A………………., S.A., inconformada com o Acórdão do TCA Sul que anulou a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, que havia julgado procedente a ação proposta contra o MUNICÍPIO DE VILA REAL DE SANTO ANTÓNIO e contra-interessada B…………………, S.A, e ordenou a baixa dos autos à 1ª Instância para instrução e prova, interpôs recurso de revista, para o Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Para tanto alegou, vindo a concluir:
“A) O presente recurso de revista, nos termos do artigo 150.° do CPTA, vem interposto do excerto decisório ínsito no Acórdão do TCA no qual foi ordenado a baixa dos autos à 1ª Instância para “preenchimento da lacuna em matéria de probatório e prosseguir na instância, se nada a tal obstar”, com fundamento na anulação ex offício da sentença proferida pelo TAF de Loulé e subsunção ao preceituado na lei processual civil na alínea b) do n° 1 do artigo 668.° e n°s 1 e 4, 1ª parte do artigo 712°, ambos do cód. proc. civil, aplicados ex vi artigo 140.° do CPTA;
B) Ao desconsiderar, por completo, a amplitude dos poderes de cognição que se encontram cometidos pelo artigo 149.° do CPTA ao TCA, enquanto tribunal de apelação, normativo que determina que o tribunal ora recorrido conheça de facto e de direito e que, caso se mostre necessário, deva promover, por si, a produção de prova, em sede de tal recurso, ordenando as diligências instrutórias indispensáveis para proferir uma decisão de mérito, incorreu o Acórdão recorrido em erro de julgamento, por violação de lei processual administrativa, pois aplicou a lei processual civil quando, nos termos da aplicação conjugada dos artigos 1º e 140° do CPTA, seria o art.° 149.° deste código o aplicável e não a alínea b) do n.° 1 do art.° 668.° e n°5 1 e 4, 1ª parte do artigo 712.° do cód. proc. civil;
C) O não reconhecimento pelo Acórdão recorrido da natureza substitutiva da cognição e decisão do recurso de apelação pelo TCA, com consequente supressão de um grau de jurisdição em benefício da economia processual e celeridade que o artigo 149.° traduz, torna claramente indispensável a intervenção deste Tribunal para uma melhor aplicação do direito, nos termos consignados no artigo 150.° do CPTA, tanto mais que assume incontornável relevância jurídica, pela potencialidade que tem de se repetir em casos futuros, fazendo perigar o direito que assiste às partes de uma decisão de mérito que seja célere e, portanto, justa;
D) Dando-se, também nas presentes conclusões e para todos os legais efeitos, por reproduzidos os factos e a fundamentação expendida na p.i., alegações, nas Contra-alegações dos recursos interpostos bem como na sentença proferida pelo Senhor Juiz a quo, constata-se que, também ao invés da fundamentação convocada para o Acórdão recorrido, foi selecionada e fixada pelo Senhor Juiz a quo a matéria assente relevante para a decisão da causa que, ainda que pudesse ser reputada de insuficiente — o que só por hipótese se admite — não poderia ser qualificada de inexistente, como a reputa o Acórdão recorrido que, do mesmo passo e de forma insólita porque manifestamente contraditória, reproduz a factualidade que foi dada por provada pelo decisor da 1ª Instância (cfr. alíneas A) a O) do Acórdão recorrido);
E) Assim, e no limite da hipótese congeminada, o Tribunal ora recorrido ver-se-ia confrontado com meras lacunas no probatório, susceptíveis de ser integradas pelos amplos poderes de produção de prova, de cognição — de substituição, em suma — que detém ao abrigo do disposto no art° 149.° do CPTA, ainda que viesse a entender que a abundante documentação existente nos autos não seria suficiente para proferir a decisão de mérito que este normativo lhe impõe, poder-dever que sobre o TCA impende, em entendimento que é sufragado pela melhor doutrina e pela jurisprudência deste Tribunal, como, por exemplo, no Aresto proferido no proc. n.° 0571/06, de 02.08.2006;
F) Perante o que antecede, afigura-se que o Acórdão recorrido está enfermado de manifesto erro de julgamento, que urge reparar, porquanto ao aplicar a lei processual civil, in casu, a alínea b) do n.° 1 do artigo 668.° e n.° 1 e 4, 1ª parte do cód. do proc. civil, e ao ordenar a baixa dos autos à 1ª Instância para integrar as alegadas lacunas do probatório, violou o disposto no artigo 149.° do CPTA que é directa, imediata e exclusivamente aplicável no regime processual dos tribunais administrativos e que concede amplos poderes de cognição ao TCA para conhecer a matéria de facto, corrigindo-a e produzindo prova, caso tal se mostrassem necessário para proferir a decisão de mérito, dever a que se encontra, nos termos deste último artigo, funcionalmente investido, em benefício da economia e celeridade processuais.
Termos em que, com o suprimento de Vossas Excelências a quanto alegado, deve ser dado provimento ao presente recurso e revogada a decisão recorrida, na parte em que ordenou a baixa dos autos ao TAF de Loulé para preenchimento da invocada lacuna em matéria de probatório, mais devendo ser ordenado ao Tribunal recorrido que conheça do mérito dos recursos perante si interpostos da sentença proferida pelo TAF de Loulé nos presentes autos, proferindo decisão nos termos do artigo 149º do CPTA..”
B…………………, S.A., como contra interessada apresentou também pedido de admissão de revista do Acórdão do TCA em recurso subordinado, alegando como segue:
“(Sobre a admissibilidade do recurso)
a) Encontram-se reunidos os pressupostos de que depende a admissibilidade do recurso de revista subordinado e excepcionalmente previsto no n.º 1 do artigo 150º do CPTA;
b) A questão assume relevância jurídica e importância fundamental;
c) É evidente a capacidade de expansão da controvérsia para além dos limites do caso dos autos;
d) A jurisprudência pertinente sobre a suscitada questão de direito é escassa, havendo toda a utilidade na constituição de um escopo de efeito uniformizador para casos futuros, em que as mesmas normas jurídicas devam ser interpretadas e aplicadas;
e) Ressalta como conveniente uma melhor aplicação do direito;
(Sobre o objecto do recurso)
f) O douto aresto em revista apenas conheceu de uma ínfima parte do objecto do recurso interposto pela Contra-interessada da Sentença de 1ª Instância.
g) O douto Tribunal recorrido considerou que na Sentença inexistia probatório, com a consequente ausência de fundamentação do discurso jurídico e do sentido da decisão dada à causa, em violação do disposto no artigo 659., com a cominação de nulidade prevista no artigo 668. n.º 1 alínea b), ambos do CPC.
h) Nas suas alegações de recurso, e nas correspondentes conclusões apresentadas, para além daqueles vícios conhecidos pelo Tribunal Central Administrativo Sul, sustentou a ora Recorrente que a Sentença então em recurso padecia igualmente de:
i. Nulidade por omissão de prova requerida;
ii. Nulidade por omissão de saneamento da causa;
iii. Erro de julgamento por não verificação de ilegitimidade activa;
iv. Erro de julgamento por não verificação de irrecorribilidade do acto;
v. Erro de julgamento por ocorrência de litispendência;
vi. Erro de julgamento por não verificação da ineptidão da petição;
vii. Erro de julgamento por não verificação da excepção de abuso do direito de acção;
viii. Erro de julgamento por não verificação da excepção de caso julgado;
ix. Erro de julgamento por não verificação da ocorrência de caducidade do direito à execução de julgado anulatório;
x. Erro de julgamento por não verificação da existência de litigância de má-fé;
xi. Erro de julgamento em matéria de alegada violação de parecer da CCRA;
xii. Erro de julgamento em matéria de alegada violação do PDM;
xiii. Erro de julgamento em matéria de alegada violação de parecer da ORA;
xiv. Erro de julgamento em matéria de reconhecimento de alegado direito de propriedade do Réu; e
xv. Erro de julgamento por confusão e contradição entre fundamentos e consequências da declaração de nulidade.
i) O douto aresto em crise padece de nulidade, pois deixou de pronunciar-se sobre todas as sobreditas questões, em violação do disposto no n.º 1 do artigo 149º do CPTA.
j) E cometeu nulidade, de harmonia com o disposto nos artigos 716. n.º 1 e 668. n.º 1 alínea d), ambos do CPC.
k) Ao se ter quedado pela apreciação apenas parcial das nulidades e questões suscitadas pela Recorrente no seu recurso, anulando a Sentença de 1ª Instância e ordenando a baixa dos autos, o douto Tribunal a quo deixou de apreciar questões de que devia ter conhecido e violou o disposto no artigo 149. do CPTA.
IV. PEDIDO.
Termos em que, deverá o presente recurso ser julgado como provado e procedente, revogando-se o douto aresto recorrido e ordenando-se ao Douto Tribunal a quo que profira douto Acórdão conhecendo e apreciando de facto e de direito a totalidade do objecto do recurso interposto pela ora recorrente da Sentença de 1ª Instância.”
