2Do DIREITO
Como se viu, o A.C.I. traduziu-se num despacho do Senhor Ministro das Finanças através da qual, e com invocação das disposições conjugadas das bases I e II da Lei 1/73, de 2-1, e do n.º 1 do art. 66.º da Lei 52-C/96, de 27-12, e com os fundamentos que se deixaram extratados em sede de M.ª de F.º aquela entidade concedeu o aval do Estado ao contrato de empréstimo a celebrar pela União Geral de Trabalhadores – UGT –, com a Caixa Geral de Depósitos, S. A., até ao montante máximo de 600 000 contos.
Tal despacho foi anulado pelo acórdão recorrido por ali se entender que nele concorriam os vícios de violação da Lei 1/73, de 2 de Janeiro, na medida em que a UGT se não podia considerar como instituto público ou empresa e que com tal acto se violara o princípio da independência das associações sindicais consagrado pelo preceituado nos art.ºs, 55º nº 4 da CRP e 6º, nº 2, do Dec. Lei nº 215-B/75, de 30 de Abril.
Previamente a tal conclusão ponderou e decidiu o acórdão algumas questões que continuam a ser suscitadas pelos recorrentes.
Em virtude de a mesma merecer conhecimento prioritário relativamente às demais que são suscitadas no presente recurso pelo M.F. (pois que, a proceder, levará à rejeição do recurso contencioso dada a ilegalidade da sua interposição nos termos do §4.º do art.º67.º do RSTA), comecemos por conhecer da invocação daquela entidade no sentido de que, o acórdão recorrido errou quando decidiu que o acto por ele visado é recorrível, porque não sendo ele definitivo e executório nem lesivo, violou o artigo 25° nº 1 da Lei do Processo nos Tribunais Administrativos em articulação com o estabelecido no nº. 4 do artigo 268º. da Constituição (cf. conclusão 1ª da sua alegação).
Vejamos.
Constitui actualmente entendimento pacífico que, o núcleo da alteração introduzida no artº 268º da C.R.P. pela Lei Constitucional nº 1/89, consistiu em fazer recair a recorribilidade não na circunstância do acto ser definitivo e executório, como tradicionalmente se afirmava, mas na sua lesividade, assim se pretendendo consagrar uma garantia de accionabilidade em relação aos actos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, colocando-se assim a tónica do critério da recorribilidade contenciosa dos actos administrativos na sua idoneidade para produzirem efeitos imediata, actual e efectivamente lesivos daqueles direitos ou interesses.
Assim, o nº 1, do artº 25º da LPTA terá, por isso, de ser interpretado à luz do regime decorrente do nº 4, do artº 268º da C.R.P., sem o que haveria que considera-se inconstitucional (como aliás alguma jurisprudência o chegou a considerar. Veja-se, v.g. o acórdão deste STA de 09-05-95 - rec. 28225), o que porém vem sendo reiteramente rejeitado por este STA (entre muita outra jurisprudência, vejam-se àquele propósito os acórdãos: de 22-09-94 - recurso nº 32147; de 4.FEV.99 – rec. 44278, in APDR de 12.JUL.02, e, por mais recente, o acórdão de 18/04/2002 (rec. 46058-P) e pelo Tribunal Constitucional. A este propósito, e por todos, atente-se, no Acórdão do TC de 6.FEV.96, nº 115/96, in DR.II S. de 6.MAI.96 e na resenha de outra jurisprudência do TC, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 17-57.
Estaremos, pois, perante acto recorrível?
Desde logo, e na linha do decidido, importa afirmar que se não está perante acto interno, como também invoca o M.F.
Efectivamente, por actos internos entendem-se aqueles cujos efeitos jurídicos se produzem apenas nas relações interorgânicas (Cf. Marcelo Caetano, Manual, 10.ª ed., a pág. 442, e Freitas do Amaral, in Direito Administrativo, Vol. III, a p.28 e segs e p. 152 e segs..
Na jurisprudência, cf., por mais recentes os acórdãos deste STA: de 23.NOV.99(rec.45024), de 23. SET.99(recs. 45022 e 44968), de 14.DEZ.99(rec. 45399), de 25. JAN.00(Rec. 45 021), de 1.FEV.00 (Recs. 44967 e 45228) e de 17/12/1999 (rec. 38430-P)).
É óbvio que, o acto em causa (de concessão de aval), pelo seu suporte normativo e pela sua própria teleologia projectou os seus efeitos na esfera jurídica de outros sujeitos de direito, não os limitando ao interior da Administração, como melhor se verá de seguida.
Preceitua hoje o CPA no seu art.º 120.º: “consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.
