0642/05 - Supremo Tribunal Administrativo

O contencioso administrativo anulatório continua a ser um contencioso fortemente objectivo de modo que os efeitos do caso julgado podem abranger quem não foi parte no processo, como sucede com a parte comum e objectiva do acto plural que interpretou uma norma e nessa interpretação a aplicou aos funcionários concorrentes a um concurso, quando alguns deles obtiveram a anulação jurisdicional com fundamento em erro dessa interpretação e outros, não recorrentes, pedem a aplicação uniforme da interpretação definida como legal às suas situações individuais. Esta extensão de efeitos é exigida pelo pelos princípios constitucionais da legalidade, da igualdade e da justiça.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

O SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS recorre do Acórdão do TCA SUL que em recurso contencioso concedeu provimento à pretensão anulatória de acto de que era autor e que contra ele era dirigida por A… e outros.

O recorrente alegou e formula as seguintes conclusões:

- O acto recorrido é de arquivamento e não de indeferimento, pelo que não era legítimo o Acórdão invocar violação do princípio da igualdade.

- A situação dos recorrentes não é a dos funcionários que viram a sua pretensão acolhida judicialmente, antes se tendo firmado a situação decorrente do acto que não impugnaram e também não lhes é aplicável nenhum efeito de caso julgado.

O Exm.º Magistrado do M.º P.º junto deste STA é de parecer que os efeitos do Acórdão proferido no P. 40110, não são extensíveis aos recorrentes que nele não eram parte, pelo que o Acórdão recorrido incorre em erro de julgamento e deverá ser provido o presente recurso jurisdicional.

II- Matéria de Facto.

O Acórdão recorrido deu como provado:

1) Os recorrentes requereram através do oficio 62/2002, de 24.4.02 do Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado (STE), ao Presidente do Júri do Concurso Interno de Acesso para a categoria de técnico economista de 1.ª classe da carreira técnica de Economista, Grupo de Pessoal Técnico Superior da Área da Fiscalização Tributária, do Quadro da DGI, aberto por aviso publicado no DR, 2.ª Série, n.º 65, de 18.3.94, invocando as decisões do STA proferidas nos recursos 39895, 39961 e 40110 e a sua eficácia erga omnes, que fossem admitidos a concurso (cf. doc. de fls. 43-48)

2) Em 12.6.2002 foi elaborada uma nota jurídica, pelo técnico jurista da Direcção de Serviços Jurídicos e do Contencioso da DGI, sobre a petição de vários opositores ao concurso para técnicos economistas de 1.ª classe; extensão de julgados, pronunciando-se no sentido do arquivamento da petição, que mereceu concordância da Directora (doc. de fls. 49-50)

3) Em 29.7.02, foi elaborado parecer pelo Gabinete de Apoio Jurídico da Direcção de Serviços de Gestão de Recursos Humanos da DGI, sobre a extensão do Acórdão do STA de 9.11.99 onde se lê:

«3- Analisado o processo em causa verifica-se que nenhum dos interessados recorreu contenciosamente do despacho que indeferiu o recurso hierárquico interposto do acto de exclusão do concurso para técnico economista de 1.ª classe.

A não interposição de recurso contencioso dentro dos prazos legalmente estabelecidos determina a formação de caso decidido e a impossibilidade de obter a revogação administrativa ou a anulação judicial …….. embora tecnicamente admissível a possibilidade de a Administração no uso de poderes discricionários estender a doutrinas do Acórdão, no caso concreto mostra-se objectivamente impossível, face à extinção da carreira técnica de economista, operada pelo art.º 49.º do DL 557/99, de 17/12, com efeitos reportados a 1/1/2000.

Pelo exposto somos de parecer que por falta de suporte legal devem os requerimentos ser indeferidos.»

4) O SEAF em 18/9/2002, com o despacho “Concordo" indeferiu o pedido, com base no Parecer n.º 45-A/02, da DSGRH e nota jurídica 0029/02, RS da Direcção de Serviços Jurídicos e do Contencioso (doc. de fls. 54 dos autos).

III- Apreciação. Os Fundamentos de Direito.

O Acórdão recorrido decidiu anular o acto recorrido partindo da concepção de que o caso julgado nos recursos directos de anulação tem sempre efeitos «erga omnes» e daí que tenha apontado como fundamentação, o raciocínio de que o acto recorrido teria negado a possibilidade de estender o efeito de caso julgado aos recorrentes baseando-se na invocação de que não tinha sido essa a decisão em casos anteriores e também em ter sido extinta a carreira de técnico economista, o que tudo envolveria violação do princípio da igualdade.

