03/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os juízes do Tribunal Constitucional que não fossem «magistrados de carreira» podiam auferir o subsídio de reintegração previsto no art. 31º da Lei n.º 4/85.

II- Por razões estatutárias, a expressão «magistrados de carreira» abrangia todos os juízes do Tribunal Constitucional que, ao cessarem aí essas suas funções, eram magistrados profissionais.

III- Assim, a autora – que não era magistrada aquando da sua designação como juíza do Tribunal Constitucional, mas que entretanto acedeu ao STJ como «jurista de mérito» – não podia beneficiar do referido subsídio de reintegração.

IV- O subsídio de reintegração também era negado ao juiz do Tribunal Constitucional que, nos noventa dias subsequentes à cessação dessas funções, assumisse um «cargo público» a que correspondesse «remuneração mensal não inferior ao vencimento» daquele cargo de juiz (arts. 26º, n.º 3, e 31º, n.º 2, da Lei n.º 4/85).

V- Esse «vencimento» era o «vencimento base» referido no art. 25º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, igual ao dos juízes do STJ «ex vi» do art. 30º da Lei n.º 28/82, de 15/11.

VI- Portanto, e agora a título subsidiário relativamente ao afirmado em III, também era admissível recusar-se à autora – que transitou do Tribunal Constitucional para o STJ, onde já antes tomara posse de um lugar de juiz conselheiro – aquele subsídio de reintegração pelas razões ditas em IV.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A Dr.ª A... identificada nos autos, interpôs a presente acção administrativa especial com vista a obter a anulação do despacho de 28/9/2007 do Presidente do Tribunal Constitucional – acto esse que indeferira o pedido da autora de que, na sequência da cessação das suas funções de juíza no tribunal, lhe fosse atribuído o subsídio de reintegração previsto no art. 31º da Lei n.º 4/85, de 9/4 – e a conseguir ainda a condenação da entidade demandada a praticar um acto que defira o requerimento e a determinar que lhe sejam pagos os correspondentes juros de mora, vencidos e vincendos.

A entidade demandada limitou-se a oferecer «o merecimento dos autos».

Ambas as partes prescindiram da apresentação de alegações.

Consideramos assentes os seguintes factos, pertinentes à decisão:

1- A Assembleia da República designou a autora, que não era magistrada, para o exercício do cargo de juiz do Tribunal Constitucional.

2- Por via de tal designação, ela exerceu as funções de juíza nesse tribunal de 11/3/98 a 4/4/2007.

3- Conforme aviso publicado na II Série do DR de 18/11/2005, o CSM abriu o 11º concurso curricular de acesso ao STJ.

4- A autora candidatou-se a esse concurso como «jurista de mérito», tendo sido nele graduada nessa qualidade e nomeada juíza do STJ.

5- Por isso, tomou posse de um lugar de juiz conselheiro do STJ em 9/11/2006, embora permanecesse em funções no Tribunal Constitucional.

6- Em 23/5/2007, a autora requereu ao Presidente do Tribunal Constitucional que lhe fosse atribuído o denominado subsídio de reintegração, previsto no art. 31º da Lei n.º 4/85, de 9/4.

7- Em 6/8/2007, a autoridade requerida proferiu um despacho em que, manifestando a intenção de indeferir o requerimento, mandou ouvir a interessada «nos termos e para os efeitos do artigo 101º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo».

8- Em 14/9/2007, a autora pronunciou-se sobre o sentido do despacho a proferir – constando a cópia da sua resposta de fls. 33 a 44 dos autos.

9- Em 28/9/2007, o Presidente do Tribunal Constitucional proferiu o despacho cuja cópia consta de fls. 20 a 25 dos autos e cujo teor aqui se dá por reproduzido, em que indeferiu a pretensão formulada pela autora em 23/5/2007.

Passemos ao direito.

