0121/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do Regulamento de Aplicação do Regime de Incentivos às Microempresas, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 14 de Agosto de 1996 e publicado no Diário da República, I Série-B, de 17 de Setembro de 1996, as Comissões de Coordenação Regional detêm competência própria para celebrar contratos de concessão de incentivos e para decidir da respectiva rescisão.

II- A decisão de rescisão, sujeita a simples homologação-aprovação, nos termos do número 2 do referido Regulamento, define a situação jurídica do contratante particular e é, por isso, acto administrativo lesivo e contenciosamente recorrível.

III- Deve, pois, ser rejeitado, por manifesta ilegalidade da respectiva interposição, o recurso contencioso interposto de acto de indeferimento de reclamação de deliberação de uma Comissão de Coordenação Regional, devidamente homologada, que decidiu a rescisão de um contrato de concessão de incentivos, celebrado ao abrigo do referido regulamento, com fundamento em incumprimento das obrigações contratuais pelo interessado recorrente.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., LDA., sociedade comercial por quotas com sede na Urbanização ..., em Lagos, interpôs no Tribunal Administrativo do Circulo (TAC) de Lisboa, recurso contencioso de anulação da decisão da Ministra de Estado e das Finanças, de 18.7.02, que indeferiu reclamação interposta pela recorrente da decisão proferida pela Comissão de Coordenação Regional (CCR) do Algarve, de rescisão do contrato de concessão de incentivos, celebrado ao abrigo do regime de incentivos às microempresas aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 14 de Agosto de 1996, publicada no Diário da República, 1ª Série-B, de 17 de Setembro de 1996.

Declarado o TAC de Lisboa incompetente, em razão da hierarquia, para conhecer do recurso (fls. 168/9), foram os autos remetidos a este Supremo Tribunal Administrativo.

Na resposta (fl. 215, ss.), a entidade recorrida, além de sustentar a legalidade do despacho ministerial de indeferimento da reclamação da decisão de rescisão do contrato, por incumprimento deste por parte da recorrente, suscitou a questão prévia da irrecorribilidade contenciosa daquele despacho. Sustenta que, conforme o regime estabelecido pela citada Resolução do Conselho de Ministros, são as Comissões de Coordenação Regional que detêm a competência para a celebração e a rescisão dos contratos de concessão dos incentivos em causa, sempre que se verifiquem os requisitos legais de tal decisão, sendo que a decisão de rescisão está sujeita a homologação dos ministros indicados na mesma Resolução. Esta, segundo também defende, só pode ser qualificada como homologação aprovação, que apenas confere eficácia à decisão de rescisão, constituindo esta o verdadeiro acto lesivo e, por isso, susceptível de impugnação contenciosa. Conclui, assim, que o recurso contencioso deve ser rejeitado, por ilegal interposição.

Notificada para se pronunciar sobre a questão prévia suscitada pela entidade recorrida, a recorrente veio dizer (fls. 238/9), em suma, que apresentou reclamação da decisão de rescisão para o ministro da tutela, em conformidade com o regime estabelecido designadamente pelo art. 18, nº 1 da já referida Resolução nº 154/96 e que a tese defendida pela recorrida ofende o princípio do legalidade consagrado no art. 3 do Código do Procedimento Administrativo (CPA) bem como o princípio do acesso à justiça consagrado no art. 12 do mesmo diploma legal. Conclui, assim, que deve tomar-se conhecimento do recurso.

A Exma Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer (fl. 245), no qual defende a procedência da questão prévia suscitada pela entidade recorrida. Refere que, nos termos do art. 20, nº 2 da Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, a decisão de rescisão de contrato de concessão de incentivos está sujeito a homologação, após a qual aquela decisão assume a natureza de acto lesivo e imediatamente recorrível. Acrescenta que a norma ao abrigo da qual foi apresentada a reclamação indeferida pelo acto impugnado se refere às decisões das Comissões Regionais de Avaliação e que o recurso hierárquico previsto no nº 4 daquele preceito, aplicável às decisões da própria CCR, teria sempre natureza facultativa.

Sem vistos, vêm os autos à conferência.

