0645/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O preceito contido no artigo 39, número um, do DL 275/99, de 23 de Julho, corresponde a um acto normativo, por meio do qual, em aplicação de critérios essenciais definidores do interesse colectivo, se estatui sobre o acesso às actividades de assistência em escala por parte das entidades ali referidas, estabelecendo um regime transitório, relativamente às entidades que, à data da entrada em vigor do referido diploma, estavam autorizadas, por lei ou pela entidade gestora, a exercer a auto-assitência em escala em aeródromo.

II- Os princípios da proporcionalidade, da boa fé e da protecção da confiança relevam, apenas, no domínio da actuação discricionária da Administração, sendo tutelada a prossecução de tais princípios, no exercício da actividade vinculada, pelo princípio da legalidade.

III- Corresponde ao exercício de um poder vinculado, sendo insusceptível, por isso, de violar os princípios referenciados em II, o acto administrativo que, em aplicação do referido artigo 39, do DL 275/99 e perante a verificação dos pressupostos aí definidos, autorizou a outorga de licença transitória para a prestação, no aeroporto de Lisboa, e pelo período de quatro anos, de serviços de assistência em escala.

Acordam, na Secção de Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A…, com os demais sinais dos autos, veio interpor recurso da sentença, proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, em 30.9.07, que negou provimento ao recurso contencioso de anulação da deliberação, de 6.7.2000, do Conselho de Administração da B…, pela qual foi autorizada a outorga de licença transitória para o exercício, em regime de assistência a terceiros, da categoria de serviços nº 7, no aeroporto de Lisboa.

Apresentou alegação, com as seguintes conclusões:

a) Contrariamente ao defendido pela MMª Juíza de direito do Tribunal a quo, o acto contido no art. 39° do citado diploma legal reveste as características de um verdadeiro acto administrativo, sendo o acto recorrido seu acto de execução e, nessa medida, susceptível de recurso contencioso ao abrigo do disposto no art. 25°, nº 2 da L.P.T.A.

b) Com efeito, o acto contido naquele art. 39°, nº 1 do D.L. 275/99, de 23 de Julho, atento o respectivo teor, caracteriza-se por ser, por um lado, individual, porquanto o círculo dos seus destinatários é determinável e, por outro, concreto, já que se dirige especificadamente às actuais situações de utilização do domínio público aeroportuário, determinando a cessação das respectivas licenças existentes;

c) Com a publicação do falado D.L. nº 275/99, prevaleceu-se a Autoridade recorrida do regime constante do seu art. 39° (o qual como acima se deixou demonstrado consubstancia mero acto administrativo) para revogar parcialmente a licença concedida ao abrigo do D.L. nº 102/90, à margem das regras gerais de revogação de licenças constantes do respectivo art. 12°;

d) Assentou erroneamente o acórdão posto em crise no pressuposto de que o mencionado D.L. 275/99 teria operado a revogação global do regime anteriormente vigente no D.L. nº 102/90, quando na realidade expressamente se afirma no art. 26° daquele diploma legal que "a ocupação de terrenos, edificações ou outras instalações e o exercício de qualquer actividade de assistência em escala na área dos aeródromos regulam-se pelo regime geral aplicável à utilização do domínio público aeroportuário", isto é, o regime constante do D.L. nº 102/90;

e) Manteve-se, portanto, em vigor este diploma, nomeadamente no que diz respeito ao prazo de validade das licenças de uso privativo do domínio público do Estado;

f) Assim, o art. 39°, nº 1 do D.L. 275/99 (tal como o acto recorrido, seu acto de execução) configura uma revogação ilegal, porquanto efectuada por via de um acto administrativo, quanto ao prazo ou modificação das licenças concedidas ao abrigo do D.L. 102/90;

g) Revogação essa operada sem qualquer fundamento no interesse público e sem se prever a atribuição da indemnização legalmente devida por tal acto, ao arrepio das regras estabelecidas no art. 12° do D.L. 102/90;

h) E nem se diga, como faz a douta sentença recorrida, que ao acto recorrido se encontra subjacente a prossecução do interesse público " (...) desde logo porque se trata de garantir as finalidades determinadas pelo legislador nacional, mas também sobremaneira, o cumprimento pelo Estado português do primado do Direito comunitário";