Um dos elementos essenciais do acto administrativo prende-se, assim, com a assinalada produção de efeitos jurídicos, elemento que se verificou no caso em análise.
Na verdade, preceitua a Base I da citada lei 1/73 que, “é autorizado o Ministro das Finanças a prestar, por uma ou mais vezes, o aval do Estado a operações de crédito interno ou externo a realizar ... por empresas nacionais”.
Por seu lado, a Base VII da mesma lei refere que, “o aval será prestado, em cada caso, mediante prévio despacho de autorização do Ministro das Finanças, pelo director-geral da Fazenda Pública, ou seu legal substituto, o qual poderá, para o efeito, outorgar nos respectivos contratos...”.
Foi, precisamente com invocação daquela Base I que o M.F., através do despacho que se vem referindo, e depois de nele se aludir às finalidades da UGT e às actividades que vem prosseguindo, concretamente às acções de formação profissional promovidas a partir de 1986 e que se desenvolveram até ao final de 1996 e abrangeram milhares de formandos, e que, alegadamente, se revestem de manifesto interesse para a economia nacional, contido na base II, n.º1, da Lei 1/ 73, de 2-1, contribuindo igualmente para a salvaguarda de interesses constitucionalmente protegidos, e ainda que concessão da garantia do Estado no presente caso não afecta o comércio entre os Estados membros para efeitos do disposto no art. 92.º do Tratado que institui a Comunidade Europeia (não havendo, por isso, que proceder à sua notificação à Comissão das Comunidades Europeias), concedeu o aval do Estado ao contrato de empréstimo a celebrar pela União Geral de Trabalhadores - UGT, com a Caixa Geral de Depósitos.
Crê-se que o próprio conteúdo do acto é esclarecedor quanto à assinalada natureza de acto que produziu efeitos jurídicos na esfera (patrimonial e jurídica) de outrem, nada mais se tornando necessário acrescentar a propósito.
No que tange à lesividade do acto, e correlacionado com o que acaba de e enunciar, interessa referir que não se trata de uma categoria abstracta, devendo antes aferir-se em função das circunstâncias concretas de cada caso de molde a que o acto Iesivo seja idóneo a afectar a esfera jurídica (ou e patrimonial) de algum sujeito de direito.
Ora, não interessando, para a economia do acórdão, indagar da natureza jurídica do aval, importa no entanto sublinhar que mediante o aval, o Estado garante pessoalmente e com o seu património o cumprimento do aludido contrato de empréstimo, assumindo pois, no caso de incumprimento, as respectivas responsabilidades perante o credor, a quem naturalmente interessa a vinculação de vários devedores, em lugar de um só, visto que cada um deles se responsabiliza pela dívida com o seu património.
Por outro lado, interessa ainda invocar a citada Base II da Lei 1/73, quanto aos pressupostos ali enunciados para a concessão do aval.
Tudo para evidenciar que é manifesta a idoneidade do A.C.I., em si mesmo, para afectar a esfera jurídica (ou patrimonial) da pessoa jurídica Estado, e daí a lesividade daquele acto. Na verdade, foi um tal acto que possibilitou a produção do invocado acto de prestação do aval por parte do Director-Geral do Tesouro o qual, e no plano que ora interessa, não reveste qualquer autonomia relativamente ao acto impugnado ou, pelo menos a M.ª de F.º (que ao Pleno cumpre acatar – cf. art.º 21º, nº3 do ETAF), não inculca qualquer outra conclusão nesse sentido.
Afrontando o decidido no que respeita ao mérito, afirma o M.F. que o acórdão recorrido julgou contra legem, quando: 1. decidiu que a Base I da Lei 1/73 não caducou com a instituição do novo regime jurídico-constitucional decorrente da Revolução de 25 de Abril de 1974 (cf. conclusão 2.ª); 2. assim não o entendendo, errou quando não declarou a Base I da Lei 1/73 afectada de inconstitucionalidade superveniente, já que ela contradiz inquestionavelmente o artigo 164.º alínea h) da Constituição (versão de 1982) e artigo 161º. alínea h) da Constituição, versão actual – cf. conclusão 3.ª; 3. assim não entendendo, errou ainda quando decidiu que a Base I da Lei 1/73 não foi objecto de revogação tácita e global porque tal entendimento decorre claramente do estipulado no artigo 7º. da Lei nº 49/86, de 31 de Dezembro (cf. conclusão 4.ª).
Vejamos então:
Pese embora o acórdão recorrido tivesse começado por questionar a legitimidade para conhecer de tais questões, pois que tendo sido suscitadas pelos recorridos, ora recorrentes, a procederem, as mesmas levariam a que o acto recorrido fosse anulável, embora com outros pressupostos que não os invocados pelo recorrente contencioso Ministério Público, delas conheceu no entanto, no pressuposto de que a sua procedência poderia ser de molde a paralisar os efeitos do recurso intentado pelo recorrente.