A autora foi, «de entre juristas» (cfr. o artº. 222º da CRP), designada pela Assembleia da República para assumir o cargo de juíza do Tribunal Constitucional, tendo-se mantido no exercício de tais funções desde 11/3/98 até 4/4/2007. Para os efeitos da Lei n.º 4/85, de 9/4 – diploma regulador do «estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos» – os juízes do Tribunal Constitucional «são equiparados a titulares» desses cargos (art. 1º, n.º 3); por isso, e desde que não fossem «magistrados de carreira», eram destinatários possíveis das subvenções previstas no título II da dita Lei, em que se incluía o denominado «subsídio de reintegração» (arts. 24º, n.º 1, e 31º, n.º 1). Podemos por ora hesitar sobre a exacta compreensão do conceito «magistrado de carreira»; mas nunca ao ponto de duvidarmos que a autora, aquando do seu ingresso no Tribunal Constitucional, não podia receber um tal qualificativo – pois ela, à data, não era sequer magistrada. E, deste modo, é inquestionável e certo que a autora tinha então a expectativa de, findos os normais nove anos de desempenho do cargo, vir a receber o subsídio de reintegração previsto no art. 31º, n.º 1, da Lei n.º 4/85.

Todavia, a autora, invocando a qualidade de «jurista de mérito», candidatou-se ao 11.º concurso curricular de acesso ao STJ, aberto por aviso publicado na II Série do DR de 18/11/2005; e, porque foi graduada e provida na quota dos candidatos do género, veio a tomar posse de um lugar de juiz conselheiro do STJ ainda em 9/11/2006. Assim, e após cessar em 4/4/2007 as suas funções no Tribunal Constitucional, a autora transitou para o STJ, de cujos quadros já fazia parte. E este último pormenor é o que precisamente subjaz ao dissídio dos autos.

Crendo-se com direito ao aludido subsídio de reintegração, a autora, em 23/5/2007, requereu à entidade demandada que ele lhe fosse processado e pago. Mas essa sua pretensão foi indeferida pelo acto ora impugnado, e por duas razões: a título principal, porque a autora, sendo juíza do STJ quando cessou funções no Tribunal Constitucional, incluir-se-ia na noção «magistrados de carreira», prevista no art. 24º da Lei n.º 4/85 (alterado pela Lei n.º 26/95, de 18/8), pelo que a sua situação não se enquadraria na hipótese do art. 31º, n.º 1, da Lei n.º 4/85 (na redacção da Lei n.º 3/2001, de 23/2); subsidiariamente, porque o n.º 2 do mesmo art. 31º (na versão trazida pela Lei n.º 16/87, de 1/6) também recusaria à autora o pretendido direito. Inconformada com esse despacho de indeferimento, a autora pede agora a anulação dele e a condenação da entidade demandada a praticar o acto de deferimento que julga ser devido e que substituirá o anulado; e, em cumulação com o assim pretendido a título principal, a autora pede ainda que a Administração seja condenada a pagar-lhe os juros moratórios calculáveis sobre o «quantum» do subsídio e exigíveis desde a citação.

A autora aduz múltiplos argumentos em prol da ilegalidade do acto e da necessidade de se emitir uma decisão administrativa de sinal contrário. Mas, e no que respeita ao motivo principal do indeferimento, a controvérsia em apreço cinge-se, no fundo, a uma única questão: se a autora, em 4/7/2007, integrava, ou não, o grupo dos «juízes do Tribunal Constitucional que não» eram «magistrados de carreira» – noção que se mostra acolhida no art. 24º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, como acima dissemos. Com efeito, e por um lado, é indiscutível que a referência ínsita no art. 24º aos «magistrados de carreira» se estendia à previsão do art. 31º, em termos de os juízes do Tribunal Constitucional que detivessem tal qualidade não terem o direito alternativo que a Lei n.º 4/85 previa – ou à subvenção mensal vitalícia, ou ao subsídio de reintegração, consoante o número de anos de desempenho de funções. Por outro lado, é irrelevante a circunstância, aliás absolutamente certa, de a autora não ser «magistrada de carreira» quando ingressou no Tribunal Constitucional; pois, e na exacta medida em que o direito ao subsídio de reintegração só poderia constituir-se quando ocorresse a cessação de funções dos juízes nesse tribunal, também a situação do pretendente ao subsídio haveria de ser aferida – como foi – por referência a esse momento.