i) Com efeito, a Directiva nº 96/67/CE, do Conselho, de 15 de Outubro (e relativamente à qual o Decreto-Lei nº 275/99, de 23 de Julho procurou efectuar a transposição para a ordem jurídica interna) visa regular somente o acesso ao mercado de assistência em escala nos aeroportos da União Europeia, impondo a observância de regras específicas no processo de licenciamento dessa actividade, designadamente para tutela da concorrência sendo omissa quanto ao regime da utilização do domínio público aeroportuário;

j) Acresce que, contrariamente ao entendimento vertido na sentença posta em crise, ambos os actos (o contido no art. 39°, nº 1 do D.L. nº 275/99 e o recorrido) se mostram contrários aos princípios da proporcionalidade, boa fé e protecção da confiança, consagrados no art. 266°, nº 2 da Lei Fundamental;

k) Por tudo quanto se deixou supra exposto, resulta evidente que o acto recorrido (e, bem assim, o acto contido no art. 39°, nº 1 do D.L. nº 275/99) padece do vício de violação de lei, por preterição do disposto no art. 12° do D.L. nº 102/90, bem como dos princípios da proporcionalidade, boa fé e protecção da confiança dos administrados, consagrados nos arts. 266°, nº 2 da CRP, tendo consequentemente a douta sentença posta em crise procedido a uma errada interpretação e aplicação daqueles normativos legais.

NESTES TERMOS

E nos mais de direito que v. Exas. doutamente suprirão, deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida, com as legais consequências.

A entidade recorrida apresentou contra-alegação, na qual formulou as seguintes conclusões:

a) Como ponto prévio, deve dizer-se que algumas das partes recorrentes, tal como estão identificadas no processo, já não existem, por se terem entretanto verificado alterações e fusões societárias (que não são porém do inteiro conhecimento da B…);

b) E igualmente importante dizer que as Recorrentes continuam ainda hoje a gozar de licenças de utilização do espaço aeroportuário para o exercício da sua actividade de assistência em escala, por as licenças de 2000, que lhes foram passadas pelo prazo de 4 anos, terem sido objecto de sucessivas prorrogações (como de resto se supunha);

c) O artigo 39°, nº 1, do DL n° 275/99 consubstancia uma regra de direito, se se preferir, uma norma jurídica, material e formalmente legislativa, não um "acto administrativo" (assim se decidiu, sobre este preceito legal, no acórdão do STA de 12.12.2002, proc. 909/02) - devendo, além do mais, referir-se que, como se sabe, a "amplitude normativa" das disposições transitórias é por regra menor do que a das normas normais, digamos assim, pois elas têm por finalidade regular a aplicação de lei no tempo no que toca a algumas situações juridicamente especiais, o que não resulta que, por causa disso, elas se transformem num acto administrativo;

d) Ora, se é assim, é evidente que não há qualquer revogação administrativa das licenças das Recorrentes, decretada pela B… com fundamento em razões de interesse público aeroportuário - o que há é um acto administrativo de aplicação do disposto no artigo 39°, n° 1, do DL n° 275/99, o qual, em função dos pressupostos dessa norma e do seu confronto com a situação concreta das Recorrentes, reduziu para 4 anos a licença de que elas eram titulares ou, se se preferir - sem que isso tenha qualquer implicação na solução do caso sub iudice - considerou caduca a anterior licença, atribuindo outra pelo prazo máximo agora permitido na lei;

e) Por outras palavras, o que temos aqui é a prática, por parte da B…, de um acto legalmente devido, obrigatório e vinculado quanto ao respectivo se e quanto ao seu conteúdo;

f) A deliberação da B… não é ilegal por não ter por fundamento no interesse público aeroportuário, uma vez que, por um lado, o encurtamento do prazo das licenças não se funda em razões dessas, de apreciação discricionária, mas num regime legal vinculativo, e, por outro lado, porque a deliberação legalmente vinculada da B... absorve as razões de interesse público subjacentes ao artigo 39°, nº 1, do DL n° 275/99 (assim, a Sentença recorrida, pág. 13);

g) A deliberação da B… não é ilegal por não ter sido acompanhada de indemnização, uma vez que, a ser aplicável o regime do artigo 12° do Decreto-Lei nº 102/90, como sustentam as Recorrentes, o que se lhes imponha é que pedissem (peçam) uma indemnização pelos eventuais danos sofridos (de resto, é isso mesmo que se sustenta em várias informações da B… juntas aos autos, como, por exemplo, a Informação n° 48/01/DIVJUR/DJUCON);

