(Formação de Apreciação Preliminar) Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Revelam os autos o seguinte: a) Por sentença de 1/7/2013, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria suspendeu a eficácia do acto de Parque Escolar EPE (dono da obra) que, no âmbito de um contrato de empreitada de obras públicas, aplicou uma multa contratual de €7.453.893,00 ao consórcio formado por A……….. S.A., B…………. Ldª e C………. S.A. (empreiteiro); b) Após o trânsito em julgado desta decisão, a Parque Escolar pediu a declaração de caducidade da providência com fundamento em não ter sido requerido o recurso à arbitragem até 27/6/2013; c) O TAF declarou a caducidade da providência decretada; d) As requerentes da providência interpuseram recurso para o Tribuna Central Administrativo Sul que, por acórdão de 24/10/2013, lhe negou provimento com a seguinte fundamentação: "Como decorre dos autos, a providência cautelar apresentada pelo consórcio constituído pelas requerentes no TAF de Leiria teve por escopo suspender a eficácia da decisão tomada pela Parque Escolar, EPE de lhes aplicar a multa contratual no montante de 7.453.893,00 €, isto não obstante o artigo 20º da Lei da Arbitragem Voluntária, aprovada pela Lei nº 63/2011 , de 14/12, permitir, na falta de estipulação em contrário, que o tribunal arbitral pode, a pedido de uma parte e ouvida a parte contrária, decretar as providências cautelares que considere necessárias em relação ao objecto do litígio, pois o artigo 29º, nº 1 da citada lei prevê expressamente que “ os tribunais estaduais têm poder para decretar providências cautelares na dependência de processos arbitrais, independentemente do lugar em que estes decorram, nos mesmos termos em que o podem fazer relativamente aos processos que corram perante os tribunais estaduais ”. Assim, requerida e decretada uma providência cautelar por um tribunal estadual – “ in casu ”, o TAF de Leiria –, desde logo se coloca a questão de saber qual o prazo que o requerente da providência tem para agendar a reunião conciliatória referida no nº 1 da cláusula 16ª do contrato de empreitada ou, com a frustração desta, submeter definitivamente a questão à apreciação de um Tribunal Arbitral, nos termos do nº 2 da aludida cláusula 16ª. A decisão recorrida entendeu que o prazo em questão era o prazo-regra previsto na alínea b) do nº 2 do artigo 58º do CPTA, ou seja, três meses, por ser o prazo de impugnação dos actos anuláveis. E, porque o consórcio só requereu a submissão a reunião conciliatória em 18-7-2013, muito para além desse prazo – considerando a data de 18-3-2013, ou seja, aquela em que o consórcio teve conhecimento da decisão que lhe aplicou a multa contratual no montante de 7.453.893,00 € –, o TAF de Leiria declarou a caducidade da providência oportunamente decretada. E, quanto a nós, decidiu com acerto. Com efeito, as providências cautelares existem para assegurar a utilidade das sentenças a proferir nos processos judiciais [ou arbitrais, nas situações previstas no nº 2 do artigo 29º da LAV], ou seja, elas são adoptadas para prevenir a inutilidade, total ou parcial, das sentenças, seja por infrutuosidade, seja por retardamento. Do nº 1 do artigo 112º do CPTA transparece, desde logo, o principal traço característico da tutela cautelar, que é a sua instrumentalidade: ela existe em função dos processos em que se discute o fundo das causas, em ordem a assegurar a utilidade das sentenças a proferir no âmbito desses processos, que, por isso, são qualificados como processos principais, por contraponto aos processos cautelares [cfr., neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 3ª edição, 2010, a págs. 742 e segs.]. Daí que, obtida a tutela cautelar, a parte que a requereu se veja obrigada a propor a acção onde se vai discutir o fundo da causa num determinado prazo, sob pena de não o fazendo a providência decretada vir a caducar [cfr. artigo 123º, nº 1, alínea a) do CPTA], e isto independentemente da natureza do tribunal onde aquela acção principal venha a ser ou deva ser instaurada. Se assim não fosse, bastaria propor e obter a tutela cautelar, para ficar desde logo resolvido o litígio, sem necessidade de discutir na acção própria – a acção principal – os fundamentos da pretensão. O caso presente apresenta a particularidade da providência cautelar ter sido proposta e deferida pelo TAF de Leiria, muito embora as partes tenham voluntariamente subtraído a apreciação do litígio de fundo aos tribunais estaduais, cometendo-a a um tribunal arbitral. Porém, como se viu, tal facto não desonera a parte que requereu a providência de propor no tribunal competente a acção principal num determinado prazo. A questão é saber qual. Em primeiro lugar, a LAV é omissa quanto à fixação de qualquer prazo para o efeito, pese embora, como se viu, o artigo 29º, nº 1 prever que os tribunais estaduais têm poder para decretar providências cautelares na dependência de processos arbitrais, independentemente do lugar em que estes decorram, nos mesmos termos em que o podem fazer relativamente aos processos que corram perante os tribunais estaduais. Em tais casos, “ os tribunais estaduais devem exercer esse poder de acordo com o regime processual que lhes é aplicável, tendo em consideração, se