O Município de Vila Real de St°. António contra-alegou, concluindo:
“A) O Recurso de Revista interposto pela Recorrente deve ser recusado, por não verificação dos pressupostos de que depende a sua admissibilidade e conhecimento, de acordo com o n.° 1, do art. 150.° CPTA, porquanto não se reconhece relevância jurídica ou social à questão colocada (relativa à aplicação subsidiária do art. 712°, n.° 4 do CPC, em processos como o presente), nem a admissão do recurso se mostra necessária para a melhor aplicação do direito, em vista da convergência da jurisprudência sobre a matéria;
B) Por reporte ao requisito da “importância fundamental” da questão em discussão, aferida pela sua relevância jurídica, a Recorrente perde-se em referências, não concretizadas e, sobretudo, entra em flagrante contradição com a sua própria argumentação, nada dizendo de concreto quanto à (inexistente) capacidade de expansão da (suposta) controvérsia jurídica (a “questão”), a qual, de resto, nem sequer identifica devidamente;
C) A Recorrente não pede a anulação da decisão recorrida na parte em que foi determinada a anulação da Sentença base, nos termos do art. 712°, n.° 4 do CPC, limitando-se, apenas, a pedir a revogação do segmento em que o Tribunal a que determinou a baixa dos autos ao Tribunal de 1ª instância. Assim, para todos os efeitos legais, transitou em julgado a parte da decisão recorrida no segmento em que determinou a anulação da Sentença proferida pelo Tribunal de 1ª instância;
D) A lei, a jurisprudência e a doutrina são consensuais na resolução a dar à questão invocada pela Recorrente — o art. 712°, n.° 4 do CPC pode, rectius, deve ser aplicado, pelos Tribunais Administrativos de recurso em casos como o presente — logo a questão identificada não é de “importância fundamental” nos termos e para os efeitos do disposto no art. 150°, n.° 1 do CPTA;
E) A admissão do Recurso de Revista interposto pela Recorrente também não é “claramente necessária para uma melhor aplicação do direito” pois não se verifica qualquer erro decisório no Acórdão recorrido, tendo o Tribunal a quo decidido, em perfeita consonância com o quadro jurídico aplicável, que o défice fáctico e probatório assumiu, no caso concreto, uma dimensão tão elevada que o julgamento em substituição se demonstrava objectivamente impossível, cumprindo, pois, recorrer ao preceituado na primeira parte do art. 712°, n.° 4 do CPC, aplicável ex vi dos arts. 1.° e 140.° do CPTA;
F) No mais, e de modo intrinsecamente conexo com o enunciado na conclusão anterior, o presente Recurso de Revista encontra-se destituído de qualquer fundamento, pois o Tribunal a quo, de modo isento de censura jurídica, entendeu que a factualidade fixada em primeira instância se afigura totalmente imprestável para efeitos de fundamentação da decisão tomada e, nessa medida, esse mesmo órgão jurisdicional, não se encontrava munido de condições — antes de tudo, adjectivas — que lhe permitissem promover quaisquer tarefas de supressão dessa grave falha;
G) Contra essa realidade, de nada adianta remeter para a “estrutura e segmentos decisórios que constam do teor da sentença proferida pelo TAF de Loulé” (cfr. a p. 13 das alegações de recurso), pois, por essa via, o que fica claro é que a matéria de facto dada como assente em primeira instância não foi apurada em termos minimamente aceitáveis e nessa medida não podia o Tribunal a quo proceder à aplicação do art. 149.° do CPTA, devendo, como fez, recorrer ao disposto na primeira parte do art. 712°, n°4 do CPC, que se afigura subsidiariamente aplicável;
H) Ademais, caso o Tribunal a quo procedesse à fixação ex novo da factualidade relevante, estaria a suprimir um grau de recurso (precisamente em matéria factual), dado que, em Revista, o presente Tribunal só pode conhecer de matéria de índole jurídica (cfr. o art. 150°, n.° 3 do CPTA);
I) Tal supressão seria juridicamente criticável e violadora do princípio da tutela jurisdicional efectiva, legal e constitucionalmente consagrado (cfr. o art. 2.° do CPTA e o ad. 20º da Lei Fundamental Portuguesa, cumprindo ainda destacar o artº 6º Convenção Europeia dos Direitos do Homem, o seu art. 6°), sendo que a interpretação que a Recorrente faz do artigo 149.° do CPTA conduziria a um défice de tutela jurisdicional efectiva, dando, nomeadamente, azo à prolação de decisões “surpresa”, não toleradas pela Constituição da República Portuguesa;
J) Conforme se afirmou e ora se reitera, contrariamente ao que se encontra expresso nas alegações de recurso, a doutrina e também a jurisprudência pronunciam-se em sentido bem diferente daquele que a Recorrente diz constituir o entendimento consensual sobre a (im)possibilidade de convocação subsidiária, por tribunais administrativos de recurso, do disposto no artº. 712°, n.° 4 do CPC;
K) Dito de modo directo, tal disposição legal deve ser aplicada pelos mencionados órgãos jurisdicionais — consagra, por isso, um efectivo poder / dever –, sobretudo em casos como o presente de patente imprestabilidade do apuramento factual efectuado (que equivale a não apuramento factual);
L) Por não ter violado o quadro jurídico vigente e aplicável, o Acórdão recorrido, no segmento posto em crise (relativo à determinação de baixa dos autos à primeira instância), não deve ser revogado. Em consequência, não deve ser ordenado ao Tribunal a quo que conheça do mérito dos recursos interpostos da Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, em 05.01.2009.
Termos em que, Devem as presentes contra-alegações ser consideradas procedentes, por provadas, devendo o Recurso de Revista interposto pela Recorrente ser rejeitado ou, se assim não se entender, ser ao mesmo negado provimento e, em consequência, ser confirmada a decisão recorrida, Assim se fazendo a costumada Justiça!”
Por acórdão datado de 19-12-2013, o recurso de revista interposto, foi admitido nos seguintes termos donde se extrai:
“Vejamos:
A sentença proferida pelo TAF de Loulé julgou improcedentes as excepções suscitadas e passou a conhecer de fundo.
E, considerou que o pedido de licenciamento deferido pelos órgãos municipais a pedido da B…………….. contrariou o parecer da Direcção Regional do Ambiente do Algarve e por outro lado, respeita a terreno que não era propriedade da B……………… por força do efeito anulatório decorrente do Acórdão do STA de 27.06.1991 que anulou a deliberação camarária de 1998.10.11, que adjudicara em hasta pública o terreno à sociedade C……………… por preterição das condições gerais estabelecidas para a alienação. Destas premissas concluiu que o licenciamento é nulo e declarou a nulidade, julgando a acção procedente.
O TCA anulou a decisão recorrida «na medida em que evidencia a inexistência de probatório» e dela «não resulta o sentido jurídico da decisão da causa» e ficamos sem saber quais os fundamentos de facto que suportam o juízo jurídico emitido pelo Tribunal». Refere ainda «... considera-se indispensável a explicitação da matéria de facto na medida do teor dos documentos que consubstanciam a controvérsia vazada petição inicial pelo A. ora recorrente, no confronto com os factos vazados na resposta do R. ora recorrido, matéria de facto absolutamente silenciada no registo da prova».
Mas para além destas considerações nada mais se encontra no Acórdão que concretize qual a matéria de facto necessária para a decisão que tenha sido omitida, quando é certo que a sentença apresentou organizadamente sob as alíneas A) a O) a matéria de facto que entendeu decorrer de documentos juntos aos autos.
O Acórdão recorrido suscita assim, em primeiro lugar, a questão do bom ou mau uso pelo TCA do disposto no artigo 712.° n.° 4 do CPC ao determinar a anulação do julgamento por deficiências da matéria de facto.
E esta questão foi apresentada pela A. como fundamento justificativo da admissão de revista excepcional. Mas, como expressamente dispõe o n.° 6 do artigo 712.° do CPC das decisões proferidas nos termos do n.° 4 não cabe recurso para o Supremo. Efectivamente, tudo indica que subjaz a este regime legal o entendimento de que se trata de matéria de facto e, por outro lado, o processo não finda, de modo que apesar de todas as imperfeições de que possa padecer a decisão, a questão não é encerrada e vai ser ainda objecto de posterior análise, pelo que mais adequado é não permitir recurso para o Supremo.
Quando o n.° 6 do artigo 712.° diz que não há recurso para o Supremo está a enunciar uma regra absoluta que se aplica à revista excepcional, também ela excluída.
2.2. A A. recorrente coloca seguidamente a questão de saber se a anulação por deficiência da matéria de facto não deverá dar lugar à aplicação do disposto no n.° 1 do artigo 149.° do CPC de modo que o TCA estava vinculado a conhecer de facto para também decidir o objecto da causa.
É certo que a referida norma concede poderes de substituição que são poderes deveres, isto é, verificados os respectivos pressupostos, devem ser exercidos pelo tribunal de apelação.
E, o objectivo da lei é precisamente que os litígios sejam decididos em definitivo de modo a evitar o ping-pong entre as instancias com poderes de decisão sobre a matéria de facto.
No caso, como antes se mencionou, a sentença organizou a matéria de facto que teve como pertinente e suficiente para conhecer de mérito e, por outro lado, a leitura do Acórdão do TCA não esclarece concretizadamente quais os factos a apurar que são necessários para decidir que não foram averiguados e levados ao probatório, e também não explicou em termos de ser entendido, qual o entrave que existe para que tais factos não possam ser apurados pelo tribunal de revista em ordem a cumprir a determinação legal.
