Acordam no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo
1. Relatório
A…, identificada nos autos, recorreu para o Pleno da 1ª Secção deste Supremo Tribunal, com fundamento em oposição de julgados, nos termos do art. 103º, 1 da LPTA, por entender que, nos presentes autos, e relativamente à mesma questão fundamental de direito (a correcta integração no Novo Sistema Retributivo, tendo em conta as remunerações acessórias processadas aos funcionários da DGCI integrados em carreiras do regime geral da função pública) foi perfilhado entendimento oposto ao contemplado no Acórdão da 3ª Subsecção deste Tribunal, proferido em 29/5/2002, no recurso 48243.
Por Acórdão de 12 de Abril de 2005 foi reconhecida a oposição e ordenado o prosseguimento do recurso.
Nas suas alegações concluiu:
- Como sustenta o douto acórdão fundamento, embora o Dec. Lei 187/90, de 7/6 não aluda no seu art. 3º às normas do art. 32º do Dec. Lei 353/A/89, nem por isso este último preceito deixa de produzir os seus efeitos naqueles casos, como o dos autos, em que à data da publicação do Dec. Lei 187/90 de 7/6 se não tinha ainda produzido a integração no quadro de funcionários que se encontravam então requisitados na DGCI e só mais tarde foram integrados no respectivo quadro.
- Para efeitos remuneratórios, a situação dos funcionários que não estavam ainda integrados no quadro mas que já exerciam funções na DGCI como requisitados e recebendo remunerações acessórias, tem de ser resolvida pela conjugação das aludidas normas dos dois diplomas conjugado com o despacho do Sr. Secretário de Estado do Orçamento por forma a que da aplicação do NSR lhes não resulte qualquer diferenciação de vencimentos em relação a funcionários já integrados no quadro da DGCI na mesma categoria. A tal obriga o princípio da igualdade de tratamento vertido nos art.ºs 13º e 59º da CRP, que, assim, resulta violado na interpretação que dos artigos 3º, n.º 4 do Dec. Lei 187/90 e art. 30 e 32º do Dec. Lei 353/A/89 faz o douto Acórdão recorrido.
- Assim, deve o Tribunal Pleno resolver o conflito de jurisprudência em conformidade com a decisão proferida no douto Acórdão fundamento.
O Ex.mo Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais nas suas contra-alegações defendeu a manutenção do Acórdão recorrido, fixando-se jurisprudência em conformidade.
O Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser mantido o entendimento sufragado no Acórdão recorrido, realçando ser esse o entendimento seguido por este Tribunal Pleno.
Colhidos os vistos legais é o processo submetido ao Pleno para julgamento da oposição de julgados.
2. Fundamentação
2.1. Matéria de facto
O Acórdão recorrido, deu como assente a seguinte matéria de facto:
1 A recorrente pertencia ao quadro de pessoal das Instalações e Equipamentos de Saúde – Ex Construções Hospitalares, com a categoria de 3º oficial, foi requisitada pela DGCI, para exercer funções, na Direcção Distrital de Finanças de Évora, lugar que tomou posse em 14.05.90.
2. Por despacho do Director Geral de CI, de 3.07.92 e do Director Geral das Instalações e Equipamentos de Saúde de 17.12.91, a recorrente foi nomeada, por transferência, funcionária do quadro do pessoal da DGCI, na categoria de 3° oficial.
3. Por despacho do Sr. Ministro das Finanças de 19.04.91, proferido ao abrigo do disposto no nº 4 do art.3° do Dec. Lei nº187/90, 7.06, foram fixados "os montantes das remunerações relativas às categorias das carreiras do regime geral da Direcção Geral das Contribuições e Impostos, constantes dos mapas 02 a 10 anexos ao presente Despacho, que dele fazem parte integrante", onde se insere a categoria da recorrente, com efeitos reportados a 1 de Outubro de 1989.
4. A recorrente foi integrada no índice 170, correspondente ao 2° escalão da categoria de 3° oficial.
5. Em 13.12.99, a recorrente dirigiu ao Sr. Director-Geral das Contribuições e Impostos, o requerimento junto a fls 15 a 18, solicitando a final que "Deve o requerente ser integrada no NSR em escalão e escala remuneratória da sua categoria idêntico àquele em que foram integrados os seus colegas que à data de 01/10/89 já pertenciam ao quadro da DGCI e dispunham do mesmo número de diuturnidades do requerente bem assim como abonado o diferencial de integração previsto, agora com valores corrigidos na sequência da correcção ordenada pelo despacho conjunto, ou seja, escalão 5 + 21.300$00 de diferencial de integração, com efeitos retroactivos a 14.05.99, data da sua tomada de posse na DGCI."
6. Por despacho de 14.07.2000 do Director Geral de CI, notificado à recorrente em 3.08.2000, foi aquele requerimento indeferido. - Cf. doc de fls.20 a 22.