for o caso, as características específicas da arbitragem internacional ” [cfr. nº 2 do artigo 29º da LAV], pelo que a remissão para o regime processual aplicável tanto abrange as normas de que depende a concessão das providências [cfr. artigo 120º do CPTA], como as demais normas do Capítulo I do Título V do CPTA, nomeadamente as que disciplinam a caducidade, alteração e revogação das mesmas [cfr. artigos 123º e 124º do CPTA].Por outro lado, há que atender à natureza das declarações do contraente público sobre a execução do contrato, nomeadamente quando se traduzam na aplicação das sanções previstas para a inexecução do contrato – que a alínea c) do nº 2 do artigo 307º do Código dos Contratos Públicos qualifica como revestindo a natureza de acto administrativo –, para determinar qual o regime jurídico que lhes é aplicável. Isto significa que tendo a decisão de aplicação de multas contratuais – cuja suspensão de eficácia foi requerida e decretada nos presentes autos – a natureza de acto administrativo, o respectivo regime de invalidade há-de ser o previsto no CPA, nomeadamente o regime dos actos anuláveis previstos nos artigos 135º e 136º do CPA . Ora, de acordo com o nº 2 do artigo 136º do CPA – e tendo em conta que os vícios que as requerentes assacaram ao acto administrativo de aplicação de multa contratual, cuja suspensão de eficácia requereram e viram decretada, são geradores de mera anulabilidade –, o acto anulável é susceptível de impugnação perante os tribunais nos termos da legislação reguladora do contencioso administrativo, o que inevitavelmente remete para a norma do artigo 58º, nº 2 alínea b) do CPTA, que prevê que, salvo disposição em contrário, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de três meses. Deste modo, repete-se, independentemente do litígio dever ser submetido previamente a reunião conciliatória e, frustrando-se esta, a um Tribunal Arbitral, estavam as ora recorrentes obrigadas a observar o prazo de três meses previsto na alínea b) do nº 2 do artigo 58º do CPTA para aquele efeito, sob pena da providência cautelar entretanto decretada vir a caducar. Ora, tendo as recorrentes sido notificadas do acto administrativo de aplicação de multa contratual em 18-3-2013, dispunham estas do prazo de três meses para submeter a resolução do litígio a uma reunião conciliatória e, frustrando-se esta, ao Tribunal Arbitral previsto no nº 2 da cláusula 16ª do contrato de empreitada, sob pena de, a requerimento da “ ... , EPE ”, verem declarada a caducidade da providência cautelar oportunamente decretada, como veio a suceder. Finalmente, importa referir que a norma invocada pelas recorrentes, ou seja, o nº 2 do artigo 123º do CPTA, não tem aplicação no caso presente. Com efeito, o ónus que impende sobre o requerente de fazer uso, no prazo de três meses contado desde o trânsito em julgado da decisão, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que o pedido de adopção de providência cautelar se destinou, para efeitos da alínea a) do nº 1 do artigo 123º do CPTA, por forma a evitar a caducidade da providência, apenas vale para os casos em que esteja em causa a impugnação de actos nulos, já que essa causa de invalidade é invocável e pode ser declarada a todo o tempo, e também para os casos em que a acção principal a propor não seja uma acção impugnatória, mas antes uma acção comum, pois são apenas esses os casos em que a tutela dos interesses a que a providência cautelar se destina é assegurada por via contenciosa não sujeita a prazo. Improcedem, deste modo, as conclusões da alegação das recorrentes, com a consequente confirmação da decisão recorrida". 2. A recorrida opõe-se à admissibilidade do recurso, começando por suscitar a questão prévia de as recorrentes não terem substanciado o preenchimento dos requisitos específicos do n.º1 do art.º 150.º do CPTA, o que implicaria a necessária rejeição do recurso. Neste aspecto, a recorrida não tem razão. Desde logo, não é exacto que as recorrentes tenham omitido a alegação das razões pelas quais entendem dever ser o recurso admitido ao abrigo do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA. Nem sequer pode afirmar-se que o fazem em termos tais, designadamente por impertinência ou vacuidade, equivalha a nada terem alegado. Pelo contrário, apresentam a este propósito uma argumentação especificamente dirigida a esse efeito - cfr. os n.ºs 1 a 21 da respectiva alegação, sob a epígrafe “Da Admissibilidade do Recurso de Revista” - razoavelmente desenvolvida e que, independentemente do seu mérito, merece ponderação. Acresce, aliás, que a falta ou deficiência de alegação especialmente dirigida a convencer da verificação das razões para admitir o recurso excepcional não conduziria à automática rejeição do requerimento. Como este Tribunal vem decidindo, tal cominação não é imposto pelo art.º 150.º do CPTA, não tendo aplicação subsidiária o regime (actualmente) constante do n.º 2 do art.º 672.º do Código de Processo Civil , atendendo à especial acentuação do princípio pro actione no contencioso administrativo e diferente função que o recurso excepcional de revista desempenha nos dois modelos processuais. O que sucede é que na falta ou deficiente alegação dos pressupostos específicos a análise das razões para admitir o recurso se reduz ao que se apresentar como evidente. 