046732 - Supremo Tribunal Administrativo

A interpretação dos actos administrativos constitui matéria de facto de que não conhece o Pleno, como tribunal de revista (art.º 21.º, n.º 3 do ETAF), salvo nos casos do n.º 2 do art.º 722.º do C.P.C. e bem assim quando o resultado interpretativo foi obtido por intermédio de critério normativos ou juízos de valor legais, que imprimam carácter prevalentemente jurídico à operação empreendida.

Acordam em conferência no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. O Sindicato Nacional dos Maquinistas dos Caminhos de Ferro Portugueses interpôs, na 1ª secção deste S.T.A., recurso de anulação do acto de requisição civil dos trabalhadores da C.P., Caminhos de Ferro Portugueses, EP, que consta da Portaria 245-A/2000 de 3 de Maio, publicada no D.R. n.º 102, I Série B, de 3 de Maio de 2000.

1.2. Por acórdão da secção do contencioso administrativo deste S.T.A., proferido a fls. 171 e segs, foi concedido provimento ao recurso e anulado o acto recorrido, “por violação do disposto nos artºs 8.º, n.º 4 da Lei 65/77, de 26.8 e 1.º, nos 1 e 2 do DL 637/74, de 20.11 – quando interpretados segundo os princípios da necessidade, adequação e proporcionalidade, e à vista do princípio da excepcionalidade da restrição aos direitos fundamentais”.

1.3. Inconformados com a decisão referida em 1.2, o Ministro da Segurança Social e do Trabalho e os Caminhos de Ferro Portugueses E.P. interpuseram recurso jurisdicional para o Pleno da secção do contencioso administrativo.

1.4. A empresa Pública Caminhos de Ferro Portugueses EP, apresentou as alegações de fls. 213 e segs, as quais concluiu da seguinte forma:

“1. No preâmbulo da Resolução do Conselho de Ministros n° 21- A/2000, de 3 de Maio refere-se, além do mais, para justificar o nela resolvido que durante a greve decretada pelo SMAQ – Sindicato Nacional dos Maquinistas dos Caminhos de Ferro Portugueses este e os trabalhadores aderentes não têm assegurado os serviços mínimos a que estão legalmente obrigados, destinados à satisfação de necessidades sociais impreteríveis;

2. Por isso, o Conselho de Ministros autorizou que se procedesse à requisição civil dos trabalhadores da CP – Caminhos de Ferro Portugueses, E.P. aderentes à greve decretada pelo SMAQ – Sindicato Nacional dos Maquinistas dos Caminhos de Ferro Portugueses, através do pré-aviso de greve de 13 de Abril de 2000 com salvaguarda das regras legais e convencionais aplicáveis às relações de trabalho;

3. A Portaria n° 245-A/2000, de 3 de Maio mais não fez que dar execução à dita Resolução do Conselho de Ministros n° 21-A/2000, de 3 de Maio, como ela própria refere e cujo alcance só pode ser correctamente fixado, se uma e outra forem interpretadas de forma conjunta e não separada;

4. Embora a letra da identificada Portaria n° 245-A/2000 tivesse como destinatários os trabalhadores da CP – Caminhos de Ferro Portugueses, E.P. aderentes à greve decretada pelo SMAQ – Sindicato Nacional dos Maquinistas dos Caminhos de Ferro Portugueses, através do pré-aviso de greve de 13 de Abril de 2000 a mesma não abrangia todo o universo daqueles;

5. Não abrangia tal universo, primeiramente, porque a requisição apenas visava, como a própria Resolução do Conselho de Ministros n° 21-A/2000, de 3 de Maio refere, assegurar os serviços mínimos que não estavam a ser garantidos e, em segundo lugar, porque aquela deveria salvaguardar as regras legais e convencionais aplicáveis às relações de trabalho;

6. Não abrangia ainda tal universo, pois se assim fosse não se compreenderia a alusão às regras legais e convencionais e, muito menos, a atribuição ao conselho de gerência da CP de competência para a elaboração e distribuição dos trabalhadores por escalas de serviço;