2. Com relevância para a resolução da questão prévia a decidir, apura-se a seguinte matéria de facto:

a) Em 25.9.97, a recorrente apresentou candidatura (nº 0140/ALG/98) à concessão de incentivos às microempresas no âmbito do regime aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 14 de Agosto de 1996, publicada no Diário da República, 1 Série-B, de 17.9.96, com o objectivo de criação de uma microempresa que se dedicaria à actividade de tratamento e rejuvenescimento do exterior e interior de vaituras.

b) Em 22 de Abril de 1998, celebrou com a CCR do Algarve, representada pelo respectivo presidente ..., ‘contrato de concessão de incentivos’, nos termos do nº 1 do art. 19 daquela Resolução (vd. fls. 18, ss., dos autos).

c) Por ofício do coordenador Regional do RIME, de 3.9.01, a recorrente foi notificada, nos termos do art. 100 do CPA, do projecto de decisão, elaborado pela Comissão Regional de Selecção, de rescisão pela CCR do referido contrato de concessão de incentivos, nos termos do art. 20, nº 1 do Regulamento aprovado pela indicada Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96.

d) De acordo com esse projecto, esta CCR veio a decidir pela rescisão do contrato de concessão de incentivos celebrado com a recorrente, com fundamento em incumprimento, por parte desta, das obrigações contratuais.

e) Em 18.12.01, esta decisão de rescisão do contrato foi homologada pela Ministra do Planeamento e pelo Secretário de Estado do Trabalho e da Formação.

f) A recorrente foi notificada de tal homologação, através do ofício nº 381, de 25.1.01, do Coordenador Regional do RIME.

g) Em 15.2.02, a recorrente apresentou nos serviços da CCR do Algarve reclamação da decisão de rescisão referida em c), dirigida ao Ministro do Planeamento.

h) Relativamente a esta reclamação, a Subdirectora Geral do Desenvolvimento Regional informou, no ofício nº 5395, de 10.7.02, dirigido ao Gabinete da Ministra de Estado e das Finanças, o seguinte:

3. A..., Lda.

Na exposição ora apresentada o promotor não apresenta novos elementos mas tão só documentação que comprova as alegações apresentadas no que se refere a contracção de empréstimos, mantendo a argumentação de não imputabilidade da inviabilidade do seu projecto. Esta argumentação foi devidamente ponderada pela Comissão Regional de Selecção, aquando da elaboração da proposta de rescisão, não existindo assim motivo parta a reabertura do processo.

i) No verso deste ofício, a Ministra de Estado e das Finanças lançou, em 18.7.02, o despacho nº 449/02/MEF (acto recorrido), com o seguinte teor:

Concordo, pelo que mantenho a decisão de rescisão dos contratos relativos às candidaturas identificadas nos pontos 1, 2, e 3 desta informação e a decisão de não aprovação da candidatura identificada no ponto 4.

3. A recorrente impugnou contenciosamente o acto da Ministra de Estado e das Finanças que indeferiu reclamação da deliberação, tomada pela CCR do Algarve e homologada pela Ministra do Planeamento e pelo Secretário de Estado do Trabalho e da Formação, de rescisão do contrato de incentivos celebrado entre a recorrente e aquela CCR, no âmbito do ‘Regulamento de aplicação do Regime de Incentivos às Microempresas’ aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96, de 14 de Agosto de 1996 e publicado no DR, I Série, de 17.9.96.

Para a entidade recorrida, o acto de indeferimento da reclamação não tem alcance lesivo dos direitos da recorrente, pois que a situação jurídica desta ficou definida na deliberação da referida CCR, na qual ficou decidida a rescisão do questionado contrato de concessão de incentivos. Pelo que, segundo a mesma recorrida, seria esta deliberação o acto administrativo contenciosamente recorrível e não o que, indeferindo a reclamação apresentada, manteve a decisão de rescisão contida nessa mesma deliberação.

Vejamos, pois.

A suscitada questão prévia é idêntica à que foi apreciada e decidida no recente acórdão desta Subsecção, de 29.10.03, proferido no Rº 841/03 cujo entendimento temos por correcto e que, por isso, seguiremos de muito perto.

Como aí bem pondera, o facto de a rescisão estar prevista no clausulado contratual (cláusula 21ª - fls. 32 dos autos) não significa que, no quadro da execução do contrato, o accionamento desse poder apenas pudesse ser concretizado através de uma declaração negocial.

Com efeito, a circunstância de a rescisão ter sido negociada e assentar num acordo de vontades não retira força autoritária à actuação unilateral da Administração sempre que, em caso de incumprimento ou cumprimento defeituoso por parte do contraente privado, haja necessidade de realizar a sanção.

Porque, afinal, é disso que se trata. A aplicação da ‘sanção contratual prevista para a inexecução do contrato’ (art. 180, al. e), CPA) leva a considerá-la como fazendo parte dos poderes de decisão unilateral do contraente público mediante acto administrativo impugnável pela via do recurso contencioso. Neste sentido, F. do Amaral, Curso de Direito Administrativo, IV, 284/5, e também M. Esteves de Oliveira e Outros, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª ed., 827/8.

Nesta medida, o acto que determina a rescisão (mesmo que prevista na cláusula contratual) diz-se destacável (vd. Alexandra Leitão, Cadernos de Justiça Administrativa, nº 25, 23/26) e consubstancia, em suma, um acto administrativo. Neste sentido, e entre outros, podem ver-se os acórdãos de 21.11.00, 3.5.01, 30.1.02 e 16.10.03/Pleno, proferidos nos processos 46677, 45733, 46135 e 47543, respectivamente.