3. As decisões proferidas pelos tribunais centrais administrativos em segundo grau de jurisdição não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário. Apenas consentem recurso nos termos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA, preceito que dispõe que das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. Como se refere na exposição de motivos do CPTA "num novo quadro de distribuição de competências em que o TCA passa a funcionar como instância normal de recurso de apelação, afigura-se útil que, em matérias de maior importância, o Supremo Tribunal Administrativo possa ter uma intervenção que, mais do que decidir directamente um grande número de casos, possa servir para orientar os tribunais inferiores, definindo o sentido que deve presidir à respectiva jurisprudência em questões que, independentemente de alçada, considere mais importantes. Não se pretende generalizar o recurso de revista, com o óbvio inconveniente de dar causa a uma acrescida morosidade na resolução dos litígios. Ao Supremo Tribunal Administrativo caberá dosear a sua intervenção, de forma a permitir que esta via funcione como válvula de segurança do sistema". O carácter excepcional deste recurso tem sido reiteradamente sublinhado pela jurisprudência da formação a que compete a apreciação preliminar dos seus pressupostos, com especial destaque para os processos cautelares em que se tem afirmado a exigência de um rigor acrescido. Neste domínio, salvo quando estiverem em causa normas atinentes a matérias específicas da tutela cautelar ou questões que nesse processo se esgotem, mais apertado tem de ser o controlo de verificação dos pressupostos de intervenção do órgão de cúpula da jurisdição. Efectivamente, nas providências cautelares, segundo a estrutura e a funcionalidade própria do processo, o Supremo Tribunal Administrativo não emite uma pronúncia com vocação de constituir a última palavra sobre a questão jurídica colocada, antes a solução é meramente provisória, pelo que não se justifica chamá-lo a intervir, ficando o litígio pelos dois graus de jurisdição em que se desenrola normalmente o contencioso administrativo. Além disso, trata-se de processos em que a análise das questões decorre de um debate, em geral, encurtado e em sumaria cognitio, circunstâncias menos propensas ao cumprimento do papel esperado das decisões dos tribunais supremos. 4. Ora, em primeira aparência, poderia afirmar-se que a questão em debate neste processo seria uma daquelas questões relativamente às quais, apesar de suscitadas a propósito de decisões proferidas em processos cautelares, a excepcionalidade do recurso não deve ser interpretado no sentido de colocar exigências agravadas. No seu efeito imediato, consiste na verificação da caducidade da providência cautelar concedida por não se ter feito uso, no respectivo prazo, do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que a providência cautelar se destinou. Esgota aí o seu efeito, pondo termo à tutela provisória obtida e é uma matéria regulada no capítulo dos processos cautelares do CPTA, à roda da interpretação e aplicação (ou não) de cujos preceitos, embora não exclusivamente, se centra a discussão do caso. É, sem dúvida, uma questão nova, de alguma complexidade jurídica e que pode razoavelmente prever-se que venha a colocar-se noutros processos nos mesmos traços teóricos essenciais. Todavia, esta perspectiva não é inteiramente exacta ou, pelo menos, não é suficiente para que deva admitir-se a revista. Com efeito, o que em último termo está em causa, da respectiva resposta dependendo a decisão sobre a caducidade da providência obtida nos tribunais estaduais, é saber qual o prazo para accionar o meio principal, perante decisões do dono da obra que apliquem multas contratuais, nas situações em que as partes tenham clausulado a submissão dos litígios emergentes do contrato a tribunal arbitral. A resposta à questão da caducidade da providência por falta de propositura do meio principal no respectivo prazo, pressupõe a resolução dessa outra da tempestividade do accionamento do meio principal. Sucede que a decisão definitiva desta questão nuclear só pode ter lugar no processo que vier a ser instaurado e que a resposta caberá, em primeiro grau de jurisdição, segundo o entendimento comum das partes, à jurisdição arbitral. Neste condicionalismo, sendo a solução que o recurso viesse a proporcionar à questão fulcral meramente provisória e tomada no âmbito de uma relação contratual em que a vontade das partes foi a de subtrair a primeira palavra dos litígios emergentes à jurisdição estadual, não se justifica a admissão da revista, que teria como inevitável consequência ter o Supremo Tribunal Administrativo – ao menos face aos termos em que a questão vem colocada e numa das hipóteses razoavelmente possíveis de consideração do problema – que pronunciar-se sobre a questão do prazo de recurso ao meio principal antes de a questão ser apreciada pelos meios convencionados. 5. Decisão Pelo exposto, decide-se não admitir a revista e condenar as recorrentes nas custas. Lisboa, 31 de Janeiro de 2014. – Vítor Gomes (relator) – Abel Atanásio – Alberto Augusto Oliveira.