Ou seja, está em causa também neste recurso determinar e esclarecer o alcance e o critério de aplicação dos poderes de substituição do TCA, matéria de direito processual de inegável relevância, em que a orientação do Supremo pode contribuir para a aplicação em inúmeros outros casos e, portanto, com interesse objectivo para uma melhor aplicação do direito.
Em conclusão:
- na parte em que se trata de matéria de facto, por a causa prosseguir e os problemas não processuais estarem ainda sujeitos a apreciação após a decisão anulatória proferida nos termos do artigo 712 e por expressa determinação do n.° 6 do referido artigo, não é admitida a revista excepcional.
- na parte em que o recurso tem como objecto as condições e critérios de utilização do poder de conhecimento em substituição pelo TCA, nos termos do n.° 1 do art.° 149.° do CPTA, o recurso excepcional deve ser admitido, por se verificarem os pressupostos do art.° 150.° n.° 1 do CPTA.
- o recurso subordinado segue o principal pelo que é admitido, sem prejuízo de a formação de julgamento delimitar o objecto e a ordem de cognição das diversas questões.
III- Decisão.
Em conformidade com o exposto, nos termos do art.° 150.° n.°s 1 e 5 do CPTA, acordam em admitir a revista.”
O Exmo Magistrado do MºPº junto deste Tribunal, emitiu parecer donde se extrai:
“A questão que o presente recurso coloca tem a ver com a amplitude dos poderes de substituição do tribunal superior no recurso de apelação no âmbito da jurisdição administrativa. À doutrina e a jurisprudência do STA têm vindo a considerar esses poderes alargados relativamente aos conferidos pelo CPC, sendo mais contida a jurisprudência dos TCAS nessa matéria.
No CPC, “Com este recurso [de apelação] não se abre uma nova instrução do processo, pois a lei não permite às partes nova produção de prova, salvo a junção de novos documentos nos termos do artigo 706° CPC; daí que o tribunal de recurso se pronuncie essencialmente sobre o material que serviu de base à decisão da 1ª instância”. Esta decisão, quanto à matéria de facto, só pode ser alterada, nas hipóteses previstas nas alíneas do n°1 do artigo 712° do CPC, podendo a Relação “(...) assumir as seguintes atitudes: 1) alterar a decisão; 2) determinar a renovação dos meios de prova; 3) anular a decisão; 4) ordenar a fundamentação da decisão”.
À decisão recorrida ancora-se no citado preceito do CPC (712° 14), não chegando a aludir às normas do CPTA que definem autonomamente os poderes do tribunal de apelação na jurisdição administrativa.
Ora, o confronto do artigo 149° do CPTA com o artigo 715° do CPC revela-nos algumas diferenças de redacção, que sugerem poderes alargados conferidos por aquele, ao mandar “decidir o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito” (n° 1) e conhecer do mérito da causa, se improceder o motivo invocado pelo tribunal recorrido para o não ter feito, nem a tal obstar outro motivo (n°s 3 e 4); enquanto que o artigo 715° manda conhecer do objecto da apelação (n° 1) e das questões não decididas pelo tribunal quo, se a tal nada obstar, “sempre que disponha dos elementos necessários”.
Esclarece o preâmbulo do DL 329-A/95, de 12.12, que introduziu o art. 715° do CPC: «Consagra-se expressamente a vigência da substituição da Relação ao tribunal recorrido, ampliando e clarificando o regime que a doutrina tem vindo a inferir da lacónico previsão do artigo 715° do Código de Processo Civil, por se afigurar que os inconvenientes resultantes da possível supressão de um grau de jurisdição são largamente compensados pelos ganhos em termos de celeridade na apreciação das questões controvertidas pelo tribunal ad quem. Neste sentido, estatui-se que os poderes de cognição da Relação incluem todas as questões que ao tribunal recorrido era lícito conhecer, ainda que a decisão recorrida as não haja apreciado, designadamente por as considerar prejudicadas pela solução que deu ao litígio - cumprindo à Relação, assegurado que seja o contraditório e prevenido o risco de serem proferidas decisões surpresa, resolvê-las, sempre que disponha dos elementos necessários.»
Por seu turno, a Exposição dos Motivos da Proposta de Lei relativa ao CPTA regista: “(…) por via de regra, os recursos não devem ser de mera cassação, devendo o tribunal superior substituir a sentença a quo, decidindo definitivamente a questão material controvertida”.
Por razões de celeridade e economia processuais, ambos os códigos conferem ao tribunal ad quem poderes de reexame da causa em substituição do tribunal a quo, também em matéria de facto, seja em relação a questões já conhecidas por este, seja em relação a questões por este omitidas. Porém, o CPC pressupõe, para o efeito, que o tribunal de recurso disponha dos elementos necessários, enquanto o CPTA, ao omitir esse pressuposto, obriga o tribunal superior a instruir o processo com vista a obter esses elementos, segundo as regras referidas no n° 2 do artigo 149°.
Com efeito, o CPTA “(...) não se limita a reproduzir o que estabelece o artigo 715° do CPC, quanto aos poderes de substituição do tribunal de recurso, mas vai mais além, admitindo a possibilidade não apenas de renovação dos meios de prova perante o tribunal de recurso, mas de realização de novas diligências probatórias abrindo uma fase de produção de prova em sede de recurso - para efeito de apreciar questões que o tribunal recorrido não tenha chegado a conhecer ou tenha considerado prejudicadas”.
Daí que, como se discorre no acórdão deste STA (1ª Secção), de 2/8/2006, proc. 571/06, “(...) na filosofia do art. 149° do CPTA, a regra é de que o processo deve “morrer” no tribunal de apelação, devendo este decidir o objecto da causa e só em casos excepcionais poderá, eventualmente, descortinar-se justificação raciona (para se ordenar a baixa do processo sustando na apreciação do mérito (...)”.
Assim, “Se a sentença não especificar os fundamentos de facto e de direito, ou estes estão em oposição com o sentido da decisão, o tribunal ad quem profere a decisão que considere adequada, fundamentando-a convenientemente.
Porém, o tribunal de recurso está limitado pelo princípio do dispositivo (só podendo servir-se dos factos articulados pelas partes), e pelas alegações e conclusões dos recorrentes e recorridos (artigos 684°, 684°-A, 685°-A, 685°-B e 712° 12 do CPC), não devendo também substituir-se ao tribunal recorrido para conduzir o processo em fases anteriores à instrução e julgamento, designadamente no saneamento e condensação e na elaboração da base instrutória, justificando-se, para esse efeito, a baixa do processo.
Os referidos preceitos do CPTA (149°) e do CPC (715°) reportam-se aos poderes do tribunal de apelação na substituição ao tribunal recorrido. Nesse âmbito, há, como se vê, regras autónomas para o contencioso administrativo, que conferem ao tribunal superior poderes alargados relativamente ao que resulta do CPC, na medida em que este apenas impõe a substituição sempre que o tribunal de recurso disponha dos elementos necessários.
Não estabelecendo esta limitação, mas obrigando a decidir o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito, o CPTA amplia os poderes do tribunal de recurso, que não fica Limitado pelos elementos disponíveis no processo, mas deve recolhê-los segundo as regras definidas no n° 2 do artigo 149°, para além de que pode como a Relação pode determinar a renovação dos meios de prova produzidos em 1ª Instância que se mostrem absolutamente indispensáveis ao apuramento da verdade, quanto à matéria de facto impugnada - artigo 712° 12 do CPC.
Este artigo 712° regula apenas a modificabilidade da decisão de facto pelo tribunal de recurso, o que tem um alcance menor do que o dos preceitos que regem sobre os poderes de substituição deste tribunal acima referidos, e deve conjugar-se com eles. Assim, a anulação oficiosa prevista no n° 4 é também um mecanismo admissível em conjugação com os poderes conferidos pelo artigo 149° do CPTA.
Porém, a anulação não implica, aqui, a baixa do processo, pois o tribunal ad quem decide sempre todas as questões que devam ser decididas, conhecendo do facto e do direito, ao contrário do que sucede com o regime do CPC, onde a Relação apenas reaprecia a matéria de facto se do processo constarem todos os elementos probatórios (712°/4) e só conhece de questões novas quando disponha dos elementos necessários (715°12).
E não parece que a decisão substitutiva pelo tribunal superior ponha em causa, no caso, o princípio do duplo grau de jurisdição da matéria de facto, ao contrário do que entendeu o tribunal recorrido. Na verdade, por um lado, o TCAS Intervém aqui como segundo grau de jurisdição. Por outro lado, dará resposta às questões colocadas pelos recorrentes, conhecendo, em primeiro Lugar das questões processuais que possam determinar a absolvição da instância - artigos 713°/2, 659° e 660°. E, se a tal nada obstar, julgará, fundamentadamente, tendo em conta os elementos que constam do processo e, eventualmente outros que venha a obter em consequência das diligências alegadamente omitidas e que entenda serem devidas, discriminando os factos que considera provados relevantes para a decisão dessas questões. De qualquer modo, a hipótese dos autos não será daquelas em que a Constituição garante o direito ao recurso como dupla apreciação (matéria sancionatória ou de direitos, Liberdades e garantias), e, “(...) no caso em apreço, o que porventura se subtrai é o acesso a duas decisões sobre todos os aspectos da causa. Ora, o legislador não está obrigado a assegurar que, relativamente a cada questão que seja suscitada num processo, possa haver Lugar à emissão de duas decisões por parte de tribunais hierarquicamente distintos”.