Portanto, há que determinar se a autora, por ser juíza do STJ quando cessou funções no Tribunal Constitucional, era então magistrada «de carreira», como o acto considerou, ou se realmente o não era; e em prol desta última alternativa, ela fundamentalmente aduz que nunca fez carreira na magistratura e que o STJ nem sequer constitui o termo normal daquela carreira. Esta argumentação da autora, centrada na palavra «carreira», aponta imediatamente para duas coisas: «primo», que ela toma a condição de «magistrado» como um substracto susceptível de receber qualificativos opostos e instituidores de genuínas diferenças específicas – de modo que os magistrados em geral se dividiriam entre os que são «de carreira» e os que o não são, incluindo-se ela neste último tipo; «secundo», que ela encara «ad litteram» a expressão legal «magistrados de carreira», inserta no art. 24º, n.º 1, da Lei n.º 4/85. Ora, e quanto ao primeiro ponto, afastaremos a ideia de que, para o efeito de se atribuir o subsídio em causa, importaria distinguir os magistrados consoante fossem, ou não, «de carreira»; após o que, libertos de uma simplista subjugação ao «modus dicendi» do legislador, passaremos ao segundo ponto a fim de definitivamente conferir os devidos sentido e alcance a essas palavras da lei.

Na perspectiva do acto, a fórmula «magistrados de carreira» abarca todos aqueles que exercem profissionalmente a magistratura. E – adiantemo-lo desde já – tudo sugere que não possa ser de outro modo. Por razões que entretanto permanecem na sombra, mas que «infra» tentaremos elucidar, o art. 24º da Lei n.º 4/85 quis manifestamente distinguir «os juízes do Tribunal Constitucional» consoante eles fossem, ou não, magistrados profissionais. Ora, é excessivo surpreender na letra da lei uma segunda distinção que acresceria à primeira e que dividiria ainda os magistrados de ofício entre os que fizeram e os que não fizeram uma carreira na magistratura. E, para além de ser imediatamente estranha em si mesma, uma tal multiplicação de categorias careceria de base, pois a imaginação mais fulgurante não logra detectar por que motivo a presença ou a ausência de uma carreira deveriam ser o critério de recusa ou de atribuição, a magistrados profissionais, dos abonos legalmente previstos. Assim, parece falacioso o propósito de se olhar «sensu diviso» a expressão «magistrados de carreira», como se, ao exprimi-la, o legislador tivesse realmente pensado em magistrados profissionais que não haviam percorrido a carreira da magistratura e, por isso, pretendesse beneficiá-los com os abonos em causa. Ao invés, tudo aponta para que tal expressão deva ser encarada «sensu composito», isto é, não como o fruto da reunião acidental de um substracto e de um atributo, mas como o designativo conjunto, unitário e incindível de uma realidade que há-de precisamente coincidir com a noção de magistrados profissionais.

E por uma outra via se atinge igual consequência. Se procedesse, a argumentação da autora teria de valer universalmente; pelo que «o jurista de mérito» que acedesse ao STJ, que aí desempenhasse profissionalmente as funções de juiz conselheiro e que, nessa qualidade (a de juiz «dos restantes tribunais» – art. 222º da CRP), fosse designado como juiz do Tribunal Constitucional seria credor do subsídio ora em causa. Mas esta solução geraria perplexidade, ante a absoluta certeza de que tal direito seria negado a um seu hipotético colega do STJ, escolhido para o Tribunal Constitucional na mesma ocasião e por motivos abstractamente iguais. Ora, a inconveniência do resultado debilita e condena as premissas donde ele adviria «ex necessitate».

Portanto, é já muito provável que a expressão «magistrados de carreira» tenha o amplo significado de magistrados profissionais – tal e qual o acto considerou. Mas, para se emitir um juízo de certeza a tal respeito, é imprescindível entender a razão por que os magistrados de ofício, ao invés dos demais juízes do Tribunal Constitucional, foram excluídos da subvenção e do subsídio previstos nos arts. 24º e 31º da Lei n.º 4/85 – assunto que concerne ao segundo ponto «supra» anunciado.