h) Isto, para não dizer também que o encurtamento do prazo das licenças (se se preferir, a deliberação da B… que, em respeito ao comando da lei, passou uma licença de 4 anos) não tem que ser praticado com determinação e menção do montante pecuniário que seja eventualmente devido a título de indemnização - nem sequer o Decreto-Lei nº 275/99, no seu artigo 39°, ou noutro qualquer, tem de dizer se cabe ou não cabe indemnização - muito menos na lógica das Recorrentes, para quem ela (indemnização) decorreria já do artigo 12° do Decreto-Lei nº 102/90;

i) Não há qualquer ilegalidade na transposição da Directiva 96/67/CE pelo DL n° 275/99, além de que esta questão nem parece poder colocar-se na presente sede (de recurso jurisdicional) uma vez que não foi suscitada em primeira instância;

j) Por outro lado, se a Directiva pretendia concorrência no mercado da assistência em escala, é evidente que havia que fazer alguma coisa relativamente às antigas licenças de utilização do domínio público aeroportuário dadas para o exercício (outrora não regulado, ou autonomamente regulado) da actividade da assistência em escala;

k) Não existe igualmente qualquer ilegalidade da deliberação da B… por violação de princípios fundamentais da actividade administrativa, pelo simples facto, primeiro, de se tratar de uma deliberação vinculada (ver, neste preciso sentido, Sentença recorrida, pág. 12, e acórdão do STA de 12-12-2002, proferido no proc. 909/02), depois, porque, se consideram ser aplicável o regime do artigo 12° do Decreto-Lei nº 102/90, o que se imponha (impõe) às Recorrentes é que pedissem ou peçam uma indemnização pelos eventuais danos sofridos.

Neste Supremo Tribunal, a Exma Magistrada do Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

As recorrentes intentaram recurso contencioso de anulação da deliberação do Conselho da Administração da B…, de 06.07/2000, aposta sobre a informação de 01.02.2000 que autorizou a emissão de licença transitória ao abrigo do disposto no artº 39° n° 1 do D.L. n° 275/99, de 23.07, para o exercício em regime de assistência a terceiros da categoria de serviços n° 7, no aeroporto de Lisboa.

A deliberação recorrida cancelou a licença detida pelas recorrentes e autorizou a outorga de licença transitória ao abrigo do artº 39°, n° 1 do D.L. 275/99, de 23.07, pelo prazo de 4 anos, nos termos da deliberação anterior de 15.12.99.

Por decisão do TAF de Sintra de 30.09.07, foi negado provimento ao recurso por entender não se ter verificado os vícios de violação de lei invocados.

No recurso para este Tribunal as recorrentes alegaram, em breve síntese:

- Que o acto contido no artº 39°, n° 1 do D.L. 275/99 reveste as características de um verdadeiro acto administrativo (com conteúdo individual e concreto) sendo a deliberação recorrida o seu acto de execução.

- Que o D.L. 275/99, não revogou o D.L. 102/90, de 21.03 pelo que o artº 39°, n° 1 do D.L. 275/99 configura uma revogação ilegal.

- Que o acto recorrido (deliberação de 06.07.2000) viola o regime de revogação das licenças de uso privativo do domínio público aeroportuário previsto no ano 12° do D.L. 102/90 (vide petição a pág. 16).

- Que os actos contidos no artº 39° n° 1 do D.L. 275/99 e a deliberação ora recorrida, violam os princípios de proporcionalidade, da boa fé e protecção de confiança, consagrada no artº 266°, n° 2 da Constituição (vide conclusões junto de fls. 243).

- Por sua vez a entidade recorrida defende, em síntese, que o artº 39°, n° 1 do D.L. 275/99 é uma regra de direito e não reveste as características de um acto administrativo.

- Mas defende que não houve qualquer revogação administrativa das licenças das recorrentes com fundamento em razão de interesse público aeroportuário, mas sim um acto legalmente devido, obrigatório (vinculado com base no qual a B… considerou caduca a anterior licença (que estipulação o prazo de 20 anos), atribuindo outra pelo prazo máximo agora permitido por lei por cada 4 anos.

Ora, o D.L. 102/90, de 21.03 teve como objectivo a regulação do regime de licenciamento do domínio público aeroportuário, estabelecendo no artº 1, n° 2 que o licenciamento das actividades de assistência a aeronaves (handling) seria objecto de legislação própria.

