01306/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Tem eficácia invalidante a preterição da audiência prévia do interessado, se, por um lado, a finalidade da formalidade não se mostra satisfeita por outra via precedente de participação procedimental e se, por outro lado, a decisão administrativa, de conteúdo vinculado se apresenta como uma inelutabilidade legal.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A…, casado, reformado, residente na Rua …, nº …, … no Porto, intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, recurso contencioso de anulação do despacho do Vereador do Pelouro do Urbanismo e Planeamento, de 6 de Abril de 1998 que lhe indeferiu um projecto de legalização de obra e do despacho do Presidente da Câmara Municipal do Porto, de 5 de Fevereiro de 1998, que ordenou o despejo e a demolição da referida obra. Por sentença de 6 de Maio de 2004 o Tribunal Administrativo do Círculo deu provimento ao recurso, julgando procedente o vício de forma com fundamento em preterição de audiência prévia. Inconformadas, as autoridades demandadas interpõem recurso dessa decisão para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões: I – Na medida em que os interessados já se tinham pronunciado no procedimento sobre as questões respeitantes à decisão de demolição e sobre as provas produzidas, nos termos do artigo 103º , nº 2, alínea a) do Código do Procedimento Administrativo , a Câmara Municipal do Porto poderia optar pela dispensa de audiência. II – Na verdade, por norma, tal dispensa deverá ser fundamentada de acordo com o preceituado nos artigos 124º e 125º do Código do Procedimento Administrativo . III- Contudo, em casos pontuais, em que a decisão seja de tal modo evidente que a audiência dos interessados não seja mais do que uma mera formalidade, a falta de fundamentação não pode ser um requisito essencial. IV- A situação objectiva determinada da dispensa teve correspondência com a realidade, na medida em que A… viu reiteradamente os seus requerimentos e tentativas de legalizar as obras liminarmente rejeitados. V- A decisão de ordenar a demolição, dado que as obras não eram legalizáveis, surge como vinculada. VI- A decisão recorrida viola, assim, o disposto no artigo 103º do Código do Procedimento Administrativo . 1.2. Contra-alegou o impugnante contencioso, ora recorrido, concluindo: I- Os recorridos não têm razão no que alegam, pois tentam confundir o Tribunal ao considerarem o processo de demolição e o processo do pedido de licenciamento de obra como um só processo, quando são absolutamente autónomos. II- O processo de licenciamento foi indeferido por razões que em nada se prendem com violações de pressupostos de ordem técnica da Engenharia ou Arquitectura, tendo sido antes por uma questão meramente processual, isto é, por se ter entendido que o recorrente não tinha legitimidade para requerer o licenciamento de obras por falta de autorização do condomínio, razão pela qual não se pode considerar que a informação dada no processo de demolição dispensava a observância do previsto nos artigos 100º e seguintes do C.P.A. III- Este entendimento que levou ao indeferimento do processo está viciado por erro nos pressupostos uma vez que o recorrente tinha instruído o processo com as actas da assembleia de condóminos onde tinha sido deliberado autorizá-lo a proceder às obras aqui em questão e consequentemente a licenciá-las. IV- Resulta assim ser “ in casu ” essencial proceder-se à prévia audição do interessado, que sempre teria hipótese de aduzir as suas razões e assim esclarecer o autor do acto por forma, a que a sua prática fosse ponderada. O que não aconteceu. V- Por estas razões ao contrário do que alegam os recorridos, esta formalidade, a da audição dos interessados, era essencial. VI- Mesmo que se entendesse não ouvir o interessado ao abrigo do art. 100º e seguintes do CPA , tal entendimento teria que ser fundamentado conforme prescreve o art. 103º deste diploma legal. E não foi. 1.2. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, nos seguintes termos: “Somos de parecer que a decisão recorrida procedeu a uma correcta interpretação e aplicação do direito, não merecendo qualquer reparo. Pelo que, deverá ser negado provimento ao recurso.” FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos: O recorrente é proprietário de casa tipo T1 no prédio sito na Rua Vale Formoso, nº 251, 1º Frente – Porto, com terraço ou logradouro de 173 m2. Nesse terraço o recorrente construiu, sem licença, há 10 anos, um prolongamento da cozinha em profundidade, com cerca de 8,50 x 3, 00 m em parede de tijolo e cobertura com chapa de fibrocimento. Em 06-01-98 o recorrente dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal do Porto o requerimento que consta de fls. 1 do P.A. anexo (Proc. nº 397/98) onde manifesta que pretende legalizar a ampliação da cozinha a nível do 1º andar, apresentando o respectivo projecto, acompanhado dos elementos que constam de fls. 2 a 11 do PA apontado cujo teor aqui se dá por reproduzido. Nesta sequência, no âmbito do PA 397/98 foi produzida em 01-04-98 Informação pelo Director Municipal de Planeamento e Gestão Urbanística que refere que “as obras ilegais realizadas no mesmo prédio e que deram origem à reclamação 24567/96 – P.D. 29/97 são as que agora se pretendem legalizar através do presente processo. A reclamante (…) forneceu fotocópia da Acta nº 5 que se realizou no dia 16 de Setembro de 1996, verificando-se que nessa data as obras ilegais já se encontravam realizadas. Consta na parte final da referida acta que as obras de alteração do anexo da fracção “C”, realizadas entre 25/7 e 5/8/96 não foram previamente autorizadas pelos condóminos. Juntou-se igualmente cópia da convocatória e o pedido de inclusão na ordem de trabalhos, de que veio a ser o ponto nº 2 da mesma – obras efectuadas no pátio da fracção “C”. A acta nº 6, junta pelo requerente, contém os pareceres favoráveis de todos os proprietários das fracções, com exclusão da proprietária da fracção “D” - 2º andar, que expressamente reclama e denuncia a ilegalidade da construção em causa. Para além da ocupação do logradouro, considera como factor mais negativo, a insegurança que a referida construção veio trazer ao seu andar, facilmente acessível a partir da cobertura do anexo. Dadas as razões expostas, bem como de todos os antecedentes propomos o indeferimento do requerimento 397/98 e o consequente prosseguimento do P.D. 39/97, face também à falta de unanimidade no que respeita à autorização dos condóminos da existência do anexo”. Face à Informação/Proposta id. Em 4., o Vereador do Pelouro do Urbanismo e Planeamento da Câmara Municipal do Porto, em 06-04-98 proferiu o seguinte despacho “Homologo ”, proferindo na mesma data, sobre o requerimento id. em 3. o seguinte despacho: “Indeferido nos termos da Informação. Notifique-se o requerente, dando-lhe conhecimento deste despacho e sua fundamentação (Acto Recorrido nos autos 651/98). A notificação do despacho ao recorrente ocorreu através do Ofº nº 1002/98/Eu datado de 21-05-98. No âmbito do P.D. 29/97, após conhecimento da entrada do requerimento id. em 3, o Chefe da Divisão Municipal das Edificações Urbanas produziu a seguinte Informação em 22-01-98: “ As obras constantes do projecto 397/98 não são legalizáveis. Solicite-se despacho da Exmª Presidente que determine a actuação coerciva com vista à demolição e despejo da obra ilegal” (fls. 24 do PA 29/97). Na sequência da Informação id. em 8, o Sr. Presidente da Câmara Municipal do Porto proferiu em 05-02-98 o seguinte despacho: “Concordo com a Informação antecedente. Providencie-se” – (Acto Recorrido nos autos 876/98). (fls. 24 do PA 29/97). O recorrente intentou o recurso contencioso (Proc. nº 651/98) de anulação em 15-09-98 e o recurso contencioso (Proc. nº 876/98) em 11-11-98 (fls. 2 dos presentes autos). O DIREITO Passando ao direito, importa fixar, antes de mais, que, no caso em apreço, o juiz a quo julgou prioritário o conhecimento do vício de falta de audiência do interessado, só desse conheceu e que as autoridades recorridas, ora recorrentes, na sua alegação de recurso jurisdicional, não atacam a sentença nessa parte. Temos, portanto, que a decisão judicial não se pronunciou sobre a legalidade interna dos actos contenciosamente impugnados e que, como decorre das conclusões da alegação, supra transcritas em 1.1, o presente recurso tem por objecto só a decisão que julgou procedente aquele vício de procedimento, única em relação à qual se manifesta discordância (cfr. art. 684º, nº 3 do C.P.Civil ). 