Como se refere no acto, não era perfeitamente líquido o fundamento desses abonos, já encarados pelo Tribunal Constitucional como correspondendo a um subsistema de segurança social específico dos titulares de cargos políticos. Dado o que amplamente se previa nos arts. 24º e ss. da Lei n.º 4/85, temos essa qualificação como a mais adequada e cabal – e, aliás, harmónica com o senso comum dos cidadãos. Mas, para além das razões gerais motivadoras da adopção desse regime protector, tinha ainda de existir uma qualquer causa próxima, explicativa de nele se ter consagrado um específico «subsídio de reintegração». Ora, tanto o «nomen juris» desse abono, como os mecanismos legais da sua obtenção, perda ou restituição (descritos no art. 31º da Lei n.º 4/85, na redacção da Lei n.º 16/87, de 1/6) clarificam que tal subsídio se destinava a compensar os titulares de cargos políticos pela afecção que eles presumivelmente sofreriam quando, findo o exercício dos cargos, viessem a reintegrar-se na vida profissional normal. E, no entanto, tudo isso continua a não elucidar completamente o motivo da não atribuição de tais abonos aos «magistrados de carreira» – sobretudo tendo em conta que o texto original da Lei n.º 4/85 nunca recusava o subsídio do art. 31º aos titulares de cargos políticos, ainda que fosse certo que eles reingressariam na vida profissional em termos altamente compensadores.

Nesta conformidade, e parecendo inconcebível uma «capitis deminutio» dos cidadãos investidos em funções judiciais, havia decerto um qualquer «quid» no exercício profissional da magistratura que desaconselhava estender aos magistrados de ofício – tivessem, ou não, percorrido a carreira – a atribuição de tais abonos. E isso deve ser pesquisado nos respectivos estatutos, pois é de prever que resulte da própria condição ou «status» dos magistrados a inconveniência ou, até, a impossibilidade de eles serem destinatários de tais regalias. Ora, tanto a CRP (art. 216º, n.º 3), como os estatutos dos magistrados judiciais (art. 13º) e do Mº Pº (art. 81º), aludem à incompatibilidade entre o exercício das magistraturas e o desempenho de quaisquer outras funções remuneradas; e depara-se-nos aí a aplicação de um princípio que genericamente impossibilita que os magistrados aufiram outras remunerações ou abonos – ressalvados os direitos de autor – para além dos que naturalmente lhes caibam por exercerem a magistratura.

Sendo as coisas assim, torna-se transparente a «ratio legis» do art. 24º da Lei n.º 4/85, pois são agora reconhecíveis a inconveniência e a impossibilidade de atribuir aos magistrados profissionais os ditos abonos. Enquanto inclinado a mitigar as dificuldades presumivelmente sofridas aquando da retoma da vida profissional, o subsídio de reintegração é um abono extraordinário que em parte se liga ou reporta à profissão a exercer – e esta índole do abono é ainda mais nítida em face da redacção dada pela Lei n.º 16/87 ao art. 31º da Lei n.º 4/85; mas, nos casos em que a profissão normalmente exercida fosse a magistratura, e na exacta medida em que a esta especial actividade devem estatutariamente corresponder certas remunerações, tornava-se logo inoportuno conferir o abono – sem o que os magistrados dele beneficiários aufeririam, afinal por referência à sua situação de magistrados, acima do que por isso lhes seria devido. Mas isto ainda não é tudo. Independentemente da causa próxima explicativa da sua existência, o subsídio de reintegração inseria-se num subsistema de segurança social, como acima vimos. Ora, a abrangência, por um tal regime, dos magistrados profissionais iria colidir fragorosamente com o princípio de que estes têm um estatuto remuneratório estanque, a que não podem acrescer abonos de qualquer outra ordem; donde a impossibilidade – e já não a mera inconveniência – de incluir os magistrados de ofício entre os beneficiários possíveis daquele subsídio de reintegração.