7. Se a requisição abarcasse todos os trabalhadores da CP não haveria necessidade sequer de elaborar escalas de serviço, até porque se assim fosse, aquela funcionaria como se greve não houvesse;

8. Nem a identificada Resolução do Conselho de Ministros nem a Portaria cuja legalidade se questiona poderiam ter usado outra forma verbal para alcançar os objectivos que em ambas se propunham alcançar, muito em especial, assegurar a prestação dos serviços mínimos que não estavam a ser cumpridos;

9. Não resulta da matéria de facto assente que os serviços mínimos destinados a satisfazer necessidades sociais impreteríveis estivessem a ser assegurados pelos grevistas, bem ao contrário, no acórdão até se aceita de forma bem directa que tal não ocorreu e que o SMAQ nem sequer demonstrou qualquer empenho em provar o contrário;

10. A CP tem como objecto principal a exploração do transporte de passageiros e mercadorias – artigo 2° dos respectivos Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei n° 109/77, de 25 de Março com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei nº 116/92, de 20 de Junho – daí que satisfaça necessidades sociais impreteríveis, devendo durante qualquer greve serem assegurados pelos seus trabalhadores os serviços mínimos;

11. A Portaria n° 245-A/2000, de 3 de Maio não viola, por isso, o artigo 8° nº 4 da Lei n° 65/77, de 26 de Agosto nem o artigo lº n°s 1 e 2 do Decreto-Lei n° 637/74, de 20 de Novembro mesmo se interpretados de acordo com os princípios da necessidade, adequação e proporcionalidade;

12. O acórdão recorrido ao aceitar que o acto impugnado violaria as normas indicadas na conclusão anterior fez errada interpretação e aplicação das mesmas e assenta também em pressupostos de facto que não são exactos;

13. Atentas as conclusões anteriores deverá ser revogado o acórdão recorrido, uma vez que a identificada Portaria não viola as normas que nele se indicam.”

1.5. O Ministro da Segurança Social e do Trabalho apresentou as alegações de fls. 224 e segs, concluindo.

“1. Apesar da garantia prestada pelas associações sindicais, não foram, na verdade, prestados e assegurados os serviços mínimos indispensáveis à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, pelos trabalhadores aderentes à greve, malgrado a obrigação legal, constante do n° 4 do art° 8° da Lei n° 65/77, de 26 de Agosto, que recai sobre os trabalhadores aderentes à greve;

2. Com base nesse incumprimento, público e notório, amplamente noticiado nos meios de comunicação social, a Resolução do Conselho de Ministros n° 21-A/2000, de 3 de Maio, refere expressamente que as associações sindicais e os trabalhadores aderentes não asseguraram a prestação dos serviços mínimos a que estavam legalmente vinculados, autorizando, nesse sentido, que se procedesse à requisição civil dos trabalhadores da CP – Caminhos de Ferro Portugueses, por forma a não pôr em causa a satisfação de necessidades sociais impreteríveis;

3. Em execução dessa Resolução, e, portanto, intrinsecamente vinculada aos termos e pressupostos contidos na mesma, foi publicada a Portaria n° 245-A/2000, de 3 de Maio, que ao efectivar a requisição civil dos trabalhadores referidos na mencionada Resolução, pretendeu assegurar os serviços mínimos que não estavam a ser efectuados, abrangendo, como tal, não todo o universo de trabalhadores da CP, mas apenas os necessários ao cumprimento da mencionada obrigação legal;

4. De igual modo, a Portaria n° 245-A/2000, de 3 de Maio, não se reporta ao desempenho de todas as funções habitualmente cometidas aos trabalhadores da CP, mas àquelas que, dentro da estrutura organizativa da empresa figurassem na competência de cada trabalhador, com salvaguarda das regras legais e convencionais aplicáveis às relações de trabalho;

