IIO DIREITO.
O antecedente relato informa-nos que o CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO do INFARMED, por deliberação de 14/05/2001, revogou as Autorizações de Introdução no Mercado (doravante AIM) e ordenou a retirada do mercado de todos os medicamentos de que a Recorrente contenciosa era titular e que esta, inconformada com essa decisão, impugnou-a no TAC do Porto alegando a sua ilegalidade já que, por um lado, só o Sr. Ministro da Saúde tinha competência para proferir aquela decisão e, por outro, porque esta carecia de fundamentação, não tinha sido precedida de audiência prévia e tinham sido violados os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da igualdade e proporcionalidade, da boa-fé e da colaboração da administração com os particulares.
E, pela sentença de 4/09/2006, foi dado provimento ao recurso por ter sido entendido que, muito embora o Conselho de Administração do INFARMED tivesse competência para proferir a deliberação impugnada (por a mesma lhe haver sido subdelegada) e de esta estar devidamente fundamentada, certo era que a mesma fora proferida sem que tivesse sido cumprido o disposto no artº 100 do CPA o que, por si só, constituía ilegalidade determinante da anulação daquela deliberação.
Para decidir desse modo a Sr.ª Juíza a quo considerou que a realização da audiência prévia era um trâmite procedimental obrigatório, que só poderia ser dispensado em situações de urgência e, além disso, que esta tinha de ser justificada aquando da prolação do acto. Ora, in casu, não só não ocorria uma situação de urgência como também não se justificara a dispensa da audiência prévia.
Com efeito, não se verificava uma situação de urgência “uma vez que, como a própria autoridade recorrida afirma, as deficiências das instalações já haviam sido por diversas vezes comunicadas, o que só por si afasta o carácter de urgência a proferir” sendo certo, por outro lado, que “a haver razões para a inexistência ou dispensa da audiência prévia da Recorrente, sempre ela teria de ser expressamente invocada e fundamentada aquando da prolação do acto, o que não sucedeu no caso em análise.”
E, porque assim, concluiu que “não estando nos presentes autos perante algumas das situações excepcionais previstas no artº 103° do CPA e não tendo autoridade recorrida justificado no acto a dispensa de audiência, verifica-se, pois, a nosso ver, este vício, pelo que fica prejudicado o conhecimento dos demais vícios invocados pela Recorrente.”
É contra o assim decidido que o INFARMED se insurge sustentando que se revestia da máxima urgência, em defesa da saúde pública, a revogação das AIM da A... e a recolha dos seus medicamentos que estavam no mercado e que, por isso, não podia agir de forma diferente da que agiu.
A questão que se nos coloca é, pois, a de saber se, de facto, a situação retratada nos autos podia ser qualificada de urgente e, podendo, se o INFARMED estava, ou não, obrigado a fundamentar a dispensa de audiência prévia.
1. O disposto no artº 100º do CPA – como a jurisprudência e a doutrina vêm afirmando - visa pôr em prática a directiva constitucional da "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito” (artº 267º, n 5, da CRP) constituindo, por isso, uma importante manifestação do princípio do contraditório pois que, dessa forma, não só se possibilita o confronto dos pontos de vista da Administração com os do Administrado como também se permite que este requeira a produção de novas provas que invalidem, ou pelo menos ponham em causa, as decisões que a Administração projecta proferir. A referida disposição, representando a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final e traduzindo-se na concessão do direito de influenciar essa decisão, constitui, assim, uma sólida garantia de defesa dos direitos do administrado e, porque o é, constitui um princípio estruturante da actividade administrativa e, por isso, uma formalidade essencial.
E, porque assim, a violação dessa norma procedimental ou a sua incorrecta realização tem como consequência a ilegalidade do próprio acto final a qual é geradora da sua anulabilidade, sanção regra prevista no CPA para os "actos administrativos praticados com ofensa de princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção” (artº 135º do CPA) Neste sentido, e sem preocupação exaustiva, podem ver-se Acórdãos do Pleno de 4/07/2006 (rec. 498/03) e da Secção de 18/5/00 (rec.s 45.736 e 45.965), de 8/3/01 (rec. 47.134), de 17/5/01 (rec. 40.860), de 17/1/02 (rec. 46.482), de 20/11/02 (rec. 48.417), de 12/12/02 (rec. 854/02) de 1/7/03 (rec. 1.429/02), de 8/7/03 (rec. 1.609/03) de 25/9/03 (rec. 47.953), de 18/2/04 (rec. 1.618/02), de 21/09/2006 (rec. 254/06) e de 12/12/2006 (rec. 685/06)..
Todavia, nem sempre assim acontece pois em casos excepcionais a lei dispensa o seu cumprimento e, noutros, a mesma pode degradar-se em formalidade não essencial e, portanto, ser omitida sem que daí resulte ilegalidade determinante da anulação do acto. – Vd. artº 103º do CPA.
Ou seja, a omissão daquela formalidade deixa de ser fundamento da anulabilidade da decisão final quando ocorram motivos excepcionais que determinem o seu incumprimento como sejam, por ex., a urgência da decisão a proferir (vd. al. a) do nº 1 do citado artº 103º do CPA) Vd. E. Oliveira e outros, CPA Anotado, 2.ª ed., pg. 453..