Dada a pronúncia contida no acórdão a tal respeito, e como a sua prolação não foi questionada pelo recorrente contencioso, haverá pois que curar saber se colhe fundamento a censura que a tal respeito lhe vem endereçada.
Adiante-se desde já, e em consonância com o decidido, que não assiste razão a tal ordem de arguições.
Efectivamente, e no que tange à matéria da conclusão 2.ª, o texto da CRP confere a adequada resposta no sentido de que, “o direito ordinário anterior à entrada em vigor da Constituição mantém-se desde que não seja contrário à constituição ou aos princípios nela consignados” (artº 293º), apenas tendo sentido, assim, averiguar se as normas de direito ordinário anterior são materialmente compatíveis com a nova Constituição.
Deste modo, não cumprindo indagar se as normas de direito ordinário anterior à CRP/76 satisfazem ou não os requisitos de competência actualmente estabelecidos, a alegada circunstância de a Lei n.º 2/74, de 14 de Maio, haver extinguido a Assembleia Nacional e o artigo 2.º da lei n.º 3/74 de 14 de Maio, a propósito dos diversos órgãos de soberania, não referir o Governo como sendo um órgão em funções, nada esclarece sobre a alegada caducidade da Lei 1/73.
Mas será, como alega o M.F, que aquela lei foi objecto de revogação tácita global, dado o estipulado na Lei nº 49/86, de 31 de Dezembro, concretamente do estipulado no seu artigo 7º?
O conhecimento de tal questão precede logicamente o da arguição de inconstitucionalidade que também vem endereçada à Lei 1/73, pelo que dela se conhecerá de imediato.
Ora, independentemente do que também decorrerá do que a seguir vai dizer-se quanto àquela questão de inconstitucionalidade, adiante-se desde já que improcede a invocada revogação da Base I da Lei 1/73.
Na verdade, o Decreto-Lei nº 159/75, de 27 de Março, de forma alguma revogou a Lei n° 1/73, em contrário do que o M.F. invoca, visto que tal diploma, propondo-se rever o processo de apreciação dos pedidos de concessão de aval ao Estado (in preâmbulo), para o que aqui interessa, limitou-se a distinguir, como o inculca aquele preâmbulo e a letra do seu clausulado (cf. n° I do art. 1.º e n°s 1.º e 2.º do art. 2°), entre as prestações de aval pelo Estado para operações que sejam de montante igualou ou de montante superior a 50.000 contos, apenas exigindo então para as prestações superiores àquele limite, a prévia aprovação do Conselho de Ministros.
Isto é, tal normação, em si mesma, não altera a disciplina contida na Lei 1/73 (Base VII), significando concretamente que continua a bastar a autorização do Ministro das Finanças, como decorria daquele normativo, desde que o montante garantido seja inferior a 50.000 contos.
De todo o modo, o n° 3 do art. 7° da Lei n° 45/86, de 31/DEZ, ao revogar expressamente o art. 1º do Decreto-Lei n° 159/75, dissipou possíveis dúvidas que a tal respeito pudessem subsistir, estabelecendo que, a concessão dos avales do Estado competirá ao Ministro das Finanças, com a faculdade de delegar, sendo revogado o artigo 1.º do Decreto-Lei n° 159/75, de 27 de Março. Não se trata, pois, de qualquer atribuição ex novo ao M.F., como este afirma, mas antes autoriza a concluir que, como se afirma no acórdão recorrido, pelo menos a partir da entrada em vigor daquela Lei n° 49/ 86, deixa de poder falar-se de caducidade e, ou, revogação da Lei n° 1/73.
Curemos então de saber da arguição de que o aresto recorrido errou ao não declarar a inconstitucionalidade superveniente no ponto em que a Base I da Lei 1/73 contradiz inquestionavelmente o artigo 164.º alínea h) da Constituição (versão de 1982) e artigo 164º. alínea i) da Constituição, versão actual, concretamente por violação dos princípios, da anualidade, da quantificação, da unidade, da legalidade financeira das autorizações parlamentares em matéria de avales – cf. matéria levada pelo M.F. à conclusão 3.ª da sua alegação.
Respeitam tais incisos à autorização da Assembleia da República (A.R.) ao Governo para, contrair e conceder empréstimos e a realizar outras operações de crédito que não sejam de dívida flutuante, definindo as respectivas condições gerais, estabelecer o limite máximo dos avales a conceder em cada ano pelo Governo.