Por sua vez, o D.L. 275/99 de 23.11 regula o regime jurídico da actividade de assistência em escala a entidades que efectuam transporte aéreo de passageiros, carga ou correio e o respectivo exercício.

Este Tribunal já se pronunciou sobre uma questão idêntica a propósito do abastecimento de combustíveis a aeronaves no Aeroporto Sá Carneiro na Maia, em que era requerente a …. (vide Ac. 909/02 de 12.12.02), cuja pronúncia se transcreve por ser adequada ao objecto deste recurso:

"1. O dispositivo contido no artº 39º do D.L. 275/99 de 23.07.99 encerra um acto normativo, visto que, através do citado dispositivo legal, mais se não fez do que, em aplicação de critérios essenciais definidores do interesse colectivo, e estatuir sobre o acesso às actividades de assistência em escala por parte das entidades ali referidas, concretamente prescrevendo um regime transitório relativamente às entidades que, à data da entrega em vigor do referido diploma, estavam autorizadas, por lei ou pela entidade gestora, a exercer a auto-assistência ou a prestar serviços de assistência em escala num aeródromo, e não meramente, em aplicação de outra lei, a produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

2. Não se verifica por parte do acto impugnado violação dos princípios da proporcionalidade, da boa fé e da protecção da confiança, visto que os invocados princípios apenas cobram autonomia no domínio da actividade discricionária, da Administração, sendo que no caso se moveu no campo da actividade vinculada ...".

Pelo exposto, de acordo com a jurisprudência acabada de referir, e na esteira da argumentação da ora recorrida, sou de parecer, que deve improceder o recurso, mantendo-se a decisão recorrida.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

A) As Recorrentes são empresas que exercem, a título principal, a actividade de importação, distribuição e comercialização de produtos petrolíferos nomeadamente combustíveis líquidos - Acordo;

B) Em 07/10/1999 a Entidade Recorrida outorgou a favor das ora Recorrentes uma licença de ocupação para abastecimento de combustíveis de aviação no aeroporto de Lisboa, tendo por objecto a ocupação da área de 13.840 m2 situada na zona das instalações e serviços no Aeroporto de Lisboa, destinada à construção, implantação e exploração de uma instalação de armazenagem e bombagem de combustíveis e produtos relacionados e respectivos edifícios de apoio, com o fim de facilitar a actividade de reabastecimento de combustíveis a aeronaves que escalem no aeroporto de Lisboa e a exploração, em regime de autonomia e concorrência entre os seus titulares, da actividade de reabastecimento de combustíveis e dos produtos relacionados a aeronaves - cfr. doc. n° 1, a fls. 22 a 45 dos autos, para que se remete;

C) A licença que antecede prevê o prazo de validade de 20 anos, a contar da data de entrada de funcionamento das novas instalações, o que veio a acontecer em 29/10/1994 - Acordo;

D) Em 28/08/1999 as Recorrentes apresentaram requerimentos à B…, solicitando a emissão da licença a que se refere o artº 39° do D.L. n° 275/99, de 23/07, nos mesmos declarando não renunciarem a qualquer dos direitos emergentes da licença outorgada em 07/10/1991 - doc. de fls. 46-47 dos autos;

E) Em 15/12/1999 a Entidade Recorrida emitiu projecto de decisão, com o seguinte teor, que se transcreve, em súmula: "(...) deliberou, nos termos e com os fundamentos antecedentes: - O cancelamento da licença existente; - Autorizar a outorga de licença transitória de acordo com as regras constantes do nº 5 da presente deliberação e ao abrigo do disposto no nº 1 do artigo 39º, para o exercício, em regime de assistência a terceiros, da categoria de serviços na 7, tal como descrita no Anexo I ao Decreto-Lei na 275/99, de 23 de Julho. Esta licença será emitida pelo prazo legalmente previsto (4 anos), com início em 01.01.2000 e vigorará nos mesmos termos e condições da licença cancelada, ressalvadas as alterações decorrentes imperativamente do Decreto-Lei nº 275/99, de 23 de Julho, do Decreto-Lei nº 101/90, de 21 de Março, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 280/99, de 26 de Julho e legislação complementar; - que a Direcção responsável emita a favor da licenciada as licenças de ocupação que, com respeito pelas limitações e actividades aeroportuárias, sejam adequadas e necessárias para o exercício das actividades de assistência em escala em causa. 7. A presente deliberação será, nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 100º e 101º do Código de Procedimento Administrativo, notificada aos interessados. (…)" - doc. de fls. 51 a 53 dos autos;