5. Que assim o é, confirma-se pelo próprio teor da citada Portaria, ao estabelecer, no seu ponto 4., que a competência para a prática de actos de gestão decorrentes da requisição era do Conselho de Gerência da CP, nomeadamente a distribuição dos trabalhadores por escalas de serviço, indo de encontro, por conseguinte, à necessidade de se garantir a prestação dos serviços mínimos que não estavam a ser assegurados, conforme justificação inserta na Resolução que a legitimou;

6. A Portaria n° 245-A/2000, de 3 de Maio, foi, assim, determinada pela necessidade de se assegurar o regular funcionamento de serviços essenciais de interesse público ou de sectores vitais da economia nacional, enquadrando-se nas restrições legalmente previstas ao exercício do direito à greve;

7. Esse acto de requisição civil não viola, desse modo, o n° 4 do art° 8° da Lei n° 65/77, de 26 de Agosto, nem o art° 1° do Dec.-Lei n° 637/74, de 20 de Novembro, mesmo quando interpretados segundo os princípios de necessidade, adequação e proporcionalidade e à vista do princípio da excepcionalidade da restrição aos direitos fundamentais;

8. O douto Acórdão ora recorrido, no confronto e ponderação de todos os deveres e legítimos interesses em presença, procedeu, como tal, a uma inadequada valoração dos pressupostos que legitimavam o acto de requisição civil, incorrendo, consequentemente numa errada interpretação e aplicação do quadro normativo aplicável à situação em concreto;

9. Justificada e fundada se encontra, por isso, a necessidade da sua revogação, devendo manter-se a citada Portaria n° 245-A/2000, de 3 de Maio, por não violar nenhum dos preceitos legais e constitucionais que vêm referidos.”

1.6. A Senhora Procuradora Geral Adjunta emitiu o parecer de fls. 239, do seguinte teor:

“Afigurando-nos, atentas as razões aduzidas no nosso parecer constante de fls. 118 a 120, que aqui reiteramos, que o acto contenciosamente impugnado não enferma dos vícios que lhe vinham assacados, emitimos parecer no sentido do provimento dos recursos jurisdicionais ora interpostos do acórdão proferido pelo secção a fls. 171 a 184 dos autos.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos:

”1. Em 13.4.00, o recorrente elaborou e fez publicar um pré-aviso de greve dos trabalhadores seus representados, a ter lugar nos dias 28, 29 e 30 de Abril de 2000, 2, 3, 4 e 5 de Maio do mesmo ano, implicando a respectiva paralisação, e cujo conteúdo se dá como reproduzido, com referência ao doc. de fls. 12 dos autos.

2. A concluir esse pré-aviso, afirmava-se: “O SMAQ não deixará, aliás como sempre tem feito, de ter em atenção a satisfação de necessidades sociais impreteríveis que eventualmente venham a ocorrer, tomando as medidas práticas que, para tal, se venham a revelar necessárias, em concreto” (fls. 13).

3. Os trabalhadores cumpriram a paralisação decretada nos dias 28, 29 e 30 de Abril e 2 de Maio, e ainda (parcialmente) no dia 3 de Maio.

4. Mediante a Resolução do Conselho de Ministros n° 21-A/2000, de 3.5, o Governo reconheceu a necessidade de se proceder à requisição dos trabalhadores da CP aderentes à greve declarada pelo recorrente, e autorizaram os ministros ora recorridos a efectivarem por portaria essa requisição, nos termos do que se acha publicado no D.R., I série B, n° 102, daquela data, e se dá como reproduzido (fls. 11).

5. E através da Portaria n° 245-A/2000, de 3.5, os Ministros recorridos determinaram a requisição civil dos mesmos trabalhadores, com efeitos imediatos e pelo prazo de 30 dias, prorrogáveis automaticamente por períodos iguais e sucessivos, sem necessidade de qualquer outra formalidade até que lhe seja posto termo por instrumento normativo de valor adequado, e nos demais termos e condições constantes da publicação do mesmo D.R., que igualmente se dão como reproduzidos. (fls. 11).

