0101/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Estando em causa na acção o pedido de declaração de ilegalidade/nulidade de um preceito legal (artº 7º do DL. n° 105/2003), a apreciação do litígio está excluída da jurisdição administrativa e fiscal nos termos do art° 4° nº 2/a) do novo ETAF.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO (3ª Subsecção):

1- A..., Lda.;

2- ..., SA;

3- ..., Lda.;

4- ..., Lda.;

5- ..., SA;

6- ..., Lda.;

7- ..., Lda;

8- ... Lda;

9- ..., Lda;

10- ..., SA;

11- ... Lda;

12- ..., Lda;

13- ..., SA;

14- ..., SA;

15- ..., Lda;

16- ..., Lda;

17- ..., Lda;

18-

19- ..., SA;

20- ..., SA;

21- ..., SA;

22- ..., SA;

23- ..., SA;

24- ..., SA;

25- ..., SA;

26- ..., CRL;

27- ..., Lda;

28- ..., SA;

29- .., SA;

30- ..., SA;

31- .., SA;

32- ..., SA;

33- ..., SA;

34- ..., SA;

35- ..., Lda;

36- ..., SA;

37- ..., SA;

38- ..., SA;

39- ..., SA;

40- ..., SA;

41- ..., SA;

42- ..., Lda;

43- ..., SA;

44- ..., SA;

45- ..., SA;

46- ..., Lda;

47- ..., SA;

48- ..., Lda;

49- ..., SA; e

50- ..., SA,

Identificados de fls. 2 a fls. 11, em petição dirigida a este STA, nos termos do nº 1 al. a), iii), do art 24º do ETAF e artº 37º nº 2 al c) do CPTA vieram propor “ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM” contra o CONSELHO DE MINISTROS.

Invocando em síntese e fundamentalmente violação do direito de propriedade intelectual e industrial consagrado no artº 42º da CRP – ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental - nos termos do disposto no art.º 133º nº 2 do CPA, terminam por pedir:

a) – “seja considerado nulo e sem nenhum efeito a disposição constante do art.º 7º do DL nº 105/2003, de 30 de Maio, na parte que obriga os industriais de alimentos compostos para animais a enumerar na embalagem, recipiente, rótulo, dístico ou etiqueta

as matérias primas que entrem na composição do alimento composto para animais com indicação, por ordem de importância decrescente, das percentagens ponderais presentes no alimento composto, conforme imposto pelo nº 1 e 2/b)/iii) e a percentagem ponderal exacta das matérias-primas utilizadas na composição deste alimento, a solicitação de qualquer interessado, nos termos do artº 7º nº 2/m), nos termos da alínea d) do nº 2 do art.º 133º do CPA.”.

b) – que a Administração se abstenha de praticar qualquer acto executório da supracitada norma.

II- Citado veio o Primeiro-Ministro contestar dizendo fundamentalmente e em síntese o seguinte:

A acção, caso fosse admissível deveria seguir a forma de acção administrativa especial, de acordo com o disposto nos artºs 46º e sgs. do CPTA, independentemente de ser formulado, cumulativamente, o pedido de condenação da Administração à abstenção de prática de actos de execução, nos termos do art.º 37º, nº 2/c) do CPTA.

Contudo, o art.º 7º do DL 105/2003 não contém um acto administrativo, mas sim um comando geral e abstracto, sem que esse comando se dirija a um conjunto determinado ou sequer determinável de destinatários, aplicável a todas as actuais e futuras empresas que comercializam ou pretendem vir a comercializar esse tipo de produtos.

Trata-se de um verdadeiro e próprio acto da função legislativa, pelo que não pode ser impugnado perante os Tribunais Administrativos, nos termos do artº 4º nº 2, al. a) do ETAF.

Daí a incompetência absoluta da Jurisdição Administrativa para apreciar a validade da norma contida no art.º 7º do DL nº 105/2003:

Por outro lado, se os tribunais Administrativos não são competentes para apreciar a validade de normas legais, não podem consequentemente condenar a Administração a abster-se de as executar, sob pena de se esvaziar completamente o conteúdo e utilidade da norma, (quase) se substituindo na parte a um julgamento que apenas compete ao Tribunal Constitucional.

No que respeita ao mérito da acção, sustenta o recorrido a sua improcedência.

III- Notificados para se pronunciarem sobre as suscitadas questões, os AA. nada vieram dizer. IV - A competência dos Tribunais Administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de outra matéria (artº 13º do CPTA), pelo que cumpre desde já decidir a suscitada questão.

Através da presente acção, pretendem fundamentalmente os AA. seja declarada, ao abrigo do disposto o art.º 133º nº 2/d) do CPA a nulidade da “disposição constante do art.º 7º do DL 105/2003, de 30 de Maio”, por ofender o “conteúdo essencial de um direito fundamental.”.