Deve a tal respeito dizer-se que não existe qualquer incompatibilidade da Lei 1/73 com o regime constitucional em matéria de operações de crédito público, concretamente com o regime de autorizações orçamentais anuais e com o regime geral das autorizações legislativas.
Efectivamente, preceitua a Lei n° 11/76, de 31/DEZ (a primeira lei do Orçamento Geral do Estado aprovada pela Assembleia da Republica, na vigência da Constituição de 1976), no seu art. 8° e sob a epígrafe "Garantia de Empréstimos", o seguinte:
«1 ° Enquanto não for publicada nova legislação sobre a matéria, o Governo fica autorizado a garantir, nas condições correntes nos respectivos mercados, os empréstimos internos e externos requeridos pela execução do Plano e de outros empreendimentos de reconhecido interesse económico e social para o Pais».
«2° O Governo apresentará até 28 de Fevereiro uma proposta de lei relativa à fixação dos limites máximos dos avales referidos no número anterior».
Por seu lado, as sucessivas leis posteriores respeitantes a tais matérias (Leis nºs 20/78, de 26/Abril, 21-A/79, de 25/Junho, 8-A/80, de 26/Maio, 4/81, de 4 de Abril, 40/81, de 31/DEZ; 2/83, de 18/Fevereiro), reproduziram o texto do referido art. 8°, n° 1 da Lei n° 11/76, sendo que as Leis n° 42/83, de 31/DEZ; 2-8/85, de 28/ Fevereiro, e 9/86, de 30 de Abril, mantiveram, com pequenas alterações, o texto do citado artigo 8º.
Por sua vez, o já citado art. 7° da Lei n° 49/86, de 31/DEZ, que aprovou o orçamento do Estado para 1987, reproduziu o preceito da Lei do Orçamento do Estado para o ano anterior tendo-lhe acrescentado um novo número (n° 3) o qual dispôs nos termos já vistos. Seguiram-se as leis nos 2/88, de 26/Janeiro e 114/88, de 30 de Dezembro, aparecendo depois a Lei n° 101/89 de 29/DEZ, que aprovou o Orçamento do Estado para 1990, cujo art. 11° manteve o teor do preceito constante da Lei do Orçamento do Estado para 1989, alargando, no entanto, o seu objecto e dando-lhe uma redacção conforme à Constituição, prescrevendo o seu n° 1 que, ficava o Governo autorizado, nos termos da alinea i) do artigo 164 da Constituição, através do Ministro das Finanças, a prestar avales. A essa Lei, outras se seguiram, de idêntico teor, tendo, finalmente, sido publicada a Lei n° 52-C/96, de 27/DEZ, que aprovou o Orçamento do Estado para 1997, cujo art. 66º se limitou, na prática, a reproduzir textos de anteriores normas orçamentais.
Refira-se por último que, o citado art. 164, alínea h) da C.R.P. de 1982 (art. 164, alínea i) da Lei actual), se limitou, conforme já visto, a atribuir à Assembleia da República poderes para autorizar o Governo a contrair e a conceder empréstimos e a realizar outras operações de crédito que não sejam de dívida flutuante, definindo as respectivas condições gerais, e estabelecendo o limite máximo dos avales a conceder em cada ano pelo Governo, competência essa que, nos termos da Base II, n° 3 da citada Lei n° 1/73, pertencia ao Conselho de Ministros para os Assuntos Económicos, o qual prescreve que:
«A responsabilidade em capital decorrente para o estado dos avales prestados ao abrigo de autorização concedida pela base anterior, não excederá a quantia que for fixada pelo Conselho de Ministros para os Assuntos Económicos sobre proposta do Ministro das Finanças».
Mas, assim sendo, e tal como se ponderou no acórdão recorrido, apenas se pode afirmar que a citada alínea j) [hoje alínea i)] do art. 164 da C.R.P, retirou a competência usufruída pelo Conselho de Ministros para os Assuntos Económicos (n° 3 da citada Base), para a atribuir à Assembleia da República, em nada ofendendo, ou beliscando, o expresso na Base I da referida Lei.
De resto, no que respeitante aos avales, e segundo doutrina emitida pelo Tribunal Constitucional, limitando-se a alínea h) do artº 164º da CRP a dispor que compete à A.R. estabelecer o seu limite máximo, não se exige que o Parlamento autorize cada um deles, de per si, bastando que a Assembleia fixa o limite máximo anual do conjunto de avales que o Governo pode conceder (Cf. Acórdão do Plenário de 17-06-87, proferido no Rec. 213/87, 2. Secção, in: B.M.J. -348, pág. 201 e segs. e DR. I, n.º 150, de 3.JUL.87, a p. 2606 e segs.) . No mesmo sentido, veja-se o expendido pelos Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.º ed. a fls. 652.
