que defendam (art. 6°).

Atentando por outro lado nas bases gerais do ordenamento jurídico das associações sindicais vertidas no Dec. Lei 215-B/75, de 30 de Abril, não é lícito concluir que as mesmas inculquem estarmos em presença de empresas. Na verdade, tal é desde logo sugerido (no sentido de que se trata de uma realidade que se atém ao plano laboral) no plano formal, pelo momento em que as mesmas adquirem personalidade jurídica – registo dos respectivos estatutos no Ministério do Trabalho – e, no plano material, atendendo às competências que lhes são deferidas.

Efectivamente, compete às associações sindicais, nos termos do artº 4° do mesmo diploma, «...defender e promover a defesa dos direitos e interesses sócio-profissionais dos trabalhadores que representam e designadamente:

a) - Celebrar convenções colectivas de trabalho;

b) - Prestar serviços de carácter económico e social aos seus associados.

Antes de nos determos na Lei 1/73, e na linha do acórdão recorrido, importa realçar que, a empresa corresponde a uma noção económica cuja recuperação pelo Direito tem sido ciclicamente ensaiada, como modo de renovar a dogmática juscomercial. Assim, e encurtando o excurso doutamente levado a efeito no acórdão recorrido, deve dizer-se, em consonância com o Parecer do C.C.P.G.R., inserto a fls. 158 e segs., que, a empresa deve ser entendida como "uma organização de factores de produção prosseguindo determinadas finalidades e com uma titulação própria, a qual pode revestir, no mundo jurídico, as mais diversas formas", noção que pouco se afasta da que é dada pelo Prof. A. Menezes Cordeiro (in Manual do Direito do Trabalho, Almedina, reimpressão, pág. 117/8), "como unidades produtoras de bens, através de uma particular junção entre bens produtivos, trabalho humano e organização." (Sobre o conceito de empresa, e entre outros, vejam-se na doutrina: - o Prof. Ferrer Correia, in Lições de Direito Comercial, -1973, pág. 201; J. Pinto Furtado, in Disposições Gerais do Código Comercial, -1984, pág. 68 e segs. e no Curso de Direito das Sociedades -2' ed. -1986, .pág. 228 e segs.; Fernando Olavo, in Direito Comercial, -1974, 1', pág. 406; J. Oliveira ascensão, in Direito Comercial, vol. I, pág. 134 e segs.; A. Menezes Cordeiro, in Manual de Direito do trabalho, pág. 117/8; Coutinho de Abreu, in Da Empresarialidade (As Empresas no Direito) - Colecção Teses - Almedina, pág. 161 e segs. e A. C. Monteiro Fernandes, in Noções Fundamentais de Direito do Trabalho, -1977, pág. 85/6.) .

Refira-se ainda que o legislador, embora no artº 230º do Código Comercial não forneça qualquer definição legal de empresa, fê-lo porém no artº. 1.º do Decreto-Lei n° 260/76, de 8 de Abril (em vigor à data da concessão do aval e hoje revogado pelo Decreto-Lei n° 558/99, de 17/DEZ) e bem assim, no art. 2° do Decreto-Lei n° 132/93, de 23 de Abril.

Assim, refere aquele art.º 1.º do Decreto-Lei n° 260/76 que: "1° -São empresas públicas as empresas criadas pelo Estado, com capitais próprios ou fornecidos por outras entidades públicas, para a exploração de actividades de natureza económica ou social, tendo em vista a construção e desenvolvimento de uma sociedade democrática e de uma economia socialista."

Por seu lado o referido art.º 2° do Decreto-Lei n° 132/93 (C.P.E.R.E.F.), reza que:

«Considera-se empresa, para o efeito do disposto no presente diploma, toda a organização dos factores de produção destinada ao exercício de qualquer autoridade agrícola, comercial ou industrial ou de prestação de serviços.»

Parece assim ressaltar do exposto que, embora seja temerário afirmar um conceito unitário de empresa, pode no entanto, na linha do decidido, e em contrário do que os recorrentes sustentam, afirmar-se que à mesma preside efectivamente um escopo principal - desenvolver uma actividade produtiva, ainda que de fim económico não lucrativo.