Importa, no entanto, ter em conta que - como a jurisprudência deste Tribunal tem dito – “a urgência justificativa da preterição da formalidade da audiência prévia deve resultar objectivamente do acto administrativo e das suas circunstâncias, sendo irrelevante a urgência afirmada posteriormente ao acto e que dele inequivocamente não resulte (cfr., entre muitos, os Acs. de 27.10.2005 - Rec. 411/04, de 29.06.2005 - Rec. 89/04, de 25.05.2004 - Rec. 1615/02, e de 24.03.2004 - Rec. 691/03).
Como se salienta no penúltimo dos arestos citados, «A Administração não goza de um poder discricionário de livremente integrar o conceito de urgência», sendo pois evidente que a mesma, ainda que não afirmada formalmente na decisão administrativa, deve resultar objectivamente do seu conteúdo e das circunstâncias que a conformam”. – Acórdão de 21/09/2006 (rec. 254/06).
O que quer dizer que, como se afirmou no Acórdão do Tribunal Pleno de 4/07/2006 (rec. 498/03), desde que se verifique uma situação objectiva de urgência, isto é, desde que se verifique uma situação em que o factor tempo na tomada e implementação da decisão se revele essencial para o seu êxito e desde que esta urgência seja contemporânea do acto a autoridade administrativa não só está dispensada do cumprimento do artº 100º do CPA como também não está obrigada a justificar de forma expressa as razões que a levam a não cumprir o disposto nesse normativo. Ou, dito de forma diferente, a “urgência a que alude o artº 103º/1/a) do CPA só justifica a inexistência da audiência prévia dos interessados nas situações em que o tempo seja determinante do sucesso ou insucesso da medida administrativa a adoptar, em termos tais que se possa antever que, sem esse sacrifício, ficará definitivamente ou gravemente comprometida a satisfação de uma necessidade pública indeclinável, incompatível com a observância do prazo mínimo legalmente previsto para o exercício do direito do interessado a ser ouvido no procedimento.” – Ac. deste STA de 11/01/2005 (rec. 1225/04).
2. No caso dos autos, está em causa uma deliberação do INFARMED que revogou as Autorizações de Introdução no Mercado e ordenou a retirada do mercado de todos os medicamentos de que a Recorrente contenciosa era titular, medida essa que foi justificada com a detecção de irregularidades relacionadas “com a existência de instalações degradadas, sujas com infiltrações de humidade e fungos nas quais se procedia ao fabrico de medicamentos, fraccionamento de matérias primas, fabrico de cosméticos e embalagem de dispositivos médicos” e com a detecção, dentro dessas instalações, de “grandes quantidades de inflamáveis em condições de armazenamento que constituíam grave risco para a integridade física das pessoas da zona residencial envolvente, dado que as instalações são uma garagem de um prédio de habitação com garagens nas quais existiam automóveis estacionados.”
Nesta conformidade, a Autoridade Recorrida concluiu que “os medicamentos eram fabricados sem controlo de qualidade em condições de grave risco para a saúde pública e (que) o armazenamento dos mesmos era feito sem condições no meio do lixo que era retirado do laboratório uma vez por mês” e que tal, por si só, justificava a imediata tomada daquelas medidas sem que se cumprisse o disposto no artº 100º do CPA.
A Sr.ª Juíza a quo, porém, considerou inexistir urgência na prolação do acto impugnado e, portanto, inexistir justificação para o incumprimento da citada formalidade porquanto “as deficiências das instalações já haviam sido por diversas vezes comunicadas” à Autoridade Recorrida sem que esta tivesse tomado qualquer iniciativa a respeito delas, o que, só por si, afastava o carácter de urgência.
Mas sem razão.
Com efeito, e desde logo, a necessidade e urgência da deliberação impugnada não foi justificada apenas com as deficiências das instalações, mas também, com o facto dos medicamentos serem fabricados sem controlo de qualidade e em condições de grave risco para a saúde pública e do armazenamento dos mesmos ser feito sem condições no meio do lixo e no facto de terem sido encontradas naquelas instalações grandes quantidades de matérias inflamáveis em condições de armazenamento que constituíam grave risco para a integridade física das pessoas da zona residencial envolvente.
Ora estas deploráveis condições de fabrico e armazenamento dos medicamentos eram contemporâneas da deliberação impugnada e constituíam, sem margem para dúvidas, um evidente perigo para a saúde pública. Daí que o factor tempo na tomada da decisão fosse de primordial importância pois quanto mais tarde a medida fosse tomada maiores eram os riscos para a saúde pública.
Tanto basta para que se poder concluir que não só estamos perante uma situação que exigia a prolação de uma decisão urgente como também que a urgência dessa decisão ficou bem expressa nos considerandos que justificaram a deliberação impugnada.
E, porque assim, a sentença recorrida não se pode manter.
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e, revogando-se a decisão recorrida, e em ordenar a baixa dos autos ao Tribunal recorrido para que se conheça dos restantes vícios imputados ao acto impugnado.
Sem custas.
Lisboa, 24 de Abril de 2007. – Costa Reis (relator) – Rui Botelho – Azevedo Moreira.