Se se reafirmar que, como já visto, nas sucessivas leis do Orçamento se têm feito constar normas relativas à prestação dos avales, em contrário do que vem alegado, tem que concluir-se pela improcedência da enunciada arguição de inconstitucionalidade superveniente atribuída à Base I da Lei 1/73.
Improcede, assim, a matéria levada às conclusões 2.ª a 4.ª das alegações do M.F.
Atentemos agora no julgamento contido no aresto sob recurso relativamente aos vícios imputados ao acto impugnado.
Pelo recorrente, a tal respeito, fora arguido que o mesmo padece de vício de violação da Base I, da Lei n° 1/73, de 2/JAN e do princípio da independência das associações sindicais, consagrado nos artigos 55°, nº4 da C.R.P. e 6°, nº2 do Decreto-Lei n.º 215-B/75, de 30/Abril.
Na arguida violação daquela Base I, da Lei n° 1/73, o que basicamente era invocado traduzia-se na circunstância de aquele normativo não contemplar como seus destinatários as associações sindicais, mas apenas, para o que aqui interessa, as empresas nacionais, sendo que era taxativa um tal enumeração [cf. conclusões d) a i) das alegações do Ministério Público no recurso contencioso].
O acórdão recorrido acolheu tal invocação.
Afrontando o decidido, sob as conclusões, 5.ª das alegações do M.F., 1.ª a 21.ª das alegações da CAIXA GERAL DE DEPÓSITOS e 2.ª a 17.ª das alegações da UNIÃO DOS GERAL DOS TRABALHADORES, o que se invoca, e em essência, é o facto de U.G.T. dever considerar-se como empresa para efeitos do disposto na Base I da lei 1/73, essencialmente porque, contrariamente ao expendido no aresto impugnado, não deve partir-se de um conceito abstracto e jurídico-formal de empresa enquanto empresa comercial e da natureza jurídico-formal da UGT enquanto associação sindical, mas antes do facto de a mesma constituir uma realidade jurídica e económica, para o que, alegadamente, aponta o actual enquadramento dogmático-jurídico da figura do aval do Estado entre as formas de auxílio público.
Por isso, ainda segundo os recorrentes, nomeadamente a expressão empresas nacionais contida na Lei 1/73 deverá permitir abranger todos os sujeitos de direito que, respeitando os limites do teor literal impostos pelo artigo 9°, n.º 2, do Código Civil, tenham capacidade jurídica para realizar “empreendimentos ou projectos de manifesto interesse para a economia nacional” – um conceito jurídico-funcional de empresa, devendo para tal serem considerados os sujeitos jurídicos que, desenvolvendo uma actividade produtiva de bens ou serviços destinados a outrem, se proponham um empreendimento ou projecto de manifesto interesse para a economia nacional, viável em termos económicos e financeiros, mas cujo financiamento “se verifique não poder (...) realizar-se satisfatoriamente sem o referido aval".
Por isso, ainda segundo os recorrentes, a actividade de formação profissional desenvolvida pela UGT entre 1986 e 1996, inculcaria tal natureza empresarial, pois que implicou a organização estável e autónoma de factores produtivos em vista da prestação de serviços destinados a terceiros, tendo desempenhado um papel relevante no seio do sistema juseconómico.
Vejamos então se o conceito de empresa que interessa surpreender para ajuizar da verificação do vicio em causa será aquele que vem propugnado pelos recorrentes, ou o consagrado no acórdão recorrido.
Tal é a questão que importa resolver.
Adiante-se desde já que, reconhecendo embora o carácter controverso da questão, e pese embora as judiciosas ponderações expendidas nos autos em contrário, propende-se no sentido de que a UGT não configura uma empresa, concretamente para os fins do acto de concessão de aval que está em causa nos autos.
A pedra de toque que fundamenta a conclusão para que se tende é conferida, desde logo, pela natureza de associação sindical da UGT e pelas finalidades que estatutariamente lhe são assinaladas.