Parece, assim, que no caso presente, ainda que a sentença não tenha especificado escorreitamente os seus fundamentos de facto e de direito, essa circunstância não poderá, por si só, justificar a baixa do processo, competindo ao TCAS proferir as decisões que considere ajustadas, fundamentando-as em conformidade com os factos que decorram das provas já produzidas e daquelas que considere deverem ser produzidas de novo, se julgar procedente o recurso a tal propósito também interposto.
As questões suscitadas no recurso subordinado, e que o tribunal a quo devia ter conhecido, pressupõem o prévio julgamento sobre matéria de facto, para o que este tribunal de revista não tem competência (artigo 150º/4 do CPTA), sendo certo que a sentença foi anulada, o que não constitui objecto do presente recurso. Aliás, “(…) nesta revista só se pode pedir ao STA que reexamine a questão ou questões apreciadas no TCA, que se pronuncie sobre o regime jurídico adequado e que decida se este Tribunal interpretou e aplicou correctamente a lei substantiva ou processual, confirmando ou revogando o decidido.” E, “(…) conforme resulta das disposições dos arts. 736 e 731, n°s 1 e 2, do CPCivil, aqui aplicáveis por força do já citado art. 140, do CPTA, está excluída do âmbito da revista essa regra de substituição, quando ocorra nulidade da decisão recorrida, por virtude de omissão de pronúncia, caso em que, de acordo com as regras específicas daquele art. 731, n°s 1 e 2, deve o processo baixar ao tribunal a quo, para reforma da decisão anulada.”
Em face do exposto, não constituindo objecto da presente revista a decisão de anulação oficiosa da sentença, mas apenas a decisão que ordenou a baixa dos autos, deverá revogar-se esta para que o TCAS proceda à fixação dos factos relevantes e decida as questões que lhe foram colocadas, incluindo o objecto da causa, a menos que a tal obste a necessidade de fazer recuar o processo a uma fase anterior à instrução e julgamento da causa, ou a procedência de questões prejudiciais suscitadas, como poderão ser a omissão de saneamento do processo, a ilegitimidade activa, a irrecorribilidade do ato impugnado, a litispendência, a ineptidão da p.i., o abuso do direito de acção e a inadequação do processo, o caso julgado, a caducidade do direito.”
Notificado do Parecer do Ministério Público, o Município de Vila Real de Santo António veio apresentar o requerimento de fls. 1560, donde se extrai:
“(…)10. Aqui chegados, resulta patente que não se vislumbra uma situação justificativa da apresentação de Pronúncia, pelo Ministério Público, ao abrigo do art. 146°, n.° 1 do CPTA, porquanto não se encontram carecidos de tutela quaisquer direitos fundamentais dos cidadãos, nem quaisquer interesses públicos especialmente relevantes, nem tão pouco quaisquer “interesses difusos” (cfr. o art. 9°, n.° 2 do CPTA).
11. É que, como se viu, o que está em causa, a título principal, nestes autos de recurso jurisdicional, é saber, como se afirma no próprio Parecer em apreciação, do grau de “amplitude dos poderes de substituição do tribunal superior no recurso de apelação no âmbito da jurisdição administrativa” (cfr. a p. 1 do Parecer em apreço).
12. Está, pois, em destaque uma questão estritamente processual que não se integra, ou melhor, que não releva para as categorias justificativas, descritas no art. 146°, n.° 1, in fine do CPTA.
13. Prova disso mesmo é que o Ilustre Procurador-Geral-Adjunto não demonstra o contrário na sua pronúncia.
14. Deste modo, deve o Parecer do Ministério Público ser, integralmente, desentranhado dos autos, porque legalmente inadmissível, em face da delimitação objectiva do direito de pronúncia constante do art. 146°, n.° 1 do CPTA, nulidade que se argui, para todos os efeitos legais.”
Sobre o mérito do Parecer, respondeu, em síntese:
“(…)
29. Resulta, assim, do exposto que o Acórdão recorrido, no segmento posto em crise (relativo à determinação da baixa dos autos à primeira instância), não deve ser revogado, porque não incorreu em qualquer erro de julgamento, tendo, diferentemente, promovido uma criteriosa e ajustada aplicação judicativo-concreta do Direito ao caso concreto.
30. Deve, pois, prevalecer o entendimento plasmado na segunda (e não na primeira) parte do derradeiro parágrafo do Parecer do Ilustre Procurador-Geral-Adjunto, ou seja, a decisão do Tribunal a quo não deve ser revogada porquanto é necessário “fazer recuar [os autos] a uma fase anterior à instrução e julgamento da causa”.
QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER:
- Admissibilidade do Parecer do MP;
- Condições e critérios de utilização do poder de conhecimento em substituição pelo TCA nos termos do art.° 149.° do CPTA;
- Recurso subordinado.
FACTOS QUE INTERESSAM PARA A DECISÃO DO OBJETO DO RECURSO:
1- A matéria de facto assente no TCA Sul, remetendo para a decisão de 1ª instância, é a seguinte:
A) A Autora por requerimento junto ao Presidente da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António, vem “reclamar da deliberação de 13.9.88 que aprovou a venda em hasta pública do lote de terreno sito em ……………, na Av. ……………. (...) bem como da respectiva Adjudicação Definitiva que teve lugar no passado dia 11 de Outubro” (cfr. doc n° 3 da pi);
B) Acórdão do STA, de 1991.06.27 (cfr doc. n°4 da pi);
C) Em 1990.02.22 entre a C…………….. e a B…………….., SA, foi celebrada a escritura de compra e venda do prédio rústico, “que consta de um lote de terreno para construção urbana com a área de onze mil cento e sessenta metros quadrados, sito na Avenida ……………., freguesia de …………., concelho de Vila Real de Santo António; descrito, como prédio distinto, na Conservatória do Registo Predial de Vila Real de Santo António sob a ficha número zero zero trezentos e trinta e seis, da dita freguesia de …………. (...)” (cfr doc n° 5 da pi);
D) Sentença do TAC de Lisboa, Rec n°7942/88, de 1991.06.27 (cfr doc n°10 da pi);
E) Acórdão do STJ, Rec n° 113/03/07, de 2003.02.13 (cfr doc n° 9 da pi);
F) Parecer da Entidade Demandada sobre a construção do hotel-apartamento em ………… requerido pela Contra-interessada (cfr doc n° 11 da pi);
G) Por oficio, a Comissão de Coordenação da Região do Algarve - CCRA, emite parecer desfavorável sobre a construção do hotel-apartamento em …………… requerido pela Contra-interessada (cfr doc n° 12 da pi);
H) Por oficio de 1998.11.30, a Comissão de Coordenação da Região do Algarve - CCRA, informa a Entidade Demandada que mantém o parecer desfavorável sobre a construção do hotel-apartamento em …………….. requerido pela Contra-interessada (cfr doc n° 13 da pi);
I) Sentença do TAC de Lisboa, Proc° n° 981/99, de 2000.01.18, em que o Requerente era a Contra-interessada e o Requerido, o Presidente da Câmara de Vila Real de Santo António e que decidiu que este emitisse alvará de construção no Processo de Obras n° 154/97 (cfr doc n° 14 da pi);
J) Em 2000.01.25, o Presidente da Câmara de Vila Real de Santo António emite o Alvará de Licença de Construção n°9/2000’, na sequência do seu despacho de 2000.01.24 (cfr doc n° 15 da pi);
K) Pelo ofício de 2000.01.19, a Direcção Regional do Ambiente do Algarve comunica à Entidade Demandada designadamente o seguinte: “Segundo os elementos disponíveis, o projecto em causa mereceu tomada de posição desfavorável da CCR Algarve, em matéria de REN, tal como consta dos pareceres emitidos em 91/01/24 e 91/02/20. Pela mesma razão, o desenvolvimento do projecto, para além de se ajustar às exigências do P DM e do Plano de Pormenor a elaborar, terá sempre de ser precedido de parecer favorável desta DRA Algarve, a solicitar nos termos do artigo 17° do Decreto-Lei nº 93/90, na sua actual redacção dada pelo Decreto-Lei n° 213/9 de 12 de Outubro” (cfr doc n° 16 da pi);
L) Acórdão do STA, Rec° n° 180/05-11, de 2005.09.29 (cfr doc n° 2 da contestação da Entidade Demandada);
M) Sentença proferida pelo Tribunal Judicial da Comarca de Vila Real de Santo António, Proc° n° 194/1997, de 2005.09,09 (cfr doc n° 4 da contestação da Entidade Demandada);
N) A Autora é proprietária do Hotel ………….., em …………, desde 1961 (por confissão artº 1 ° da petição inicial);
O) Em 2 de Outubro de 1971, pretendendo construir uma nova unidade hoteleira no terreno de 12.000 m2 contíguo ao Hotel …………… onde se encontra construído o Hotel-Apartamento “………….”, a Autora fê-lo saber junto da Câmara Municipal de Vila Real de Santo António (por confissão – nºs 1°, 3° e 4º da petição inicial).