F) As Recorrentes exerceram o direito de audiência prévia, com o respectivo teor que se dá como assente em fls. 54 a 58 dos autos, para que se remete;

G) Em apreciação, foi elaborada a Informação n° 59/00/DJUCON, datada de 01/02/2000, que apreciou a argumentação das ora Recorrentes, concluindo do seguinte modo: " 1. Não ocorre qualquer ruptura das situações jurídicas validamente constituídas que se mantêm com a mesma configuração, mas apenas adequação do prazo à nova realidade; 2. Não houve qualquer interpretação errónea do n° 1 do artº 39º do Decreto-Lei n° 275/99, de 23 de Julho, já que pretendeu o legislador uniformizar todas as situações existentes para poder aplicar o novo regime de assistência em escala; 3. O regime jurídico da revogação da licença constante do artº 12º do Decreto-Lei n° 102/90 é afastado pelo n° 1 do artº 40º do Decreto-Lei n° 275/99, de 23 de Julho; 4. Não é configurável uma situação de resgate de licença, atendendo a que a entidade gestora não pretende retomar a gestão directa do serviço público que continuará na esfera das concessionárias nos mesmos termos em que vinha sendo efectuada. (...)" - doc. de fls. 62 a 71, para que se remete e ora se considera integralmente reproduzido;

H) Em 06/07/2000 a Entidade Recorrida emitiu a seguinte "DELIBERAÇÃO": "1. Em 15.12.99, o Conselho de Administração determinou, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 39° nº 1 do Decreto-Lei nº 275/99, de 23 de Julho, autorizar a outorga da licença, em regime de assistência a terceiros, a favor das gasolineiras …., A…., ..., ... e ..., abreviadamente designadas por …, para o exercício da categoria de serviços n° 7, no Aeroporto de Lisboa, tal como descrita no Anexo 1, ao Decreto-Lei n° 275/99, e 23 de Julho, nos termos da deliberação que se dá por reproduzida; 2. Atendendo a que: (...) c) Conselho de Administração analisou o teor dos argumentos apresentados, pronunciando-se sobre os mesmos, conforme consta da Inf. N° 59/00/DJUCON, junta em anexo à presente deliberação e que fica a fazer parte integralmente da mesma.

O Conselho de Administração deliberou, nos termos e com os fundamentos antecedentes e ao abrigo do preceituado nos artigos 107° do Código de Procedimento Administrativo e 39° do Decreto-Lei n° 275/99, de 23 de Julho, confirmar a anterior deliberação de 15 de Dezembro." - doc. de fls. 60-61, que ora se considera integralmente reproduzida;

I) As Recorrentes foram notificadas da deliberação que antecede por ofícios datados de 11/12/2001 e de 12/01/2001 - cfr. doc. de fls. 59 dos autos;

J) As Recorrentes vieram a juízo interpor o presente recurso contencioso em 13/03/2001 - cfr. fls. 2 dos autos.

3. Como se relatou, a sentença recorrida negou provimento ao recurso contencioso de anulação da deliberação da recorrida B…, que autorizou a outorga de licença de assistência a terceiros, da categoria de serviços nº 7, no Aeroporto de Lisboa.

Para assim decidir, considerou a sentença que tal deliberação se traduz num acto administrativo que se limita a dar «cumprimento à lei, isto é, à norma jurídica, material e formalmente legislativa, contida no nº 1 do art. 39º do DL nº 275/99».

A recorrente impugna o decido, persistindo na alegação de que aquele art. 39, nº 1 tem a natureza de verdadeiro acto administrativo, por meio do qual – segundo defende – a entidade recorrida revogou parcialmente a licença que lhe havia sido concedida ao abrigo do DL 102/90, de 21.3, à margem das regras de revogação de licenças, estabelecidas no art. 12, deste diploma legal.

Alega ainda a mesma recorrente que tal revogação ocorreu sem a invocação de qualquer fundamento de interesse público e sem a previsão de indemnização legalmente devida, como exige, igualmente, o referido art. 12, do DL 102/90.

E persiste, ainda, na alegação de que, contrariamente ao decidido, a deliberação contenciosamente impugnada violou os princípios da proporcionalidade, da boa fé e protecção da confiança, consagrados no art. 266, nº 2, da Constituição da República Portuguesa.