Efectivamente, como é consignado no acórdão recorrido, de acordo com os respectivos Estatutos, a U.G.T. é uma confederação constituída pelas associações sindicais democráticas (cf. art. 1°), prosseguindo como fim geral, a edificação de uma sociedade mais justa, livre e igualitária, da qual sejam banidas todas as formas de opressão, exploração e alienação (cf. art. 9°), e tendo como fins específicos, entre outros: a defesa das liberdades individuais e colectivas e os interesses e direitos dos trabalhadores, na perspectiva da consolidação da democracia política pluralista e da democracia social e económica; defender e lutar por um conceito social de empresa que vise a estabilidade democrática das relações de trabalho e a participação dos trabalhadores na vida activa da empresa, defender a concretização da livre negociação colectiva; lutar pelo direito ao trabalho e pela livre escolha do emprego e pela sua segurança; defender e promover a formação sindical inicial e contínua, bem como a reconversão e a reciclagem profissional, de molde a obstar ao desemprego tecnológico, bem como eliminar o subdesemprego, promover a formação cultural-profissional e política sindical dos representados pelos sindicatos seus filiados; participar na elaboração da legislação social e do trabalho; acompanhar e fiscalizar a execução dos planos económico-sociais [cf. as alíneas b), f), g), h), m), r), s) e t) do citado art. 9°].
Por outro lado, ainda segundo os seus estatutos, a U.G.T. é considerada como uma organização autónoma e independente do patronato, do Estado, das confissões religiosas e dos partidos ou de outras associações de natureza política (art. 4°) e assume-se como Confederação Sindical Coordenadora de todas as organizações sindicais filiadas que defendam (art. 6°).
Atentando por outro lado nas bases gerais do ordenamento jurídico das associações sindicais vertidas no Dec. Lei 215-B/75, de 30 de Abril, não é lícito concluir que as mesmas inculquem estarmos em presença de empresas. Na verdade, tal é desde logo sugerido (no sentido de que se trata de uma realidade que se atém ao plano laboral) no plano formal, pelo momento em que as mesmas adquirem personalidade jurídica – registo dos respectivos estatutos no Ministério do Trabalho – e, no plano material, atendendo às competências que lhes são deferidas.
Efectivamente, compete às associações sindicais, nos termos do artº 4° do mesmo diploma, «...defender e promover a defesa dos direitos e interesses sócio-profissionais dos trabalhadores que representam e designadamente:
a)- Celebrar convenções colectivas de trabalho;
b)- Prestar serviços de carácter económico e social aos seus associados.
Antes de nos determos na Lei 1/73, e na linha do acórdão recorrido, importa realçar que, a empresa corresponde a uma noção económica cuja recuperação pelo Direito tem sido ciclicamente ensaiada, como modo de renovar a dogmática juscomercial. Assim, e encurtando o excurso doutamente levado a efeito no acórdão recorrido, deve dizer-se, em consonância com o Parecer do C.C.P.G.R., inserto a fls. 158 e segs., que, a empresa deve ser entendida como "uma organização de factores de produção prosseguindo determinadas finalidades e com uma titulação própria, a qual pode revestir, no mundo jurídico, as mais diversas formas", noção que pouco se afasta da que é dada pelo Prof. A. Menezes Cordeiro (in Manual do Direito do Trabalho, Almedina, reimpressão, pág. 117/8), "como unidades produtoras de bens, através de uma particular junção entre bens produtivos, trabalho humano e organização." (Sobre o conceito de empresa, e entre outros, vejam-se na doutrina: - o Prof. Ferrer Correia, in Lições de Direito Comercial, -1973, pág. 201; J. Pinto Furtado, in Disposições Gerais do Código Comercial, -1984, pág. 68 e segs. e no Curso de Direito das Sociedades -2' ed. -1986, .pág. 228 e segs.; Fernando Olavo, in Direito Comercial, -1974, 1', pág. 406; J. Oliveira ascensão, in Direito Comercial, vol. I, pág. 134 e segs.; A. Menezes Cordeiro, in Manual de Direito do trabalho, pág. 117/8; Coutinho de Abreu, in Da Empresarialidade (As Empresas no Direito) - Colecção Teses - Almedina, pág. 161 e segs. e A. C. Monteiro Fernandes, in Noções Fundamentais de Direito do Trabalho, -1977, pág. 85/6.) .
Refira-se ainda que o legislador, embora no artº 230º do Código Comercial não forneça qualquer definição legal de empresa, fê-lo porém no artº. 1.º do Decreto-Lei n° 260/76, de 8 de Abril (em vigor à data da concessão do aval e hoje revogado pelo Decreto-Lei n° 558/99, de 17/DEZ) e bem assim, no art. 2° do Decreto-Lei n° 132/93, de 23 de Abril.
Assim, refere aquele art.º 1.º do Decreto-Lei n° 260/76 que: "1° -São empresas públicas as empresas criadas pelo Estado, com capitais próprios ou fornecidos por outras entidades públicas, para a exploração de actividades de natureza económica ou social, tendo em vista a construção e desenvolvimento de uma sociedade democrática e de uma economia socialista."