Está agora plenamente adquirido que a expressão «magistrados de carreira» significa e designa todos os magistrados profissionais, seja qual for o seu percurso na magistratura – judicial, administrativa e fiscal ou do Mº Pº – e o tribunal a que estejam adstritos. Sendo assim, soçobra por completo a denúncia de que o fundamento principal invocado no acto repugnaria ao art. 215º, n.º 4, da CRP. E também não colhe a ideia, mais aflorada do que exprimida, de que o acto violara o princípio da proporcionalidade: desde logo, porque a natureza vinculada dos poderes exercidos no acto impossibilita a ofensa desse princípio administrativo (cfr. o art. 5º do CPA), que apenas se destina a limitar internamente a discricionariedade; depois, porque a própria recusa legal de concessão do subsídio a todos e quaisquer magistrados profissionais não se mostra desproporcionada – e antes flui harmoniosamente da unidade da ordem jurídica, como constatámos. Aliás, o que seria desproporcionado – aqui no sentido etimológico de falta de analogia entre relações – era concluir-se que a ida da autora para o STJ não a impediria de auferir um subsídio necessariamente negado a outrem que realizasse um similar trânsito.

Portanto, o acto impugnado tem de manter-se na ordem jurídica, já que o seu principal motivo escora suficientemente a respectiva pronúncia – o que acarreta a fatal improcedência dos pedidos condenatórios deduzidos pela autora. Não obstante, e «ex vi» do art. 95º, n.º 2, do CPTA, iremos seguidamente averiguar se a razão invocada no acto a título subsidiário resiste, ou não, às críticas que a autora lhe dirige.

O art. 26º da Lei n.º 4/85, na redacção introduzida pela Lei n.º 16/87, dispunha que a subvenção mensal vitalícia a atribuir aos destinatários previstos no art. 24º seria suspensa se o titular reassumisse a função ou o cargo que estivera na base da sua atribuição (n.º 1), ou se ele assumisse uma das funções referidas no n.º 2, ou se assumisse «cargo público, nomeadamente o de gestor público, não incluído no número anterior», pelo qual auferisse «remuneração mensal não inferior ao vencimento do cargo» a que se referia o n.º 1 do art. 25º (n.º 3) – ou seja, e nesta última hipótese, o cargo político ou equiparado de que fora titular, se tivesse sido apenas um. E o n.º 2 do art. 31º da Lei n.º 4/85 (preceito alterado pela mesma Lei n.º 16/87) estabelecia o seguinte: «o subsídio de reintegração previsto no n.º 1 só é processável a partir de 90 dias a contar da data da cessação de funções, e deixará de ser devido se entretanto o respectivo titular reassumir a função ou o cargo que tiver estado na base do correspondente direito, ou for designado para qualquer dos cargos referidos nos n.ºs 2 e 3 do artigo 26º». Ora, o acto entendeu que, pelo menos, o subsídio de reintegração devia ser recusado à autora por ela, ao aceder ao STJ, ter assumido um cargo público cuja remuneração é igual à que auferia no Tribunal Constitucional. Ao que a autora riposta de dois modos: por um lado, dizendo que não ocorre a hipótese prevista no sobredito art. 31º, n.º 2, já que o seu ingresso no STJ se deveu a um concurso público e não a uma mera designação; por outro lado, sublinhando que – e mesmo para além de «uma série de regalias de que beneficiam apenas os juízes do Tribunal Constitucional e que não existem para os juízes do STJ» – ganha menos neste Supremo do que ganhava no Tribunal Constitucional, pois não aufere agora o «terço da ajuda de custo» a que se refere o art. 32º, n.º 2, da Lei n.º 28/82, de 15/11.

Consideremos, para já, este último ponto. Evidentemente que a autora sabe do que fala quando alude ao decréscimo remuneratório que experimentou ao transitar de um tribunal para o outro – pois há deveras um «hiatus» entre o anúncio do art. 30º da Lei n.º 28/82 e a prosaica realidade das coisas. Todavia, e «in casu», o cotejo imposto pelo art. 26º, n.º 3, da Lei n.º 4/85 deve realizar-se entre o «vencimento do cargo» de juiz do Tribunal Constitucional – e esse era apenas o «vencimento base», como esclarece o art. 25º, n.º 1 do diploma (na redacção dada pela Lei n.º 26/95) – e a «remuneração mensal» dos juízes do STJ. Ora, e independentemente de ser seguro que a autora não aufere agora uma remuneração «inferior» àquele «vencimento base», importa sobretudo salientar que o «quantum» das ajudas de custo – ou o das demais «regalias» – não integrava o juízo comparativo pressuposto no art. 26º, n.º 3. Sendo assim, o fundamento subsidiário do acto não pecou por ter desconsiderado aquele «quantum»; donde se segue que a denúncia da autora claudica na medida em que ela imagina relevante um dado que era inatendível.