Ora, tendo em vista o que acima se disse sobre a natureza e finalidades da U.G.T. (cf. art. º 9° dos Estatutos e art. 4° do Decreto- Lei n° 215-B/75, de 30/ Abril), sendo certo que tal entidade não visa primordialmente, desenvolver qualquer actividade produtiva mas, essencialmente, defender os trabalhadores da eventual ameaça do patronato (cf. o citado art. 9° dos Estatutos), e ainda a reconversão e a reciclagem profissional, de molde a obstar ao desemprego tecnológico [cf. alínea m) do citado artigo], no que se inserem as acções de formação enunciadas no A.C.I. (a que tanto se apegam os recorrentes em abono da sua tese), deve concluir-se que a mesma não pode ser qualificada de empresa.

Atentando agora na Lei nº 1/73, o conceito de empresa - como resulta do articulado da lei e dos elementos interpretativos disponíveis, mais explicitamente, dos elementos teleológico, sistemático e histórico (como é sublinhado no acórdão recorrido e no aludido parecer do CCPGR) -, pressupõe a conjugação de dois aspectos fundamentais: por um lado, a existência de uma organização integrada na actividade produtiva ou, na terminologia da lei, na «economia nacional; e, por outro, uma certa forma de expressão ou enquadramento jurídicos dessa organização; numa aproximação que poderá aqui ser utilizada, as empresas são «as formas de organização com características substancial e formal (jurídica) de índole capitalista, normalmente contempladas, como objecto principal ou exclusivo, pelo Direito Comercial.

Ainda segundo aquela doutrina, não reveste estas características nem é abrangido pelo conceito de empresa contemplado na Lei nº 1/73, como já antes se aludiu, o desenvolvimento pontual de uma actividade eventualmente qualificável como comercial ou económica levada a cabo por entidades que não têm, nem podem ter, como objecto social o exercício de actividades comerciais.

Refira-se ainda que relativamente às tentativas de alteração do regime jurídico dos avales, na redefinição do elenco das entidades beneficiárias de tal garantia, nunca, em qualquer dos projectos e propostas de lei apresentados, se propôs o seu alargamento a associações sindicais. O que, aliás, bem se compreende, visto que tal questão contende com o auxílio a agentes económicos, sendo que aquelas associações não se encontram vocacionadas para intervirem de forma directa no sistema produtivo, como já antes se viu.

Anote-se finalmente que a enumeração das pessoas jurídicas beneficiárias de avales do Estado é uma enumeração taxativa, resultando tal taxatividade quer da base I da Lei nº1/73, quer de diplomas legislativos posteriores, designadamente de leis do orçamento acima aludidas.

Tendo em vista as regras interpretativas da lei que nos fornece o enunciado no artigo 9º do Código Civil (No sentido de que, visando a interpretação a reconstituição do pensamento legislativo, não deve cingir-se à letra da lei, mas também não pode conduzir à consagração de um resultado «que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso»), em contrário do que propugnam os recorrentes, não pode dizer-se que aquelas regras imponham a conclusão que na expressão empresas nacionais contida na Lei 1/73 deva permitir abranger-se uma entidade como a U.G.T.

Donde, o dever concluir-se que bem andou o acórdão recorrido quando concluiu que no acto impugnado concorria o vicio de violação da Base I da lei 1/73.

O recorrente contencioso arguiu ainda o acto impugnado de violação do princípio da independência das associações sindicais relativamente ao Estado, decorrente do artº 55.º n.º 4 da CRP e concretizado no Dec. Lei n.º 215-B/75 (art.º 60.º n.º 1), e tendo em vista o disposto na Base X da Lei 1/73, tudo com fora invocado sob as conclusões i) a m) da alegação.

Tal arguição mereceu também acolhimento no acórdão recorrido, o que os recorrentes afrontam nas suas alegações, e se mostra sintetizado na matéria levada às conclusões 6.ª das alegações do M.F., 22.ª e segs. das alegações da CAIXA GERAL DE DEPÓSITOS e 18.ª e segs. das alegações da União dos Geral dos Trabalhadores, através das quais, e tendo em vista o que foi decidido, intentam estas entidades convencer, que o acto recorrido se mostra em total conformidade com o estabelecido nos artigos 55° n.º 4 da Constituição e artigo 6.º n.º 2 do Decreto-Lei n.º 215-B/75 de 30 de Abril (Lei Sindical).

Tal é a questão que importa agora decidir, isto é, se o acórdão merece censura quando concluiu pela procedência daquele vicio.