2- Extrai-se da decisão recorrida:
“(...) Tendo presente a sistematização de estrutura que a lei adjectiva estatui no art° 659° CPC e que deve ser observado nesta sede administrativa ex vi art° 1° CPTA, a sentença constante dos presentes autos não obedece ao ali determinado.
No tocante ao relatório, seguiríamos nesta parte Doutrina adjectiva distinta, no sentido de se afeiçoar melhor ao sentido pretendido, v.g. do art° 659° CPC, a saber, “(…) Um bom relatório deve dar a quem o lê notícia exacta, sucinta e nítida da controvérsia que a sentença é destinada a decidir (…) Expondo em síntese fiel e concisa 1° - A essência dos articulados; 2° A questão ou questões emergentes da discussão da causa (…)”.
Por outro lado, a decisão do Tribunal sobre o caso concreto, decisão que lhe é requerida pelas partes enquanto órgão de soberania de que o Juiz é o titular da competência - cfr. art° 202° n° 1 da Constituição - deve conter, enquanto peça jurídica, a fixação dos factos da causa sobre os quais vai repousar a declaração da norma do caso concreto, em substituição da norma geral e abstracta fixada pelo legislador.
Em síntese, a sentença é o comando do caso concreto atentos os factos que o Tribunal discrimina e julga provados.
Na circunstância concreta o efeito jurídico declarado no segmento decisório da sentença sob recurso não é passível de aceitação por falta de fundamento legal que o sustente, na medida em que se evidencia a inexistência de probatório o que, só por si e em face da causa de pedir vazada na petição inicial, contribui para a ausência de fundamentação do discurso jurídico e do sentido da decisão da causa.
Dito de outro modo, da sentença não resulta o sentido jurídico da decisão da causa porque, ao não especificar o probatório, ficamos sem saber quais os fundamentos de facto que suportam o juízo jurídico emitido pelo Tribunal traduzido no comando que configura o direito do caso concreto.
Diz-nos Alberto dos Reis que “uma decisão sem fundamentação equivale a uma conclusão sem premissas; é uma peça sem base”, sancionada, nos termos do art 668° n° 1 b) CPC com a nulidade.
Do que vem dito resulta, ainda, a insusceptibilidade de dar cumprimento ao disposto no art° 712° n° Instância e o ali julgado, admissível apenas quando do processo constam todos os elementos de prova que serviram de base à decisão e tendo por pressuposto que a decisão recorrida emitiu pronúncia sobre a matéria de facto.
Uma coisa é o tribunal de recurso em 2ª Instância reapreciar o julgamento da matéria de facto e, por substituição do tribunal recorrido e no sentido confirmativo da decisão, alterar o probatório aditando-lhe factos decorrentes dos elementos fornecidos pelo processo.
Outra, completamente distinta, é renovar o probatório de alto abaixo, ainda que com fundamento nos meios de prova constantes dos autos, e integrar a omissão de sentença tanto quanto aos factos essenciais identificadores da situação jurídica invocada pela parte como quanto aos factos complementares, indispensáveis à procedência da causa – art° 264° CPC.
Nesta segunda hipótese, trata-se não de ampliar mas de fixar ex novo e na sua totalidade a factualidade que fundamenta a decisão e tal não é adjectivamente possível por se traduzir na supressão de um grau de recurso no domínio da matéria de facto.
Em suma, considera-se indispensável a explicitação da matéria de facto na medida do teor dos documentos que substanciam a controvérsia vazada petição inicial pelo A, ora Recorrente, no confronto com os factos vazados na resposta do R, ora Recorrido, matéria de facto absolutamente silenciada no registo da prova.
Assim sendo, na medida em que, além do mais, vem suscitado o erro de julgamento sobre a interpretação de normas adjectivas mas inexiste a matéria de facto objecto da subsunção, porque não se mostra discriminada no probatório, nos termos supra referidos esta omissão de discriminação impossibilita que o Tribunal ad quem julgue em substituição recorrendo ao mecanismo estatuído no art° 712° n° s. 1 e 4, r parte, CPC.
Pelo que vem dito, impõe-se o recurso oficioso aos meios cassatórios de anulação da sentença proferida, por deficiência da decisão em matéria de facto — cfr. art° 712° n° 4 CPC, ex vi art° 140º CPTA — ordenando a baixa dos autos à 1ª Instância para preenchimento da lacuna em matéria de probatório e prosseguir na instância, se nada a tal obstar.
Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul — 2° Juízo em, ex officio anular a sentença proferida - art° 712° n° 4 CPC, vi art° 140° CPTA - ordenando a baixa dos autos à 1ª Instância para preenchimento da lacuna em matéria de probatório e prosseguir na instância, se nada a tal obstar.”
ADMISSIBILIDADE PARECER MP
Alega a recorrente que deve ser mandado desentranhar o parecer do MP nos termos do art. 146°, n.° 1 do CPTA, já que não se encontram carecidos de tutela quaisquer direitos fundamentais dos cidadãos, nem quaisquer interesses públicos especialmente relevantes, nem tão pouco quaisquer “interesses difusos” (cfr. o art. 9°, n.° 2 do CPTA).
O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais [ETAF de 2002], no seu artigo 51º, estipula que compete ao Ministério Público “...defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei processual lhe confere.”
Daí que a intervenção a nível de ação pública para defesa da legalidade objetiva seja a sua parte mais relevante no âmbito do contencioso administrativo.
No âmbito das ações administrativas especiais da iniciativa dos particulares (em que o MP não é parte formal) o CPTA reequacionou a intervenção processual do MP na ação impugnatória quanto ao tipo de intervenção (por requerimento e não por vista), quanto ao conteúdo dessa intervenção (art 85º/ 2 a 4, e quanto ao momento em que deverá ser concretizada art 85º/5).
É certo que o facto de o Ministério Público surgir, no âmbito do contencioso administrativo, com funções muito diversificadas, pode gerar dificuldades.
Surge umas vezes no papel de representante do Estado, outras vezes aparece contra a administração ao lado do administrado ou em sua substituição, finalmente, aparece por vezes numa posição de imparcialidade emitindo pareceres no âmbito dos processos judiciais, em defesa de direitos fundamentais, valores comunitários ou interesses públicos especialmente relevantes.
Na sua atual configuração, o MP no contencioso administrativo deve, assim, ser visto mais como um defensor da legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para esse efeito, os poderes que a lei processual lhe confere, nomeadamente, para além de intervir como parte, defendendo a legalidade democrática e promovendo a realização do interesse público concretamente plasmado em ação administrativa que ele próprio propõe ou emitindo pareceres sobre o mérito em situações de interesses relevantes referidos na lei.
Feita esta análise sumária dos poderes do MP atenhamo-nos ao preceito aqui em causa.
Nos termos do art. 146º nº1 do CPTA:
“1- Recebido o processo no tribunal de recurso e efectuada a distribuição, a secretaria notifica o Ministério Público, quando este não se encontre na posição de recorrente ou recorrido, para, querendo, se pronunciar, no prazo de 10 dias, sobre o mérito do recurso, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no nº 2 do artigo 9º”
Este preceito atribui ao Ministério Público legitimidade para emitir parecer sobre o mérito de recurso jurisdicional interposto por terceiros, em qualquer tipo de processo, sempre que, no seu entender, assim o imponha a defesa de algum dos direitos, interesses, valores ou bens, nele referidos, ou seja, de uma situação justificada pela defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou dos valores ou bens referidos no nº2 do artigo 9º do CPTA (saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais).
E resulta, desde logo do mesmo que, nos recursos jurisdicionais, o MP não emite parecer final quando se encontre na posição de recorrente ou de recorrido, ou seja, nomeadamente quando o processo tenha sido desencadeado por si no exercício da ação pública ou quando nele tenha intervindo no exercício do patrocínio judiciário do Estado ou de outras pessoas ou entidades (art. 11º nº2 do CPTA).
É que, nestas situações, na posição de parte, o MP pode impugnar as decisões judiciais ou contra-alegar, se for caso disso.
Pelo que, apenas quando tal não acontecer, ou seja, quando não for parte no processo, quer na posição de recorrente quer de recorrido nas situações referidas, pode o MP emitir parecer sobre o mérito do recurso.
Não lhe é permitido, pois, intervir no âmbito deste preceito, na defesa da mera legalidade processual (a não ser quando ela seja o próprio objeto do recurso), que por si só não constitui direito fundamental ou interesse público especialmente relevante [neste sentido ver José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 8ª edição, página 455; e AC TCAS de 18.11.04, Rº342/04].
Pelo que, não deixa de ser questão de mérito o conhecimento de questão processual que seja objeto do recurso, isto é, o MP não pode suscitar uma questão de legalidade processual (como é o caso da nulidade em questão nos presentes autos) mas já poderá pronunciar-se sobre a mesma se for o objeto do recurso e entender que o justifica a defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, em interesses públicos especialmente relevantes ou valores ou bens referidos no nº 2 do artigo 9º do CPTA (saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais), ao abrigo dos artigos 85º nº2 e 146º, nº 1, do CPTA.