Passemos ao outro ponto em aberto – no qual a autora assevera a impossibilidade de se lhe aplicar o art. 31º, n.º 2, já que não foi «designada» para o STJ. Ela explora aqui a possível diferença entre designação e concurso. Mas ao fazê-lo, restringe o significado semântico da expressão legal «for designado», cuja «ratio» fatalmente abarca todos os modos concebíveis de se ser indicado, escolhido ou nomeado para qualquer um «dos cargos referidos nos n.ºs 2 e 3 do artigo 26º». Portanto, esta argumentação da autora paira à superfície daquelas palavras, aliás mutiladas de significações que lhes são normais e legítimas, assim silenciando que o autêntico sentido delas era o abarcar todas as maneiras de se aceder a tais «cargos».

E, ao menos «primo conspectu», dir-se-ia que a interpretação da autora poderá ainda triunfar por causa do advérbio «entretanto», que consta do transcrito art. 31º, n.º 2. Vimos «supra» que esta norma excluía o direito ao subsídio se o seu possível titular fosse «entretanto (...) designado» para um dos cargos determinativos dessa exclusão. Não há dúvida de que tal advérbio de tempo aludia ao período começado com a cessação das funções e findo passados noventa dias – pois o advérbio, localizando-se no texto logo a seguir à partícula condicional, acaba por impregnar todas as afirmações subsequentes. Ora, é indiscutível e certo que a autora não foi designada ou nomeada para o STJ naquele «entretanto»; donde a aparente conclusão de que o art. 31º, n.º 2, não poderia servir de argumento para se recusar à autora o subsídio.

Mas esta nova perspectiva do mesmo assunto – que a autora, aliás, não ensaiou – é de repelir. Desde que a expressão «for designado» tem o lato sentido de se haver por certo que o titular do direito irá exercer um dos «cargos» excludentes do subsídio, o essencial não reside na causa jurídica desse exercício ou no tempo em que ela se actualizou; pois o que deveras importa é que, naqueles noventa dias (naquele «entretanto»), se adquira a firme certeza de que o titular irá ocupar um desses «cargos». Ou seja, há que abstrair da causa da ocupação do cargo e da respectiva temporalidade, somente importando que o efeito traduzido na ocupação do cargo se verifique «entretanto». Ora, a autora acedeu realmente ao exercício de funções no STJ dentro daquele prazo de noventa dias, pois só então obteve plena efectividade prática o efeito causado pela sua nomeação pretérita. Donde se conclui que soçobram igualmente as denúncias de que o fundamento subsidiário do acto errara ao interpretar o art. 31º, n.º 2, da Lei n.º 4/85 por forma a nele incluir a situação da autora.

Mas a conclusão anterior deve ser entendida «cum grano salis». Conforme dissemos, o indeferimento da pretensão da autora suportava-se num primeiro motivo – que se mostrava correctamente invocado no acto, a título principal, e que decorria do art. 31º, n.º 1. Assim, quando afirmámos que não existem as ilegalidades arguidas contra o fundamento subsidiário, fizemo-lo encarando-o como subsidiário, ou seja, sem desvirtuar essa sua natureza e como se o fundamento principal tivesse entretanto improcedido. E tudo isto, afinal, significa que só na hipótese de o indeferimento não poder fundar-se no n.º 1 do art. 31º – hipótese que, aliás, arredámos – é que se poderia indeferir o pedido da autora à luz do n.º 2 do mesmo artigo.

Assim, o indeferimento impugnado não sofre das ilegalidades que a autora lhe atribui e que justificariam a sua supressão e concomitante condenação à prática de um acto de sentido oposto, pretensamente devido. E, soçobrando tudo o que a autora peticionou a título principal, improcede também o pedido dependente de que a Administração fosse ainda condenada no pagamento de juros moratórios.

Nestes termos, acordam em julgar totalmente improcedente esta acção administrativa especial.

Custas pela autora.

Lisboa, 21 de Maio de 2008. – Madeira dos Santos (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.