O Decreto Lei 105/2003 que “estabelece as normas a que deve obedecer a comercialização de alimentos compostos para animais” (artº 2º nº1) e que se aplica além do mais, nos termos do nº 2 do artº 2º, à comercialização de matérias primas; fabrico, comercialização e utilização de aditivos; substâncias e produtos indesejáveis; e fixação de teores máximos para resíduos de pesticidas, relativamente a matérias primas e alimentos compostos para animais, determina no art.º 7º - «disposições de rotulagem – menções obrigatórias» - o seguinte:

1- Os alimentos compostos só podem ser comercializados quando estiverem inseridas, em língua portuguesa, na embalagem, recipiente, rótulo, dístico ou etiqueta as seguintes indicações obrigatórias, que devem ser visíveis, claramente legíveis e indeléveis e que traduzam a responsabilidade do fabricante, do importador, do embalador, do distribuidor ou do vendedor num espaço especificamente reservado para esse efeito:

a) Denominação...;

b) Espécie ou tipo animal ao qual o alimento composto se destina;

c) – Modo de emprego...;

d) - Matérias primas declaradas em conformidade com o disposto no artº 8º para todos os alimentos compostos (...);

e) – Declaração dos constituintes analíticos, nos casos previstos em conformidade com a parte A) do anexo ao presente diploma;

f) – Declarações previstas na parte b) do anexo ao presente diploma, segundo as colunas 1, 2, e 3;

(...)

m) – No caso dos alimentos compostos não destinados a animais de companhia, a menção «A percentagem ponderal exacta das matérias-primas utilizadas na composição destes alimentos pode ser obtida junto de: (...), devendo, indicar-se o nome ou denominação social, a morada ou sede social, o número de telefone e, quando existam, o número de fax e o endereço electrónico do responsável pelas indicações a que se refere o presente número;

(...)

No entender dos AA. a citada disposição ofenderia o “conteúdo essencial de um direito fundamental” o que, nos termos do disposto o art.º 133º nº 2/d) do CPA, a tornaria nula.

Efectivamente o artº 133º nº 2/d) do CPA considera nulos “os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental”. Só que tal norma, como dela resulta, dirige-se a “actos” relativos a matéria administrativa e não a “actos praticados no exercício da função legislativa”, sendo certo que, a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação dos actos praticados no exercício da função legislativa, está excluída do âmbito da jurisdição administrativa (artº 4º nº 2/a) do novo ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro).

Será que, na situação, estamos perante um acto administrativo, tal como vem definido no art.º 120º do mesmo diploma – “decisões dos órgãos da administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.

Afigura-se-nos que não.

O carácter normativo do DL 105/2003 é assumido explicitamente pelo Governo quando no respectivo preâmbulo se refere que o emitiu nos “termos da alínea a) do nº 1 do art.º 198º da Constituição”, disposição esta que atribui competência ao Governo para “no exercício de funções legislativas” “fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República”.

Estamos por conseguinte no domínio do exercício de “funções legislativas” do Governo e não no domínio do “exercício de funções políticas” ou no exercício de “funções administrativas” previstas nos artºs 197º e 199º da CRP, funções legislativas essas que se traduzem na elaboração de regras gerais e imperativas ou actos normativos que, na situação, envolve a sua aplicação a todo o território nacional (cfr. ainda art. 112º da CRP). Aliás, que a feitura de um decreto-lei se insere na competência legislativa do Governo resulta claramente do artº 198° nº 1 al. a) da CRP.

Isto é, quer em sentido formal, quer em sentido material, estamos perante uma norma jurídica já que emanada pelo Governo no exercício das competências legislativas juridico-constitucionalmente estabelecidas e que integra um comando geral e abstracto, sem que esse comando, como sustenta a entidade requerida, se dirija a um conjunto determinado ou sequer determinável de destinatários, aplicável por conseguinte a todas as actuais e futuras empresas que comercializam ou pretendem vir a comercializar esse tipo de produtos, em todo o território nacional.

Afastada está, em consequência, a qualificação daquela norma legal com “acto administrativo”.

Assim sendo e estando em causa o pedido de declaração de ilegalidade (nulidade) de um preceito legal (artº 7º do DL. n° 105/2003), a apreciação do presente litígio está excluída da jurisdição administrativa e fiscal nos termos do art° 4° nº 2/a) do novo ETAF.

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V- Termos em que ACORDAM:

a) – Julgar a jurisdição administrativa e fiscal e nomeadamente este Supremo Tribunal Administrativo incompetente para o conhecimento da presente acção.

b) – Custas pelos AA.

Lisboa, 27 de Outubro de 2004. – Edmundo Moscoso (relator) – Jorge de Sousa – Madeira dos Santos.