A este propósito e como diz Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilhe em anotação a este art. 146ª do Comentário ao CPTA 2005, pag. 725):
“(...) Por outro lado, o MP, independentemente de ter sido parte no processo, tem legitimidade para impugnar as decisões judiciais, nos termos previstos no art. 141º nº1. A emissão de parecer sobre o mérito do recurso jurisdicional só se justifica, assim, quando o MP não seja parte no processo e não tenha de intervir nessa qualidade, e não tenha interposto recurso por sua própria iniciativa.
Por outro lado, essa intervenção, quando tenha lugar, opera em relação a qualquer tipo de processo, e não apenas no âmbito da ação administrativa especial, embora se encontre condicionada à existência, no caso concreto, de uma situação em que a emissão de parecer se justifique em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de alguns dos valores ou bens...Por outro lado, essa notificação deve ter lugar em todos os recursos jurisdicionais, cabendo ao MP avaliar se se verifica o condicionalismo que justifica a intervenção, devendo considerar-se como precludido o direito processual logo que transcorra o prazo de 10 dias...”
A intervenção do Ministério Público ao abrigo deste preceito traduz, pois, o exercício de verdadeiro poder-dever de raiz constitucional, cujo exercício obedece a um critério de oportunidade de intervenção que a ele, enquanto órgão titular da função de defesa da legalidade cabe exercer, dependendo da interpretação que o respectivo magistrado do Ministério Público faça quanto à relevância dos interesses em jogo, juízo esse que não é susceptível de controlo jurisdicional.
Em suma, cabe ao MP avaliar se se verifica o condicionalismo referido na lei.
Mas, quando o MP está na posição de parte nos termos supra citados pode e deve o tribunal controlar se o mesmo está impedido de emitir parecer assim como de aferir se está em causa uma questão de mérito (mesmo que o conhecimento do mérito se possa traduzir no conhecimento de uma questão processual) ou se o MP invocou ele mesmo uma questão de legalidade processual (sobre a regularização da petição, exceções, nulidades e quaisquer questões que obstem ao prosseguimento do processo).
É, pois, diferente a situação em que o Ministério Público suscita determinada questão processual daquelas em que apenas se pronuncia sobre o mérito de questão processual em causa no recurso, sendo esta última a situação dos autos.
Enquanto para a primeira situação o tribunal terá de conhecer da falta de legitimidade para tal, na segunda, o tribunal tem perante si uma pronúncia sobre a qual não lhe cabe apreciação, surgindo o MP apenas como um auxiliar da decisão final.
Portanto, na situação dos autos, em que está em causa a intervenção do MP “sobre o mérito do recurso” ainda que o mérito seja uma questão de legalidade processual conhecida na decisão recorrida, cabe a este “um critério de oportunidade de intervenção segundo a interpretação que os seus magistrados façam quanto à relevância dos interesses em jogo e à intensidade da lesão provocada pela decisão ilegal, e que não é susceptível de qualquer controlo jurisdicional” (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha in Obra citada pág. 726 nota 32).
Em suma, compete ao tribunal aferir se o MP é parte, recorrente ou recorrido, e se está em causa a legalidade processual ou uma questão de mérito ainda que esta possa ser uma questão processual.
Mas, já compete ao MP aferir a intensidade dos interesses em jogo que justifiquem uma contribuição imparcial para uma boa decisão.
Pelo que, há-de ser o MP, quer pessoalmente, quer no âmbito da sua estrutura organizacional, que há-de concretamente preencher e interpretar de forma mais lata ou mais rigorosa a exigência legal.
Tanto assim que a pronúncia sobre o mérito do recurso é uma possibilidade que o MP pode utilizar, querendo, e não uma exigência legal.
Em suma, só o Ministério Público pode aquilatar da sua possibilidade/ obrigação de intervir nos presentes autos sobre a questão suscitada na decisão recorrida (objeto do recurso) da remessa dos autos à 1ª instância para fixação da matéria de facto, e nas vantagens que essa intervenção pode trazer para os interesses que lhe cumpre defender por lei.
Indefere-se, pois, o pedido de desentranhamento do parecer do MP.
VIOLAÇÃO DO ART. 149º Nº1 DO CPTA
O objeto de recurso que aqui cumpre conhecer é o de saber quais as condições e critérios de utilização do poder de conhecimento em substituição do TCA.
Alegam os recorrentes que a declaração de nulidade da decisão de 1ª instância pelo acórdão recorrido, por insuficiência ou lacuna do probatório, não determina a baixa dos autos à 1ª instância, mas antes, como resulta do art. 149º do CPTA, compete ao Tribunal de 2ª instância conhecer de facto e de direito.
Tendo, por isso, sido utilizado indevidamente o referido art. 712º nº4 do anterior CPC.
O recorrido Município responde referindo que o tribunal recorrido entendeu, e bem, que a factualidade fixada em 1ª instância, era de tal modo imprestável e que não era possível a supressão dessa falha que é o que o art. 712º nº4 do CPC, aplicável subsidiariamente, permite invocar.
Por outro lado, a fixação ex novo da factualidade relevante pelo Tribunal recorrido implicaria a supressão de um grau de recurso e com isso a violação do princípio da tutela efetiva (art. 2º do CPTA e 20º da CRP e 6º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem).
Quid iuris?
Nos termos do art. 712º do CPC:
1- A decisão do tribunal de 1.ª instância sobre a matéria de facto pode ser alterada pela Relação:
Se do processo constarem todos os elementos de prova que serviram de base à decisão sobre os pontos da matéria de facto em causa ou se, tendo ocorrido gravação dos depoimentos prestados, tiver sido impugnada, nos termos do artigo 685.º-B, a decisão com base neles proferida;
b) Se os elementos fornecidos pelo processo impuserem decisão diversa, insusceptível de ser destruída por quaisquer outras provas;
c) Se o recorrente apresentar documento novo superveniente e que, por si só, seja suficiente para destruir a prova em que a decisão assentou.
2- No caso a que se refere a segunda parte da alínea a) do número anterior, a Relação reaprecia as provas em que assentou a parte impugnada da decisão, tendo em atenção o conteúdo das alegações de recorrente e recorrido, sem prejuízo de oficiosamente atender a quaisquer outros elementos probatórios que hajam servido de fundamento à decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados.
3- A Relação pode determinar a renovação dos meios de prova produzidos em 1.ª instância que se mostrem absolutamente indispensáveis ao apuramento da verdade, quanto à matéria de facto impugnada, aplicando-se às diligências ordenadas, com as necessárias adaptações, o preceituado quanto à instrução, discussão e julgamento na 1.ª instância e podendo o relator determinar a comparência pessoal dos depoentes.
“4. Se não constarem do processo todos os elementos probatórios que, nos termos da alínea a) do nº 1, permitam a reapreciação da matéria de facto, pode a Relação anular, mesmo oficiosamente, a decisão proferida em primeira instância, quando repute deficiente, obscura ou contraditória a decisão sobre pontos determinados da matéria de facto ou quando considere indispensável a ampliação desta; a repetição do julgamento não abrange a parte da decisão que não esteja viciada, podendo, no entanto, o Tribunal ampliar o julgamento de modo a apreciar outros pontos da matéria de facto, com o fim exclusivo de evitar contradições.
5- Se a decisão proferida sobre algum facto essencial para o julgamento da causa não estiver devidamente fundamentada, pode a Relação, a requerimento da parte, determinar que o tribunal de 1.ª instância a fundamente, tendo em conta os depoimentos gravados ou registados ou repetindo a produção da prova, quando necessário; sendo impossível obter a fundamentação com os mesmos juízes ou repetir a produçaÞo da prova, o juiz da causa limitar-se-á a justificar a razão da impossibilidade.
6- Das decisões da Relação previstas nos números anteriores não cabe recurso para o Supremo Tribunal de Justiça.”
E, nos termos do art. 149º do CPTA:
“1- Ainda que declare nula a sentença, o tribunal de recurso não deixa de decidir o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito.
2- No caso de haver lugar à produção de prova em sede de recurso, é aplicável às diligências ordenadas, com as necessárias adaptações, o preceituado quanto à instrução, discussão, alegações e julgamento em 1.ª instância.
3- Se o tribunal recorrido tiver julgado do mérito da causa, mas deixado de conhecer de certas questões, designadamente por as considerar prejudicadas pela solução dada ao litígio, o tribunal superior, se entender que o recurso procede e que nada obsta à apreciação daquelas questões, conhece delas no mesmo acórdão em que revoga a decisão recorrida.
4- Se, por qualquer motivo, o tribunal recorrido não tiver conhecido do pedido, o tribunal de recurso, se julgar que o motivo não procede e que nenhum outro obsta a que se conheça do mérito da causa, conhece deste no mesmo acórdão em que revoga a decisão recorrida.
5- Nas situações previstas nos números anteriores, o relator, antes de ser proferida decisão, ouve cada uma das partes pelo prazo de 10 dias.”
Por sua vez o art. 715º do CPC dispõe que:
“1- Ainda que declare nula a decisão que põe termo ao processo, o tribunal de recurso deve conhecer do objecto da apelação.