E será contenciosamente recorrível?

Vejamos.

Como bem refere o referenciado acórdão de 29.10.03,

O artigo 20º, nº 1 do regulamento de Aplicação do regime de incentivos às Microempresas, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 154/96 e publicado no DR, I Série-B, de 17.10.96, dispõe que «Os contratos podem se rescindidos pelas comissões de coordenação regional, sob parecer dos coordenadores regionais…».

E o nº 2 do artigo preceitua que a «A rescisão do contrato de concessão de incentivos está sujeita a homologação dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e para a Qualificação e o Emprego».

Não se deve, porém, olhar para ambos os preceitos dissociados de o art. 13º do Regulamento.

Na verdade, segundo este, às CCR compete:

«(…) b) Celebrar com os promotores os contratos de concessão de incentivos…; (…) d) Proceder à rescisão dos contratos que lhes seja proposta pelos coordenadores regionais …».

Quer isto dizer que o legislador apenas quis conferir expressamente às Comissões de Coordenação Regional poderes para a prática daqueles actos: celebrar contratos de incentivo e rescindi-los. Trata-se, assim, de uma competência originária, por isso própria, que o legislador a mais ninguém atribuiu.

Qual o sentido, então, da homologação ministerial?

Costuma dar-se à homologação, geralmente, três sentidos diferentes:

1º A homologação em sentido próprio, que é o acto pelo qual um órgão decisor, porque tem competência para tal, acolhe e se apropria de uma proposta ou parecer, apresentados por entes consultivos e não decisores, convertendo-o em seu.

Em tais hipóteses, o acto homologatório será o acto administrativo definitivo e só ele será contenciosamente sindicável.

2º A homologação-aprovação, que representa o acto pelo qual um órgão exprime um juízo de conformidade relativamente à resolução contida em acto anterior, já definitivo, conferindo-lhe eficácia.

A definição do direito dos particulares, agora, é feita desde logo no acto homologado e, por isso, só este é susceptível de impugnação contenciosa.

3º A homologação-confirmação, que exprime um juízo de conformidade a um acto executório anterior, mas não definitivo.

A definitividade é-lhe conferida pelo acto de homologação.

Observando cada uma destas concepções (apud F. Amaral, na Revista O Direito, ano 102, pag. 142 e segs.), concluiremos que o caso sub judice se encaixa na segunda.

Conforme este entendimento, concluímos, como no acórdão transcrito, que a situação da ora recorrente foi estabelecida autoritariamente na deliberação de rescisão do contrato tomada pela CCR, entidade competente para o efeito.

Nessa deliberação ficou definitivamente decidido, sem sujeição expressa a nenhuma forma de impugnação administrativa necessária, que o contrato seria rescindido. Sendo de notar, como bem observa a Exma. Magistrada do Ministério Público, que a disposição do art. 18, nº 1 do citado Regulamento, ao abrigo da qual a recorrente apresentou a reclamação indeferida pelo acto aqui impugnado, se refere às «decisões das comissões regionais de selecção», cuja constituição compete às Comissões de Coordenação Regionais (art. 13/1/a.), e não às decisões de rescisão dos contratos tomadas por estas últimas Comissões, conforme a competência que lhes é conferida pelo art. 13, nº 1, al. d) do mesmo Regulamento.

Esse acto de rescisão, contudo, ainda não poderia ser posto em execução, isto é, não projectaria imediatamente efeitos lesivos na esfera jurídica da interessada até que fosse homologado. Quer isto dizer que a homologação, aqui, tem por finalidade conferir eficácia aquele mesmo acto. Neste sentido, pode ver-se o acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Aduaneiro, de 27.3.96, proferido no processo nº 18592 (BMJ, 455/335).

De tudo o que se conclui que só aquela decisão de rescisão, devidamente homologada, pode ser configurada como o acto lesivo e, por isso, susceptível de impugnação contenciosa.

Pelo que, tendo a recorrente ‘reclamado’ para a autoridade ora recorrida desse rescisão homologada e recorrido, depois, do despacho de indeferimento de tal ‘reclamação’, a recorrente impugnou um acto contenciosamente irrecorrível. Neste sentido decidiu, perante situação em tudo idêntica à ora em apreço, o acórdão de 12.2.03, proferido no Rº 511/02.

Procede, pois, a questão prévia suscitada pela entidade recorrida.

4. Por tudo o exposto, acordam em rejeitar o recurso contencioso, por manifesta ilegalidade da sua interposição (art. 57, §4 do RSTA).

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em € 400,00 (quatrocentos euros) e € 200,00 (duzentos euros).

Lisboa, 4 de Dezembro de 2003.

Adérito Santos – Relator – Azevedo Moreira – Vítor Gomes