Por seu lado o referido art.º 2° do Decreto-Lei n° 132/93 (C.P.E.R.E.F.), reza que:
«Considera-se empresa, para o efeito do disposto no presente diploma, toda a organização dos factores de produção destinada ao exercício de qualquer autoridade agrícola, comercial ou industrial ou de prestação de serviços.»
Parece assim ressaltar do exposto que, embora seja temerário afirmar um conceito unitário de empresa, pode no entanto, na linha do decidido, e em contrário do que os recorrentes sustentam, afirmar-se que à mesma preside efectivamente um escopo principal - desenvolver uma actividade produtiva, ainda que de fim económico não lucrativo.
Ora, tendo em vista o que acima se disse sobre a natureza e finalidades da U.G.T. (cf. art. º 9° dos Estatutos e art. 4° do Decreto- Lei n° 215-B/75, de 30/ Abril), sendo certo que tal entidade não visa primordialmente, desenvolver qualquer actividade produtiva mas, essencialmente, defender os trabalhadores da eventual ameaça do patronato (cf. o citado art. 9° dos Estatutos), e ainda a reconversão e a reciclagem profissional, de molde a obstar ao desemprego tecnológico [cf. alínea m) do citado artigo], no que se inserem as acções de formação enunciadas no A.C.I. (a que tanto se apegam os recorrentes em abono da sua tese), deve concluir-se que a mesma não pode ser qualificada de empresa.
Atentando agora na Lei nº 1/73, o conceito de empresa - como resulta do articulado da lei e dos elementos interpretativos disponíveis, mais explicitamente, dos elementos teleológico, sistemático e histórico (como é sublinhado no acórdão recorrido e no aludido parecer do CCPGR) -, pressupõe a conjugação de dois aspectos fundamentais: por um lado, a existência de uma organização integrada na actividade produtiva ou, na terminologia da lei, na «economia nacional; e, por outro, uma certa forma de expressão ou enquadramento jurídicos dessa organização; numa aproximação que poderá aqui ser utilizada, as empresas são «as formas de organização com características substancial e formal (jurídica) de índole capitalista, normalmente contempladas, como objecto principal ou exclusivo, pelo Direito Comercial.
Ainda segundo aquela doutrina, não reveste estas características nem é abrangido pelo conceito de empresa contemplado na Lei nº 1/73, como já antes se aludiu, o desenvolvimento pontual de uma actividade eventualmente qualificável como comercial ou económica levada a cabo por entidades que não têm, nem podem ter, como objecto social o exercício de actividades comerciais.
Refira-se ainda que relativamente às tentativas de alteração do regime jurídico dos avales, na redefinição do elenco das entidades beneficiárias de tal garantia, nunca, em qualquer dos projectos e propostas de lei apresentados, se propôs o seu alargamento a associações sindicais. O que, aliás, bem se compreende, visto que tal questão contende com o auxílio a agentes económicos, sendo que aquelas associações não se encontram vocacionadas para intervirem de forma directa no sistema produtivo, como já antes se viu.
Anote-se finalmente que a enumeração das pessoas jurídicas beneficiárias de avales do Estado é uma enumeração taxativa, resultando tal taxatividade quer da base I da Lei nº1/73, quer de diplomas legislativos posteriores, designadamente de leis do orçamento acima aludidas.
Tendo em vista as regras interpretativas da lei que nos fornece o enunciado no artigo 9º do Código Civil (No sentido de que, visando a interpretação a reconstituição do pensamento legislativo, não deve cingir-se à letra da lei, mas também não pode conduzir à consagração de um resultado «que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso»), em contrário do que propugnam os recorrentes, não pode dizer-se que aquelas regras imponham a conclusão que na expressão empresas nacionais contida na Lei 1/73 deva permitir abranger-se uma entidade como a U.G.T.
Donde, o dever concluir-se que bem andou o acórdão recorrido quando concluiu que no acto impugnado concorria o vicio de violação da Base I da lei 1/73.
O recorrente contencioso arguiu ainda o acto impugnado de violação do princípio da independência das associações sindicais relativamente ao Estado, decorrente do artº 55.º n.º 4 da CRP e concretizado no Dec. Lei n.º 215-B/75 (art.º 60.º n.º 1), e tendo em vista o disposto na Base X da Lei 1/73, tudo com fora invocado sob as conclusões i) a m) da alegação.
Tal arguição mereceu também acolhimento no acórdão recorrido, o que os recorrentes afrontam nas suas alegações, e se mostra sintetizado na matéria levada às conclusões 6.ª das alegações do M.F., 22.ª e segs. das alegações da CAIXA GERAL DE DEPÓSITOS e 18.ª e segs. das alegações da União dos Geral dos Trabalhadores, através das quais, e tendo em vista o que foi decidido, intentam estas entidades convencer, que o acto recorrido se mostra em total conformidade com o estabelecido nos artigos 55° n.º 4 da Constituição e artigo 6.º n.º 2 do Decreto-Lei n.º 215-B/75 de 30 de Abril (Lei Sindical).