2.2.2. A sentença, nas suas palavras, “julgou verificado o vício de forma com fundamento em preterição de audiência prévia”. A decisão teve como pressupostos que: a audiência do interessado não teve lugar, nos termos previstos no art. 101º CPA; não era caso de dispensa de audiência, de acordo com o disposto no art. 103º/2/a) CPA, uma vez que, no procedimento 397/99 foram consideradas informações e elementos fornecidos pela recorrida particular e que integraram a informação que veio a servir de base à decisão administrativa dos quais o recorrente não teve conhecimento; e, ainda que a audiência fosse dispensável, sempre a mesma haveria de ser fundamentada, dever que as autoridades não cumpriram. As recorrentes discordam da decisão, considerando que este é um caso claro de dispensa de audiência prévia. Argumentam em primeiro lugar que, na realidade, o recorrente “já se tinha pronunciado sobre todas as questões, bem como relativamente às provas produzidas, ao longo dos procedimentos administrativos em causa”. Sustentam que este juízo decorre de matéria de facto com interesse para a decisão e que o tribunal a quo não incluiu no elenco das factos relevantes que julgou provados. Na sua óptica a sentença deveria ter relevado que: Em 23 de Setembro de 1996, …, vizinha, apresentou reclamação (requerimento nº 24567) pelas construções ilegais no prédio de A…, em virtude de tais obras lhe causarem elevados danos, sobretudo no que respeita à segurança e desvalorização do andar; Já em 4 de Dezembro de 1996, em virtude das mesmas construções ilegais, a Câmara Municipal do Porto aplicou uma coima (contra-ordenação), prevista e punida pelo art. 54º , nº 1 do Decreto-Lei nº 433/82 , de 27 de Outubro com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 356/89 , de 17 de Outubro e pelo artigo 17º do Decreto-Lei nº 98/84 , de 29 de Março; A… requereu (pelo requerimento nº 29301, em 11 de Novembro de 1997) ao Presidente da Câmara Municipal do Porto, ora recorrente, que lhe fosse alongado o prazo referente ao processo de demolição nº 29/97-EU, em virtude de estar a ser elaborado o desenho, de forma a possibilitar a entrega do projecto de legalização. Este pedido foi indeferido em 8 de Janeiro de 1998 pelo Chefe de Divisão Municipal de Edificações Urbanas, por delegação do Director de Serviços, nos termos de informação que esclarece que “As obras não são legalizáveis pelo que indefiro o reqº 29301/97”; Novamente, A… apresentou (em 6 de Janeiro de 1998, pelo reqº nº 397) um projecto de legalizar a ampliação da cozinha a nível do 1º andar – requerimento que foi indeferido pelo Presidente da Câmara Municipal, em 5 de Fevereiro de 1998 (“As obras constantes do projecto 397/98 não são legalizáveis”). Ora, esta matéria de facto, pode, sem dúvida, dar-se por assente, em face da prova documental constante dos processos instrutores apensos. Porém, não tem a relevância que as recorrentes lhe atribuem Primeiro, a sentença partiu do pressuposto de que, uma vez concluída a instrução, não teve lugar a audiência do interessado. E nenhum dos factos ora referidos implica juízo diferente. Segundo, esta matéria de facto não comprova que o recorrente contencioso se tivesse pronunciado já, no procedimento, sobre as questões com importância para a decisão e sobre as provas produzidas. Uma coisa é o interessado saber que há uma queixa, que cometeu uma contra-ordenação, que foi ordenada a demolição das obras e, depois, negada a respectiva legalização. Outra coisa é ter sido ouvido