Adiante-se, desde já, que não procede a alegação da recorrente.

Vejamos.

O Decreto-Lei 275/99, de 23.7, transpondo a Directiva nº 96/67/CE, do Conselho, de 15 de Outubro de 1996, veio regular, como consta do respectivo art. 1, «o acesso às actividades de assistência em escala a entidades que efectuam transporte aéreo de passageiros, carga ou correio e o respectivo exercício» (nº 1).

Como refere a nota preambular desse DL 275/99,

…

O Decreto-Lei nº 102/90, de 21 de Março, sobre licenciamento do uso privativo dos bens do domínio público e das actividades desenvolvidas nos aeroportos e aeródromos nacionais, consagrava a necessidade de normas específicas de licenciamento para a assistência em escala, que remetia para legislação posterior cuja publicação não se concretizou.

A Comunidade Europeia adoptou entretanto a Directiva n.º 96/67/CE do Concelho, de 15 de Outubro de 1996, relativa ao acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da Comunidade, a qual determina a abertura do referido mercado à concorrência, reconhecendo a existência de condicionalismos específicos de segurança e de limitação de capacidade das infra-estruturas, apontando para mecanismos de regulação e para uma liberalização gradual no sector.

Urge pois transpor a referida directiva para a ordem jurídica interna, liberalizando progressivamente este mercado, bem como regulamentar de forma clara, eficaz e compatível com as normas comunitárias o exercício das diversas actividades que integram o conceito genérico de assistência em escala nos aeródromos nacionais, abrangidos ou não pelas normas de acesso ao mercado da directiva.

Para tal, estabelecem-se os critérios gerais de licenciamento para acesso a actividade e os princípios orientadores do acesso de prestadores e utilizadores destes serviços aos diversos tipos de aeródromos.

…

E, depois de, ao logo do seu articulado, dispor sobre tal matéria, estabelece o mesmo DL 275/99:

Artigo 39º

Regime transitório

1- Sem prejuízo do disposto no n.º 2, as entidades que, à data da entrada em vigor do presente diploma, estiverem autorizadas, por lei ou pela entidade gestora, a exercer a auto-assistência ou a prestar serviços de assistência em escala num aeródromo serão automaticamente licenciadas para a utilização do domínio público aeroportuário no aeródromo em causa, para o respectivo exercício, até ao termo legal da autorização existente ou pelo prazo de quatro anos, caso a autorização existente não tenha termo ou tenha duração superior.

As entidades licenciadas devem requerer o título de licença no prazo de 30 dias a contar da entrada em vigor deste diploma.

2- …

A recorrente estava autorizada, pela própria entidade ora recorrida, a utilizar, pelo prazo de 20 anos, contados de 29.10.94 [vd. pontos B) e C), da matéria de facto] as instalações e serviços do Aeroporto de Lisboa, no exercício da sua actividade, que se prende com o abastecimento de combustíveis a aeronaves nos aeroportos situados em território nacional, designadamente naqueles cuja exploração está entregue à B…, actividade essa que integra o elenco dos serviços em escala, conforme o ponto 7.1, da lista constante do anexo I aquele DL 275/99.

Em 28.8.99, a recorrente solicitou à B… a emissão da licença a que se refere o citado art. 39, do DL 275/99, sendo que, através da deliberação contenciosamente impugnada, aquela entidade cancelou a referida autorização existente em favor da recorrente e autorizou a outorga de licença transitória, pelo prazo de 4 anos, tudo como consta da informação nº 59/00/DJUCON, de 1.2.2000, a fls. 62 a 71, dos autos, que serviu de base aquele acto [vd. pontos G) e H), da matéria de facto].

Ao contrário do que pretende a recorrente, aquele art. 39, nº 1, do DL 275/99, consubstancia – como bem decidiu a sentença recorrida – uma regra de direito, e não um acto administrativo.

Neste sentido decidiu, já, o acórdão, desta 1ª Secção, de 12.12.02, proferido no recurso nº 909/02, em que, igualmente, era recorrida a B..., por virtude da deliberação também em causa nos presentes autos.