Tal é a questão que importa agora decidir, isto é, se o acórdão merece censura quando concluiu pela procedência daquele vicio.
Vejamos pois:
Prescreve a Base X, da citada Lei n° 1/73 que:
«A concessão de aval do Estado confere ao Governo o direito de fiscalizar a actividade da entidade beneficiária da garantia, tanto do ponto de vista técnico e económico como do ponto de vista administrativo e financeiro»;
Por seu lado o n° I do art. 55° da C.R.P. preceitua que:
«1° É reconhecida aos trabalhadores a liberdade sindical, condução e garantia da construção da sua unidade para defesa dos seus direitos e interesses»,
E o n° 4 que:
«As associações sindicais são independentes do patronato, do Estado, das confissões religiosas, dos partidos e outras associações politicas, devendo a lei estabelecer as garantias adequadas dessa independência, fundamento da unidade das classes trabalhadoras».
Por último, o n° 2 do art. 6° do Decreto-Lei n° 215- B/75, reza que:
«As associações sindicais são independentes do Estado, dos partidos politicos e das instituições religiosas, sendo proibida qualquer ingerência destes na sua organização e direcção, bem como o seu reciproco financiamento.»
Disse-se no acórdão recorrido que de tais normativos ressalta que o principio da independência das associações sindicais relativamente ao Estado, constitui um valor constitucionalmente consagrado, visando a proibição da ingerência do Estado na organização e direcção das associações sindicais.
Ora, ainda segundo o aresto em análise, o estatuído na citada Base X, ao conceder ao Governo "o direito de fiscalizar a actividade da entidade beneficiária da garantia...", mesmo que apenas restrita aos aspectos relacionados com a operação de crédito e com o destino da quantia concedida, não seria compatível com o principio da independência, pois que teria sempre e necessariamente, reflexos directos na direcção das Associações Sindicais.
Será assim?
É indiscutível que o princípio da independência das associações sindicais relativamente ao Estado constitui um valor constitucionalmente consagrado, o qual radica na protecção da própria liberdade sindical.
Ora, tal princípio da independência e autonomia repele qualquer ingerência do Estado na organização e direcção das associações sindicais.
Afigura-se-nos por outro lado apodítico que a independência e autonomia como necessárias à defesa dos interesses dos trabalhadores implicam um certo distanciamento em relação ao Estado como Estado de Direito Democrático (cf. art.º 2.º da CRP).
Assim sendo, o direito de fiscalizar a actividade da entidade beneficiária da garantia, tanto do ponto de vista técnico e económico como do ponto de vista administrativo e financeiro, de acordo com o estatuído naquela Base X da Lei nº 1/73, não se afigura compatível com o princípio da independência e da autonomia de que as mesmas gozam, e isto independentemente do aval do Estado deva ser considerado, quer como uma forma de apoio directo, quer como um mecanismo de crédito integrado nos tipos de auxílio por parte do Estado, quer ainda como acto de fomento da sua actividade.
Na verdade, passando o Estado, com a prolação do A.C.I., a deter o direito de fiscalizar a actividade da associação apoiada, naqueles termos, mais que o seu distanciamento em relação ao mesmo Estado, fica legitimada alguma ingerência deste na sua organização e direcção, com a consequente quebra da sua independência, assim afrontando o enunciado comando constitucional contido no citado n.º 4 do art.º 5.º da CRP e 6.º , n.º 2, do Dec. Lei 215-B/75.
Face ao que se deixou exposto, à referida conclusão não obsta o facto de tais poderes de fiscalização se deverem considerar, como vem alegado, circunscritos à actividade da entidade beneficiária que consubstancia o “empreendimento ou projecto de manifesto interesse para a economia nacional” justificativo da concessão do aval do Estado ou outras com ela directamente conexionadas, e bem assim que no âmbito das acções de formação profissional quer o Estado, quer a Comissão Europeia detenham amplos poderes de fiscalização, e que tal actividade das entidades benificiárias esteja devidamente autonomizada do ponto de vista funcional e contabilístico.
É que, precisamente a circunstância de dever controlar-se a afectação do apoio concedido à verificação da finalidade que lhe é legalmente imposta pelo nº 1 da citada Base II é que é de molde a deixar em aberto a legitimidade da aludida ingerência na organização e direcção da entidade apoiada, com a consequente quebra da sua independência.
Improcede, assim, também o enunciado fundamento da impugnação.