2- Se o tribunal recorrido tiver deixado de conhecer certas questões, designadamente por as considerar prejudicadas pela solução dada ao litígio, a Relação, se entender que a apelação procede e nada obsta à apreciação daquelas, delas conhecerá no mesmo acórdão em que revogar a decisão recorrida, sempre que disponha dos elementos necessários.
3- O relator, antes de ser proferida decisão, ouvirá cada uma das partes, pelo prazo de 10 dias.”
Resulta, ainda, do art. 1º do CPTA:
“O processo nos tribunais administrativos rege-se pela presente lei, pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e, supletivamente, pelo disposto na lei de processo civil, com as necessárias adaptações.”
O que significa que, apenas, se a questão não estiver regulada pelo CPTA é possível supletivamente recorrer a um preceito do CPC.
A questão, no caso sub judice, é a de saber o âmbito de aplicação do art. 149º do CPTA e nomeadamente o seu relacionamento e interação com o art. 712º nº4 do CPC invocável na decisão recorrida.
Convém salientar que estamos perante a situação a que se reporta o art. 149º nº1 do CPTA já que não está em causa a produção de prova (a que se reportam os artigos 149º nº2 do CPTA e 1, 2 e 3 do CPC).
Na verdade, desde logo, não consta da fundamentação utilizada pela decisão recorrida para fazer baixar os autos à 1ª instância nem a impugnação feita à matéria de facto pelos então recorrentes nem a inexistência de elementos no processo para suprir a deficiência de fixação da matéria de facto da decisão de 1ª instância.
A questão da necessidade de produção de prova não estava colocada na decisão do TCAS já que, este, ainda antes de se pronunciar se se impunha a realização de qualquer outra prova, nomeadamente a requisição de documentos suscitada na contestação, entendeu que não tinha sido fixada qualquer matéria de facto.
Isto é, a decisão recorrida antes de entrar no conhecimento do objeto do recurso em causa entendeu, pura e simplesmente, que:
- ao abrigo do art. 668º al. b) do anterior CPC estávamos perante uma nulidade por ausência de matéria de facto;
- o tribunal estava impedido de julgar em substituição nos termos do art. 712º nºs 1 e 4 do CPC.
- pelo que, porque estava em causa a fixação da matéria de facto ex novo se impunha a baixa do processo ao abrigo do referido art. 712º nº4 do CPC.
Ou seja, a decisão recorrida entendeu que a decisão de 1ª instância não especificava os fundamentos sobre a matéria de facto e nessa sequência determinou a baixa dos autos para que a 1ª instância fixasse a matéria de facto.
Vejamos então a aplicabilidade do art. 149º nº1 do CPTA à situação dos autos.
O art. 149º nº1 do CPTA ao determinar que ainda que declare nula a sentença, o tribunal de recurso não deixa de decidir o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito tem um conteúdo semelhante ao art. 715º do CPC, regulamentando, por isso, uma situação diversa da do art. 712º do CPC.
Na verdade, o artigo 712º do CPC regulamenta a questão da modificabilidade da decisão sobre a matéria de facto pelo tribunal de recurso e nomeadamente quando não constarem do processo todos os elementos probatórios e por isso, por ela não ser possível, a anulação oficiosa da matéria de facto e remessa à 1ª instância para suprir essa impossibilidade.
Este art. 712º nº 4 contém duas decisões, uma quanto à anulação da matéria de facto e outra quanto à decisão de remessa dos autos à 1ª instância.
Neste preceito dá-se um poder ao juiz de, se entender que não constam do processo todos os elementos probatórios que permitam a reapreciação da matéria de facto, anular a decisão proferida em 1ª instância.
E, como resulta quer do preâmbulo do DL 329-A/95 de 12/12 e da Exposição de Motivos da proposta de Lei relativa ao CPTA, atribuiu ao tribunal de 2ª instância poderes substitutivos em relação à fixação da matéria de facto, limitada, contudo, à existência dos elementos necessários para o efeito.
E, esta decisão da bondade da apreciação da existência ou não dos elementos probatórios não é passível de recurso para o STA, nos termos do art. 712º nº6 do CPC como já se aludiu no acórdão deste STA que admitiu a presente revista.
Contudo, o caso sub judice, não está sequer invocado que o tribunal não dispunha dos elementos necessários para a fixação da matéria de facto, isto é, não está em causa uma situação do art. 712º do CPC de modificabilidade da matéria de facto.
Está, antes, aqui em causa a anulação da decisão por falta de especificação da matéria de facto.
Ora, não obstante a decisão recorrida aludir ao referido art. 712º do CPC e nomeadamente ao seu nº4, o nº6 do mesmo não impede que este tribunal de recurso conheça da bondade da aplicação do referido preceito.
É que, este artigo 712º nº6 do CPC se impede que o Supremo Tribunal conheça da bondade da apreciação do juízo sobre a modificabilidade feita pelo tribunal de 2ª instância sobre a matéria de facto já não o impede de aferir do bom uso do preceito.
É que, no fundo, é invocado um preceito que não se adequa à situação em causa.
A decisão recorrida aplica um preceito que não tem a ver com a situação que relata.
A consequência da inexistência da matéria de facto não tem a ver com a modificabilidade da mesma e por isso da existência ou não de elementos suficientes para a referida modificação, mas tem antes a ver com o poder ou não de suprir a fixação de uma matéria de facto inexistente.
Como resulta da decisão recorrida:
“DO DIREITO
Tendo presente a sistematização de estrutura que a lei adjectiva estatui no art° 659° CPC e que deve ser observado nesta sede administrativa ex vi art° 1° CPTA, a sentença constante dos presentes autos não obedece ao ali determinado.
No tocante ao relatório, seguiríamos nesta parte Doutrina adjectiva distinta, no sentido de se afeiçoar melhor ao sentido pretendido, v.g. do art° 659° CPC, a saber, “(…) Um bom relatório deve dar a quem o lê notícia exacta, sucinta e nítida da controvérsia que a sentença é destinada a decidir (…) Expondo em síntese fiel e concisa 1° - A essência dos articulados; 2° A questão ou questões emergentes da discussão da causa (…)”
Por outro lado, a decisão do Tribunal sobre o caso concreto, decisão que lhe é requerida pelas partes enquanto órgão de soberania de que o Juiz é o titular da competência - cfr. art° 202° n° 1 da Constituição - deve conter, enquanto peça jurídica, a fixação dos factos da causa sobre os quais vai repousar a declaração da norma do caso concreto, em substituição da norma geral e abstracta fixada pelo legislador.
Em síntese, a sentença é o comando do caso concreto atentos os factos que o Tribunal discrimina e julga provados.
Na circunstância concreta o efeito jurídico declarado no segmento decisório da sentença sob recurso não é passível de aceitação por falta de fundamento legal que o sustente, na medida em que se evidencia a inexistência de probatório o que, só por si e em face da causa de pedir vazada na petição inicial, contribui para a ausência de fundamentação do discurso jurídico e do sentido da decisão da causa.
Dito de outro modo, da sentença não resulta o sentido jurídico da decisão da causa porque, ao não especificar o probatório, ficamos sem saber quais os fundamentos de facto que suportam o juízo jurídico emitido pelo Tribunal traduzido no comando que configura o direito do caso concreto.
Diz-nos Alberto dos Reis que “uma decisão sem fundamentação equivale a uma conclusão sem premissas; é uma peça sem base”, sancionada, nos termos do art 668° n° 1 b) CPC com a nulidade.
Do que vem dito resulta, ainda, a insusceptibilidade de dar cumprimento ao disposto no art° 712° n° Instância e o ali julgado, admissível apenas quando do processo constam todos os elementos de prova que serviram de base à decisão e tendo por pressuposto que a decisão recorrido emitiu pronúncia sobre a matéria de facto.
Uma coisa é o tribunal de recurso em 2° Instância reapreciar o julgamento da matéria de facto e, por substituição do tribunal recorrido e no sentido confirmativo da decisão, alterar o probatório aditando-lhe factos decorrentes dos elementos fornecidos pelo processo.
Outra, completamente distinta, é renovar o probatório de alto abaixo, ainda que com fundamento nos meios de prova constantes dos autos, e integrar a omissão de sentença tanto quanto aos factos essenciais identificadores da situação jurídica invocada pela parte como quanto aos factos complementares, indispensáveis à procedência da causa— art° 264° CPC.
Nesta segunda hipótese, trata-se não de ampliar mas de fixar ex novo e na sua totalidade a factualidade que fundamenta a decisão e tal não é adjectivamente possível por se traduzir na supressão de um grau de recurso no domínio da matéria de facto.
Em suma, considera-se indispensável a explicitação da matéria de facto na medida do teor dos documentos que substanciam a controvérsia vazada petição inicial pelo A, ora Recorrente, no confronto com os factos vazados na resposta do R, ora Recorrido, matéria de facto absolutamente silenciada no registo da prova.
Assim sendo, na medida em que, além do mais, vem suscitado o erro de julgamento sobre a interpretação de normas adjectivas mas inexiste a matéria de facto objecto da subsunção, porque não se mostra discriminada no probatório, nos termos supra referidos esta omissão de discriminação impossibilita que o Tribunal ad quem julgue em substituição recorrendo ao mecanismo estatuído no art° 712° n° s. 1 e 4, r parte, CPC.