Como nesse acórdão se ponderou, em termos aqui inteiramente válidos e que, por isso, nos limitaremos a transcrever,

…

Efectivamente, como se escreveu no Parecer da Comissão Constitucional n° 13/82, citado no Acórdão do Tribunal Constitucional 26/85, de 15.FEV.85, no D.R. II 5. n° 96, de 26.ABR.85, e com pertinência para o caso em análise, acto normativo no sentido material será todo aquele "que se traduza na emissão de regras de conduta, padrões de valoração do comportamento ou critérios de decisão, para os particulares, para a Administração e para os Tribunais", tudo se reconduzindo a saber se relativamente a alguma medida concreta contida em acto normativo, se "a ratio da medida concreta e individual que se decreta, leva consigo uma intenção de generalidade, se corresponde a um sentido objectivo, a um principio geral... ou, se pelo contrário, se esgota na aplicação ou execução do que outra lei formal e material dispõe, sem exprimir um novo juízo de valor legal" (in FUNÇÕES, ORGÃOS e ACTOS do ESTADO, p. 167-176 - Jorge Miranda).

A propósito poderá ver-se vasta jurisprudência deste STA, citando-se, entre outros, e por mais recentes, os seguintes acórdãos: de 7/MAI/96 (rec. 2601O-P, in APDR de 10/AGO/98), de 15/JAN/97 (rec. 20308-P, in APDR DE 28/MAI /99), de 9/JAN/98 (rec. 34852, in APDR de 26/ABR/02), de 12/01/1999 (rec. 44490) e de 15/JUN/99 (rec. 44163).

Ora, através do citado dispositivo legal, mais se não fez do que, em aplicação de critérios essenciais definidores do interesse colectivo, estatuir sobre o mencionado acesso às actividades de assistência em escala por parte das entidades ali referidas, concretamente prescrevendo um regime transitório relativamente às entidades que, à data da entrada em vigor do referido diploma, estiverem autorizadas, por lei ou pela entidade gestora, a exercer a auto – assistência ou a prestar serviços de assistência em escala num aeródromo, no sentido de que serão automaticamente licenciadas para a utilização do domínio público aeroportuário no aeródromo em causa, nos termos já vistos.

Efectivamente, como se afirmou na sentença recorrida, o comando em apreço define o seu âmbito de aplicação subjectivo através de conceito genéricos, não se dirigindo a qualquer pessoa colectiva ou singular, em concreto, sendo que o facto de os seus destinatários serem determináveis não obsta à caracterização do comando em análise como acto normativo.

E, por outro lado, o facto de não dispor para relações jurídicas futuras mas apenas para as já constituídas também não obsta à caracterização como acto normativo, uma vez que o mesmo sucede com a generalidade de normas transitórias.

Deste modo, o A.C.I., ao cancelar a autorização existente a favor da recorrente e autorizar a outorga de licença transitória, pelo prazo de 4 anos, nos já enunciados termos (…), apenas deu cumprimento (execução) ao citado dispositivo legal.

Mas será que tal acto terá incorrido em violação do art.º 12.º do citado DL 102/90, como a recorrente (re)afirma?

Como se afirmou na sentença, a revogação da licença anterior fundou-se no interesse público da exploração aeroportuária, interesse esse claramente consignado, como se viu, no citado preâmbulo do Decreto-Lei 275/99, a que o acto recorrido deu execução: transpor a directiva 96/67/CE e liberalizar progressivamente o mercado.

Ora, depois de no citado art.º 12.º do DL 102/90, e relativamente à utilização do domínio público na área dos aeroportos e aeródromos públicos, se haver enunciado que, "as licenças outorgadas podem ser revogadas, em qualquer momento, no todo ou em parte, com fundamento no interesse público da exploração aeroportuária", veio o legislador, no âmbito da livre conformação que lhe assiste de regular as relações sociais de harmonia com os padrões de valoração a que em cada momento entenda dever dar acolhimento, quando procedeu à regulação do acesso a actividades de assistência em escala de harmonia com a citada Directiva n.º 96/67/CE, do Conselho, a estatuir nos já aludidos termos. Isto é, o interesse público (no caso, o aludido interesse da exploração aeroportuária - cf. citado preâmbulo do DL 275/99), há-de ser em cada momento aferido em função daqueles padrões de valoração.

Ora, através do citado DL 275/99, foi julgado relevar em tal plano o que aquela Directiva Comunitária disciplina, concretamente a liberalização progressiva do mercado quanto às actividades em causa, sendo que à Administração, porque deve pautar-se pelo princípio da legalidade, mais não restava que dar acolhimento às respectivas prescrições.