Neste recurso jurisdicional reanalisando os fundamentos do indeferimento da pretensão dos funcionários a fim de determinar se ele se baseou em razões pessoais ou em razões objectivas respeitantes a todos eles constata-se que sendo peritos de fiscalização tributária de segunda classe não viram alterada a decisão de não admissão ao concurso para técnico economista de 1.ª classe, em aplicação do Ac. deste STA de 9.11.99, por virtude de não terem interposto recurso, isto é, de não serem parte naquele processo.

No entanto, tal como referem os recorrentes e é reconhecido pelo despacho recorrido – de 20.08.2002 - 20 outros candidatos na mesma situação foram admitidos e não se mostra existir, nem é apontado de modo concretizado no processo administrativo, pela entidade recorrida, nenhum recurso contencioso em que aqueles 20 candidatos tenham obtido ganho de causa.

Deste modo avaliou bem o Acórdão recorrido quando refere que o indeferimento teve como fundamento a limitação que foi entendida como decorrência do caso julgado e a extinção da carreira técnica de economista.

Importa por isso apreciar em seguida se existe aquela limitação do caso julgado e se a extinção da carreira pode ser um fundamento autónomo e válido do indeferimento.

Sobre a extensão do caso julgado tem de dizer-se que a espécie sub-judice é de fronteira.

Efectivamente, o Ac. deste STA de 9.11.99, no P. 40110, in Ap.DR de 21.6.01, p. 1326 decidiu recurso interposto por candidato ao mesmo concurso que era perito de fiscalização tributária de 2.ª classe, tal como os ora recorrentes e a decisão proferida assentou na interpretação do n.º 1 do artigo 17.º do DL 248/85, de 15/7 e do n.º 1 do artigo 18.º do DL 353-A/89, de 16/X segundo a qual : “Um perito de fiscalização tributária de 2.ª classe a cujo escalão 1 corresponde o índice de vencimento de 500, pode concorrer à categoria de técnico economista de 1.ª classe do grupo de pessoal técnico economista de 1.ª classe do grupo de pessoal técnico superior da DGCI cujo índice de vencimento no escalão 1 é de 500, desde que se verifiquem os demais requisitos de intercomunicabilidade vertical” Portanto, a matéria que está na base da controvérsia e da decisão judicial é de interpretação de normas jurídicas aplicáveis ao concurso, donde resulta poder afirmar-se com segurança que se trata de decisão assente em razões puramente objectivas.

Mas, por outro lado, não há dúvida de que as decisões tomadas em concursos relativamente a cada candidato têm também em conta a situação individual de cada um, mesmo que ela seja semelhante à de outros e daí que o novo CPTA tenha previsto a possibilidade de extensão dos efeitos das sentenças administrativas no âmbito de concursos do funcionalismo público, aos «casos perfeitamente idênticos».

Porém, esta previsão não interfere com a delimitação do âmbito do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos nos termos tradicionais, referindo-se o citado texto da lei à necessidade de apurar se existem aspectos de facto que sendo iguais ou muito semelhantes devem merecer um tratamento jurídico igual, no âmbito das referidas situações individuais.

É assim que o n.º 1 do artigo 161.º do CPTA prevê a possibilidade de extensão de efeitos a favor das pessoas em situações não cobertas pelo caso julgado, como refere a última parte da letra desta norma.

Isto significa precisamente que num primeiro momento há lugar a extrair todas as consequências do julgado que nele encontram suporte e apenas para as restantes situações haverá necessidade de recorrer à extensão de efeitos, desde que para tanto se verifiquem os pressupostos exigidos.

Importa agora assinalar que nos chamados actos administrativos plurais existe sempre uma parte comum e uma parte individualizada, pois de contrário, fora dos actos normativos esta categoria não teria razão de ser.

Como refere o Prof. Rui Machete: “Compreende-se que nestes termos haja vícios comuns a todos os actos simples e vícios autónomos, respeitantes apenas a um dos actos que integram o acto plural” (In Dicionário Jurídico da Administração Pública vol. II, p. 301).

Aquela parte comum dos actos simples que integram o acto plural se respeitar a aspectos objectivos como a interpretação da norma aplicável, é teleologicamente o mesmo que um acto simples e, portanto logicamente indivisível, pelo que o efeito da anulação aproveita aos interessados que não impugnaram o acto.