Vejamos pois:

Prescreve a Base X, da citada Lei n° 1/73 que:

«A concessão de aval do Estado confere ao Governo o direito de fiscalizar a actividade da entidade beneficiária da garantia, tanto do ponto de vista técnico e económico como do ponto de vista administrativo e financeiro»;

Por seu lado o n° I do art. 55° da C.R.P. preceitua que:

«1° É reconhecida aos trabalhadores a liberdade sindical, condução e garantia da construção da sua unidade para defesa dos seus direitos e interesses»,

E o n° 4 que:

«As associações sindicais são independentes do patronato, do Estado, das confissões religiosas, dos partidos e outras associações politicas, devendo a lei estabelecer as garantias adequadas dessa independência, fundamento da unidade das classes trabalhadoras».

Por último, o n° 2 do art. 6° do Decreto-Lei n° 215- B/75, reza que:

«As associações sindicais são independentes do Estado, dos partidos politicos e das instituições religiosas, sendo proibida qualquer ingerência destes na sua organização e direcção, bem como o seu reciproco financiamento.»

Disse-se no acórdão recorrido que de tais normativos ressalta que o principio da independência das associações sindicais relativamente ao Estado, constitui um valor constitucionalmente consagrado, visando a proibição da ingerência do Estado na organização e direcção das associações sindicais.

Ora, ainda segundo o aresto em análise, o estatuído na citada Base X, ao conceder ao Governo "o direito de fiscalizar a actividade da entidade beneficiária da garantia...", mesmo que apenas restrita aos aspectos relacionados com a operação de crédito e com o destino da quantia concedida, não seria compatível com o principio da independência, pois que teria sempre e necessariamente, reflexos directos na direcção das Associações Sindicais.

Será assim?

É indiscutível que o princípio da independência das associações sindicais relativamente ao Estado constitui um valor constitucionalmente consagrado, o qual radica na protecção da própria liberdade sindical.

Ora, tal princípio da independência e autonomia repele qualquer ingerência do Estado na organização e direcção das associações sindicais.

Afigura-se-nos por outro lado apodítico que a independência e autonomia como necessárias à defesa dos interesses dos trabalhadores implicam um certo distanciamento em relação ao Estado como Estado de Direito Democrático (cf. art.º 2.º da CRP).

Assim sendo, o direito de fiscalizar a actividade da entidade beneficiária da garantia, tanto do ponto de vista técnico e económico como do ponto de vista administrativo e financeiro, de acordo com o estatuído naquela Base X da Lei nº 1/73, não se afigura compatível com o princípio da independência e da autonomia de que as mesmas gozam, e isto independentemente do aval do Estado deva ser considerado, quer como uma forma de apoio directo, quer como um mecanismo de crédito integrado nos tipos de auxílio por parte do Estado, quer ainda como acto de fomento da sua actividade.

Na verdade, passando o Estado, com a prolação do A.C.I., a deter o direito de fiscalizar a actividade da associação apoiada, naqueles termos, mais que o seu distanciamento em relação ao mesmo Estado, fica legitimada alguma ingerência deste na sua organização e direcção, com a consequente quebra da sua independência, assim afrontando o enunciado comando constitucional contido no citado n.º 4 do art.º 5.º da CRP e 6.º , n.º 2, do Dec. Lei 215-B/75.

Face ao que se deixou exposto, à referida conclusão não obsta o facto de tais poderes de fiscalização se deverem considerar, como vem alegado, circunscritos à actividade da entidade beneficiária que consubstancia o “empreendimento ou projecto de manifesto interesse para a economia nacional” justificativo da concessão do aval do Estado ou outras com ela directamente conexionadas, e bem assim que no âmbito das acções de formação profissional quer o Estado, quer a Comissão Europeia detenham amplos poderes de fiscalização, e que tal actividade das entidades benificiárias esteja devidamente autonomizada do ponto de vista funcional e contabilístico.

É que, precisamente a circunstância de dever controlar-se a afectação do apoio concedido à verificação da finalidade que lhe é legalmente imposta pelo nº 1 da citada Base II é que é de molde a deixar em aberto a legitimidade da aludida ingerência na organização e direcção da entidade apoiada, com a consequente quebra da sua independência.

Improcede, assim, também o enunciado fundamento da impugnação.

III DECISÃO:

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional.

Custas pela UNIÃO GERAL dos TRABALHADORES e pela CAIXA GERAL DE DEPÓSITOS, fixando-se para cada uma :

- a taxa de justiça em 450 €

- e a procuradoria em 200 €

Lx. aos 25 de Março de 2003

João Belchior – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Gouveia e Melo – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Abel Atanásio – João Cordeiro – Santos Botelho