6. A requisição visou “a prestação por aqueles trabalhadores das funções que lhes estão habitualmente cometidas no âmbito da estrutura organizativa da CP – Caminhos de Ferro Portugueses, E.P., bem como dos deveres a que estão obrigados nos termos da regulamentação legal e convencional aplicável” - n° 2° desta Portaria (fls.11).

7. Em 8.8.00 foi publicada a Portaria n° 570/2000, pela qual o Governo deu por finda, de imediato, a requisição civil.”

2.2. O Direito

Os recursos interpostos por ambos os Recorrentes – Secretário de Estado do Trabalho e Caminhos de Ferro Portugueses EP – assentam em idênticos motivos de divergência em relação ao decidido pelo acórdão recorrido, razão pela qual serão analisados conjuntamente.

Assim:

A aludida divergência dos Recorrentes em relação ao decidido pelo aresto da subsecção sob recurso centra-se no seguinte:

O acórdão teria valorado erroneamente os pressupostos que estiveram na origem da prática do acto de requisição civil por ele apreciado, interpretando incorrectamente esse acto, o que determinou um errado julgamento quanto aos vícios de violação de lei que julgou procedentes.

Sustentam, em síntese, que, ao invés do considerado no aresto recorrido, o acto administrativo impugnado no recurso contencioso não procedeu à requisição civil de todos os trabalhadores da CP em greve, nem teve em vista a respectiva sujeição às tarefas que habitualmente desempenhavam.

Antes, argumentam, o acto administrativo em causa, tendo em conta os motivos que determinaram a sua prática, deveria ter sido interpretado como abrangendo apenas a requisição dos trabalhadores necessários para assegurar os serviços mínimos que o SMAQ não assegurava, apesar do seu comprometimento dado no pré-aviso de greve.

E, nesta conformidade, a Portaria n.º 245-A/2000, de 3.3. não enferma das ilegalidades que motivaram a respectiva anulação, pelo acórdão recorrido, que teria procedido a uma interpretação meramente literal do teor da Portaria em causa.

Vejamos:

Constitui jurisprudência assente deste Supremo Tribunal Administrativo que a interpretação dos actos administrativos constitui matéria de facto, definitivamente fixada pela Subsecção e de que não conhece o Pleno, como tribunal de revista (art.º 21.º, n.º 3 do E.T.A.F), salvo nos processos de conflito e nos casos do nº 2 do art.º 722.º do C. P. Civil e, bem assim, quando o resultado interpretativo foi obtido por intermédio de critérios normativos ou juízos de valor legais, que imprimam carácter prevalentemente jurídico à apreciação empreendida (cf. entre outros, acºs do Pleno de 20.1.03, rec. 46229, de 25.1.05, rec. 1288/02, de 15.10.99, rec. 28027).

No caso, não se verifica qualquer das circunstâncias em que ao Pleno é permitido rever a interpretação do acto administrativo efectuada pela Subsecção, sendo certo que, tal interpretação assentou – como, aliás, a alegação dos Rtes mostra reconhecer –, no teor verbal do acto e das circunstâncias em que foi proferido, sem apelo a critérios normativos ou juízos de valor legais.

Conforme bem se decidiu em recente acórdão deste Pleno (ac. de 23.5.06, rec. 1328/03), na linha da orientação jurisprudencial a que acima aludiu “A interpretação do acto administrativo, feita pela subsecção, através dos elementos factuais da sua literalidade e das circunstâncias em que foi proferido constitui matéria de facto, que o Pleno, funcionando como tribunal de revista, tem de acatar (art.º 21.º, n,º 3 do E.T.A.F.)”.

Dentro deste enquadramento, que se tem por correcto, fica, desde logo, comprometida a possibilidade de alterar o julgamento do acórdão recorrido quanto à procedência dos vícios de violação de lei, que determinaram a anulação do acto administrativo contenciosamente impugnado.

3. Nos termos e pelas razões expostas, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Sem custas.

Lisboa, 28 de Setembro de 2006. Angelina Domingues (relatora) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Rosendo José – Pais Borges – Adérito Santos – Jorge de Sousa – Costa Reis.