O acto administrativo de cada concorrente foi contenciosamente discutido na parte da decisão que é comum a todos os que foram nela abrangidos e que além de comum é indivisível, por se tratar da interpretação da norma.

E, é precisamente nessa parte comum que se situa, na espécie em análise, o vício que foi fundamento da anulação decretada no Ac. deste STA de 4.7.2001.

O que caracteriza a parte comum e objectiva dos actos plurais em matéria de interpretação da lei aplicável é constituir uma unidade incindível, de tal modo que, neste domínio, o que é ilegal para uns não pode ser legal para outros.

Neste sentido o Ac. deste STA de 16.06.04, P. 247/03, decidiu que “o acto de homologação da lista final de ordenação dos candidatos em mérito relativo, em procedimento concursal constitui um acto uno, insusceptível de cindibilidade em relação a cada um dos candidatos apreciados.

… Tendo sido anulado, com fundamento em ilegalidade objectiva, o acto objecto do recurso deve ser declarada a impossibilidade superveniente da lide…”

No caso presente não se trata do acto de graduação por mérito relativo, mas sobreleva a unidade da parte comum do acto e a razão objectiva da anulação.

Em sentido idêntico e de modo quase uniforme tem decidido este STA, podendo ver-se neste sentido os Ac. de 22.6.2004, P. 45497-B; de 20.6.2000, P. 40245; de 14.5.98, P. 43566; de 6.11.97, P. 28626; de 24.6.93, P. 30.943; de 9.6.92, P. 25297; de 18.4.85, P. 17677; de 8.3.84, P. 18088; de 17.11.69, P. 7366 e de 23.7.54, P. 4251.

Nem se diga que a jurisprudência rejeita a execução do acto por quem não foi parte no recurso, porque essa solução é correcta se a execução for além da parte comum e pretender a solução individual de aspectos individuais ainda não analisados pela Administração.

Mas não é o caso, porque a extensão do julgado que se pretende é relativa a aspectos comuns objectivos e não prejudica a possibilidade de a Administração conceder relevância a características particulares da situação de cada funcionário.

O que a Administração não pode, por força do caso julgado é desinteressar-se da interpretação da norma que foi dada pelo Tribunal para funcionários que reconhece que estava na mesma posição quando foi proferido o acto que os prejudicou.

A regra da eficácia “erga omnes” não abrange, como a jurisprudência deste STA tem acentuado, as pessoas que sejam prejudicadas pelo Acórdão anulatório que não tenham sido chamadas ao processo e por esse motivo não tenham tido oportunidade de defesa dos seus direitos.

Mas, em contraponto, nada justifica uma restrição subjectiva dos efeitos do julgado quando a parte vencida é o ente público autor do acto e os visados podem beneficiar da anulação decretada com fundamentos objectivos.

A referida limitação subjectiva não destrói, porém, a ideia base que deve presidir à delimitação do âmbito do caso julgado de decisão judicial anulatória de acto administrativo, que num contencioso que continua dominado por fortes elementos objectivos, consiste em retirar o máximo efeito útil da intervenção do órgão a quem incumbe a administração da justiça, de modo que a sua decisão deve aplicar-se a todas as situações que nela encontrem suporte, como forma de realização dos princípios constitucionais da legalidade, da justiça e da igualdade.

Do exposto concluímos que, embora estejamos perante um caso de charneira, a situação dos impugnantes do acto apreciado pelo TCA se deve considerar abrangida nos efeitos do caso julgado decorrente do Acórdão proferido em 9.11.99, no P. 40.110.

Quanto a saber se o indeferimento recorrido encontra bom fundamento na invocação do facto de ter sido extinta a carreira de técnicos economistas da DGCI pelo art.º 49.º do DL 557/99, de 17.12 parece evidente que não. É que a extinção teve como efeitos a integração daquele pessoal noutra carreira, pelo que sempre podem os recorrente retirar efeitos favoráveis da anulação, além de que se não afigura neste momento que tal facto constitua obstáculo à execução de decisão anulatória, nem é agora o momento processual para efectuar essa apreciação.

Em face do exposto concluímos que a decisão recorrida que anulou o acto administrativo é de manter.

IV- Decisão.

Acordam em Subsecção em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 4 de Outubro de 2005. – Rosendo José (relator) – António Madureira – Fernanda Xavier.