Mas, mantendo-se na ordem jurídica, por compreensíveis razões ínsitas a um Estado de Direito tendentes à tutela do princípio da confiança, a norma que prevê que os titulares das aludidas licenças, em caso de revogação, sejam reembolsados pelo montante das despesas que ainda não estejam amortizadas (n.º 2 do citado art.º 12.º do DL 102/90), será que o ACI incorreu em violação de tal normativo? Não pelas razões enunciadas pela E.R. (isto é, que o referido art.º 12.º deve considerar-se revogado), mas pelo que se afirma na sentença, a resposta a dar a tal questão deve ser negativa.

Na verdade, como ali se refere, dir-se-á que, uma tal indemnização imediata apenas se justificaria se a revogação da licença tivesse sido pura e simples, ou seja, também imediata.

Ora a revogação da anterior licença foi acompanhada da concessão de uma nova licença com o mesmo conteúdo, apenas com um prazo mais curto. Tudo se passa como se a revogação apenas operasse no termo do prazo pelo qual foi concedida a nova licença. Isto sem prejuízo de vir a ser concedida ainda uma nova licença, sempre com o mesmo conteúdo, caso em que se aplicará, sucessivamente, o mesmo raciocínio.

Deste modo se a revogação não opera de imediato também o direito a eventual indemnização (e o respectivo cálculo) se deve diferir no tempo, para o momento em que a efectiva revogação se venha a verificar.

Como se refere na sentença, a atribuir-se à recorrente uma indemnização de imediato, como esta pretende, estaria a conceder-se-lhe um enriquecimento ilegítimo. Isto porque a recorrente iria receber o valor das despesas não amortizadas à data da concessão da nova licença, e, ao mesmo tempo, iria continuar a dispor dos referidos bens por mais 4 anos.

Deste modo, e também como se ponderou na sentença, irreleva, em obediência ao princípio do aproveitamento do acto administrativo, a circunstância de no acto impugnado (por remissão para a citada informação cujo conteúdo assumiu) se haver considerado revogada e, portanto, inaplicável ao caso concreto, a norma constante do artigo 12.º, do Decreto-Lei 102/90, uma vez que o respectivo conteúdo decisório é o que sempre resultaria da melhor interpretação das normas e princípios aplicáveis: deferir para o termo do prazo pelo qual foi concedida a nova licença a fixação da eventual indemnização devida pela revogação da primitiva licença.

Como se viu, a recorrente reitera que se verificou, por parte do ACI, violação dos princípios da proporcionalidade, da boa fé e da protecção da confiança.

Também neste ponto se não verifica razão para censurar o decidido.

Na verdade, de harmonia com o entendimento reiterado da doutrina e jurisprudência, os invocados princípios apenas cobram autonomia no domínio da actividade discricionária da Administração. Movendo-nos, no caso, no campo da actividade vinculada o que importa atentar é se a legalidade foi respeitada.

Ora, como o acto em causa foi praticado de acordo com o disposto na lei, não pode falar-se em violação desses princípios.

No plano da arguição em causa, apenas seria de molde a relevar autonomamente (maxime por ocorrer violação do princípio da confiança), a circunstância de a Administração, na conduta sindicada, ter desprezado a questão da recompensa decorrente de situações subjectivadas na esfera jurídica do interessado, concretamente de anterior titularidade de licença e a que se refere o já citado n.º 2 do art.º 12.º do DL 102/90.

Só que, como já se aludiu, a revogação de tal licença não é desacompanhada do reconhecimento do direito a indemnização nos termos antes referidos,

Efectivamente, a Administração reconheceu, nomeadamente na informação de que o acto se apropriou, o direito à eventual indemnização, embora diferido no tempo para o termo do prazo da nova concessão.

Assim sendo, reconhecido nos aludidos termos o direito de indemnização, e atenta a conformação do interesse público por parte do legislador nos termos já mencionados, não procede a enunciada arguição, em virtude de a aplicação da lei não ter conduzido, na prolação do acto sindicado, a resultado injusto, desproporcionado ou violador das legítimas expectativas da recorrente ou da boa-fé.

…

Assim sendo, é de manter a sentença recorrida.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Custas pela recorrente, sendo a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, de € 400,00 e € 200,00.

Lisboa, 29 de Janeiro de 2009. - Adérito Santos (relator) – Santos Botelho - Madeira dos Santos.