antes das decisões administrativas. Os factos invocados provam a primeira. Não provam a segunda. Assim, esta matéria de facto não abala a correcção do juízo formulado na sentença. O interessado não foi ouvido, nos termos previstos nos arts. 101º e 102º do CPA , antes de os actos terem sido praticados, nem, por qualquer outro modo, se pronunciou, nos procedimentos, sobre as questões relevantes para as decisões e sobre as provas produzidas. Nestes termos, a dispensa da sua audiência, independentemente de não estar fundamentada e dos efeitos de tal omissão, viola o disposto no art. 103º, nº 2, al. a) CPA. Não pode, pois, tal como decidido em primeira instância, deixar de julgar-se preterida a formalidade. 2.2.3. Alega ainda a recorrente que a audiência prévia seria inútil, uma vez que, não sendo as obras susceptíveis de legalização, os actos teriam exactamente o mesmo conteúdo. Como resulta do já expendido, a audiência não teve lugar e não se mostra que o direito do interessado a participar nas decisões que lhe dizem respeito, sendo ouvido antes de aquelas serem tomadas (arts. 268º/5 CRP e 100º/1 CPA), tenha sido assegurado, por qualquer outro modo, em termos que justifiquem a degradação da preterição em mera irregularidade, não invalidante, decorrente da satisfação, por outra via, da finalidade da audiência. Contudo, a alegada inutilidade da realização da audiência, pela inelutabilidade do resultado, chama o tribunal a ponderar uma outra razão passível de retirar eficácia anulatória à preterição de audiência, esta à luz do princípio do aproveitamento do acto administrativo ou da eficácia limitada dos vícios de forma. Ora, como veremos de seguida, ainda com este outro enfoque, não pode este Supremo Tribunal salvar o acto e, por essa razão, revogar a sentença recorrida. Ao tempo da prática dos actos contenciosamente impugnados vigorava, com aplicação nesta matéria de obras construídas sem licença, o regime constante dos artigos 165º a 168º do RGEU, aprovado pelo DL nº 38 352 de 7/8/51, sendo certo que, como alegam as autoridades recorrentes dele resultava a vinculação da Administração a ordenar a demolição sempre que as obras não fossem susceptíveis de legalização (cfr. art. 167º). O mesmo é dizer que, no caso presente, se a decisão de indeferimento do pedido de legalização não padecer de antijuridicidade substantiva, então a ordem de demolição se apresenta como o único resultado possível, com ou sem intervenção do interessado no procedimento e que, por conseguinte, o tribunal pode salvar o acto, não o anulando, em honra ao princípio do aproveitamento do acto administrativo. Questão fulcral é, pois, a de saber se o tribunal está em condições de afirmar materialmente legitimada a decisão de 6 de Abril de 1998 que, indeferindo a pretensão do recorrente contencioso, considerou as obras ilegalizáveis. Quanto a isto o que temos é que o acto administrativo de indeferimento do pedido de legalização foi atacado no recurso contencioso, também com fundamento na violação da lei de fundo e que este vício, conforme o exposto supra em 2.2.1, não foi apreciado na sentença, por força da decisão, não impugnada, de julgar prioritário o conhecimento da falta de audiência. E sem pronúncia em primeira instância, as questões relativas à legalidade interna do acto estão fora do âmbito do presente recurso jurisdicional que tem por objecto a sentença recorrida ( art. 676º, nº 1 CPC ) e não o acto contenciosamente impugnado. Neste quadro, não estando em condições de afirmar a respectiva validade substantiva, não pode este Supremo Tribunal aproveitar o acto de indeferimento do pedido de legalização das obras. Pela mesma razão não tem a certeza que a demolição se apresenta como uma inevitabilidade legal e, por consequência, não pode salvar o acto que a ordenou. Improcede, pois, a alegação das recorrentes. DECISÃO Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso. Sem custas. Lisboa, 9 de Fevereiro de 2005. – Políbio Henriques (relator) – Rosendo José – António Madureira .