Pelo que vem dito, impõe-se o recurso oficioso aos meios cassatórios de anulação da sentença proferida, por deficiência da decisão em matéria de facto — cfr. art° 712° n° 4 CPC, ex vi art° 140º CPTA — ordenando a baixa dos autos à 1ª Instância para preenchimento da lacuna em matéria de probatório e prosseguir na instância, se nada a tal obstar.
Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul — 2° Juízo em, ex officio anular a sentença proferida - art° 712° n° 4 CPC, vi art° 140° CPTA - ordenando a baixa dos autos à 1ª Instância para preenchimento da lacuna em matéria de probatório e prosseguir na instância, se nada a tal obstar.”
Pelo que, o art. 712º do CPC não é aqui aplicável mas antes e diretamente o art. 149º nº1 do CPTA.
Assim, não cumpre aferir se as normas dos artigos 149º nº1 do CPTA e do art. 712º nomeadamente o seu nº4 têm o mesmo conteúdo no que diz respeito à questão da modificabilidade da matéria de facto por substituição, que não têm.
Ambos se aplicam a situações diversas.
A propósito deste artigo 712º diz Ana Luísa de Passos Martins da Silva Geraldes em trabalho publicado na Obra realizada em Homenagem ao Professor Lebre de Freitas em Agosto de 2012.
“...Sendo de salientar que, constando dos autos todos os elementos de prova, nessa reapreciação o Tribunal da Relação tem a mesma amplitude de poderes de julgamento que a 1ª instância.
Se acaso não constarem do processo todos os elementos probatórios que permitam a reapreciação da matéria de facto, tal não obstará a que o Tribunal da Relação proceda à anulação, mesmo oficiosamente, da decisão proferida pela 1ª Instância, desde que se verifique alguma das seguintes circunstâncias:
a) Quando considere deficiente, obscura ou contraditória a decisão sobre pontos determinados da matéria de facto;
b) Quando considere indispensável a ampliação desta.
Situações em que a Relação, fazendo uso dos poderes de rescisão ou cassatórios, determinará a repetição do julgamento nos termos e com os limites previstos na segunda parte do nº 4 do art. 712º.
3.3. Não podem servir de obstáculo à eventual modificação da decisão da matéria de facto as dificuldades relacionadas com a audição dos depoimentos testemunhais desacompanhada do visionamento da respectiva testemunha captado através do registo de imagem. (...).”
Ou seja, mesmo no âmbito deste artigo 712º nº4 e em sintonia com o supra referido, a decisão de 2ª instância que anule a decisão sobre a matéria de facto e determine a baixa à 1ª instância para esse efeito tem de referir que não constam dos autos todos os elementos probatórios para a reapreciação da matéria de facto, que se torna indispensável a ampliação desta ou que existe qualquer obscuridade ou contradição com determinados pontos da matéria de facto.
Diferente é a regulamentação do artigo 149º do CPTA que não alude à remessa do processo para o tribunal de 1ª instância para fixação da matéria de facto mas antes refere que o tribunal de 2ª instância conhece da matéria de facto, sem impor quaisquer limitações.
E, a partir do momento em que a decisão recorrida entende que a decisão é nula, não por não existirem elementos nos autos para a fixar, mas antes porque não está fundamentada, não podia lançar mão do art. 712º do CPC como o fez, mas antes e apenas do art. 149º do CPTA que lhe atribuiu um poder substitutivo da modificação da matéria de facto.
Pelo que, é inaplicável à situação dos autos o art. 712º nº 4 e nº6 do CPC.
Não está aqui em causa aferir da bondade da decisão do tribunal de 2ª instância quanto à anulação da referida matéria de facto por a mesma não estar fundamentada, mas antes as conclusões a retirar dessa anulação, que não são as referidas no art. 712º nºs 4 e 6, mas antes as do art. 149º nº1 do CPTA, por ser o aplicável.
Impunha-se, pois, ao TCAS conhecer da matéria de facto existente nos autos, nos termos do art. 149º nº1 do CPTA.
E aludimos a este nº1 do art. 149º e já que não está invocada qualquer necessidade de produção de prova que poderia recair noutro dos números do art. 149º do CPTA, nomeadamente o seu nº2, invocado, mas não aplicável.
De qualquer forma, sempre se diga que, bem ou mal, foi fixada pela 1ª instância matéria de facto, e na interposição de recurso para o TCAS e a propósito da matéria de facto invocam-se vários vícios na fixação da mesma, nomeadamente que a decisão recorrida não levou à fixação da matéria de facto todos os factos que resultam dos autos e que não se determinou a requisição de documentos solicitada no final da contestação.
Mas, a decisão aqui recorrida não entrou sequer no conhecimento se devia ter sido requisitada a junção de quaisquer documentos apenas se atendo pela inexistência de matéria de facto, questão que ninguém tinha invocado nesses termos.
Sendo que, nem foi realizada nem suscitada a realização de quaisquer diligências probatórias para além da referida requisição de documentos que não teria sido determinada.
Ora, cumprindo-lhe conhecer da matéria de facto nos referidos termos teria a mesma de invocar algum impedimento para não o fazer, não podendo invocar, sem mais, o art. 712º nº4 do CPC que não era aplicável nos termos em que a questão foi colocada pelo TCAS.
Está aqui em causa a aplicabilidade de normas próprias do contencioso administrativo relativamente às quais não existe qualquer impedimento a que o STA se pronuncie sobre a boa aplicação das mesmas pelos tribunais centrais nos termos admissíveis de recurso para este STA, que é o recurso de revista.
E, nem teria qualquer sentido que, a partir da admissibilidade do recurso revista de que estamos a conhecer, não se retirassem as devidas ilações neste campo.
Quanto à questão da supressão de um grau de jurisdição vejamos.
A propósito referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilhe, em anotação ao art. 149º ponto 7 do seu Comentário ao CPTA, a CRP não garante o direito à interposição de um recurso relativamente a todos os processos e a todas as decisões jurisdicionais, dispondo o legislador de grande poder conformativo nessa matéria.
Por outro lado, o que está aqui em causa é o acesso a duas decisões sucessivas sobre todos os aspetos da causa e o legislador não está obrigado a assegurar, relativamente a cada questão que seja suscitada num processo, que possa haver lugar a duas decisões por parte de tribunais hierarquicamente distintos.
O objetivo dos recursos para os tribunais superiores é o de que, relativamente a questões que o justifiquem, se evite que os litígios sejam decididos definitivamente por tribunais hierarquicamente inferiores.
Não se pode olvidar que uma pronúncia por um tribunal superior oferece, à partida, maiores garantias que não é posta em causa por as questões não terem sido, em momento anterior, submetidas à apreciação de um tribunal inferior.
É, pois, de revogar a decisão objeto de recurso por a mesma não ter feito uso do art. 149º nº1 do CPTA, que lhe impunha a fixação da matéria de facto.
RECURSO SUBORDINADO
B…………………, S.A., interpõe recurso subordinado, que foi admitido invocando a nulidade da decisão recorrida, por a mesma se dever ter pronunciado sobre todas as questões suscitadas, em violação do disposto no n.º 1 do artigo 149º do CPTA.
E, que ao ter ficado pela apreciação apenas parcial das nulidades e questões suscitadas pela Recorrente no seu recurso, anulando a Sentença de 1ª Instância e ordenando a baixa dos autos, o douto Tribunal a quo deixou de apreciar questões de que devia ter conhecido e violou o disposto no artigo 149º do CPTA.
Conclui requerendo a revogação da decisão recorrida e que determine a prolação de acórdão que conheça e aprecie de facto e de direito a totalidade do objecto do recurso interposto.
Ora, a revogação da decisão recorrida por inaplicabilidade do art. 419º nº1 do CPTA que determina a fixação da matéria de facto aplicável à situação dos autos implica que se conheçam das questões objeto do recurso nomeadamente as relativas às nulidades da matéria de facto e exceções objeto de recurso pela respetiva ordem do art.87º do CPTA.
Ora, como resulta do acórdão que admitiu a revista, não constitui objecto desta a decisão de anulação oficiosa da sentença, mas apenas a decisão que ordenou a baixa dos autos, o que significa que o TCAS deve proceder à fixação dos factos relevantes, decidir as nulidades, seguindo-se as questões prejudiciais suscitadas (a omissão de saneamento do processo, a ilegitimidade ativa, a irrecorribilidade do ato impugnado, a litispendência, a ineptidão da p.i., o abuso do direito de ação e a inadequação do processo, o caso julgado, a caducidade do direito) que lhe foram colocadas e por fim, se for caso disso, por a tal nada ter obstado, o objecto da causa.
O objeto do recurso subordinado deve, pois, proceder, nos termos supra referidos.
Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em:
a) Conceder provimento ao recurso determinando que o TCAS conheça da matéria de facto nos termos do art. 149º nº1 do CPTA;
b) Conceder provimento ao recurso subordinado devendo o tribunal decidir as nulidades e questões prévias suscitadas.
Custas pelo recorrido quanto ao recurso principal.
R. e N.
Lisboa, 29 de Janeiro de 2015. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro.