7. Em 5.06.2000, a recorrente dirigiu ao Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais recurso hierárquico do "acto tácito de indeferimento que recaiu sobre o requerimento que em 13/12/99 dirigiu ao Sr. Director-Geral dos Impostos. (Cf. doc. junto a fls. 8 a 10 do PA)
8. Este recurso hierárquico não foi objecto de qualquer decisão.
9. Em 18.09.2000, a recorrente dirigiu ao Sr. Secretário Geral de CI recurso hierárquico do despacho do Director Geral de CI, referido em 6. (cf. fls II a 13)
10. Este recurso não foi objecto de pronúncia.
2.2. Matéria de direito
A questão objecto do presente recurso pode sintetizar-se nos seguintes termos:
No acórdão recorrido negou-se provimento ao recurso contencioso de um indeferimento tácito, onde era formulada uma pretensão da recorrente ser integrada no NSR em escalão/indíce da escala remuneratória da sua categoria idêntico àquele em que foram integrados os seus colegas que em 1/10/89 já pertenciam ao quadro e dispunham do mesmo número de diuturnidades, e o respectivo abono diferencial de integração previsto, agora com os valores corrigidos. Esta pretensão assentava na aplicação aos funcionários que em 1/10/89 ainda não pertenciam aos quadros da DGCI do regime previsto nos artigos 32º do Dec. Lei 353/A/89, com referência ao art. 30º e o art. 4º do Dec. Lei 204/91.
O Acórdão recorrido entendeu que, pelo facto da recorrente não pertencer ao quadro da DGCI, na data da respectiva integração no novo sistema retributivo, estabelecido pelo Dec. Lei 353/A/89 não lhe era aplicável o regime previsto no art. 3º, n.º 4 do Dec.Lei 187/90, de 7/6, cujo âmbito de aplicação se limita “ … ao pessoal do quadro da Direcção Geral das Contribuições e impostos …”. Deste modo, e como a recorrente, na data em que o Dec. Lei 353/A/89 de 16/10 começou a produzir efeitos, ainda não iniciara o destacamento na DGCI, encontrando-se a exercer funções no serviço de origem, sem auferir tais remunerações acessórias, não ocorre a violação do art. 30º, n.º 5 do referido Dec.Lei 353/A/89. Daí que, em coerência com tal entendimento, tenha concluído que o indeferimento tácito da pretensão da recorrente era legal.
No Acórdão fundamento, e perante pretensão substancialmente idêntica, onde um funcionário que só foi transferido para o quadro da DGCI em 4-7-94, portanto depois de 1/10/89, pretendia que lhe fosse aplicável o art. 30º do Dec. Lei 353/A/89, de 16/10, conjugado com o art. 3º, n.º 4 do Dec. Lei 187/90, entendeu-se que o indeferimento tácito dessa pretensão era ilegal. Na base desta decisão, oposta à do acórdão recorrido subjaz o entendimento, segundo o qual o facto do recorrente não pertencer ao quadro de pessoal da DGCI em 1/10/89, era irrelevante. O DL. 187/90, de 7/6, no seu artigo 3º, não alude às normas do artº 32º do DL.353-A/89, mas nem por isso esta última norma deixou de produzir efeitos concretos, naqueles casos em que, à data da publicação do DL. 187/90, se não tinha produzido ainda a integração de funcionários que continuavam na situação de requisitados, como era o caso da ora recorrida, que só mais tarde veio a ser integrada no quadro da DGCI.
Tal oposição é, na verdade, evidente, como resulta das posições acima expostas. Em ambos os casos, os funcionários encontravam-se numa situação de facto semelhante (requisitados depois da data de produção de efeitos do Dec. Lei 353/A/89 de 16 de Outubro – isto é depois de 1 de Outubro de 1989).
Essa circunstância, no acórdão fundamento foi relevante para afastar a aplicação do regime previsto no art. 30º do Dec. Lei 353/A/89, de 16/10; essa mesma circunstância foi tida como irrelevante e, portanto, aplicável o referido art. 30º do Dec. Lei 353/A/89.
Verifica-se, deste modo, a oposição de acórdãos, pelo que se impõe apreciar a questão jurídica objecto do recurso.
A questão a decidir, neste recurso, consiste em saber se poderiam ser computadas na aplicação do regime de transição para o novo sistema retributivo da função pública estabelecido pelo D.L. 353-A/89, de 16.10, as remunerações acessórias auferidas após 30 de Setembro de 1989 por funcionários requisitados depois dessa data (como sucedia com o recorrente contencioso), para o exercício de funções na D.G.C.I. e, posteriormente integrados no respectivo quadro de pessoal.
Este Tribunal Pleno já se pronunciou sobre a questão, em recurso de oposição de acórdãos, no sentido do acórdão recorrido.
No Acórdão do Pleno da 1ª Secção de 27/11/03, recurso 47.727, foi aquela solucionada no sentido de que as remunerações acessórias auferidas pelos funcionários vinculados à direcção Geral das Contribuições e Impostos antes de 1 de Outubro de 1989 não deveriam ser atribuídas a funcionários requisitados após 30 de Setembro de 1989 para o exercício de funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, nem deveriam ser levadas em consideração na respectiva transição para o novo sistema retributivo criado pelo D.L. 353-A/89 de 16 de Outubro, não lhes sendo aplicável o regime do D.L. 187/90, de 7 de Junho, que estabelece o estatuto remuneratório do pessoal das carreiras da administração tributária e aprova a respectiva escala salarial.
Dado que tal doutrina é inteiramente transponível para o caso em apreço (ressalvadas as particularidades da situação concreta, sem interferência com a decisão) e, não se vê razão para dela divergir, passar-se-á a transcrever a parte relevante do citado aresto:
“A questão jurídica a decidir, e relativamente à qual o acórdão recorrido e o acórdão invocado como fundamento do recurso deram soluções diversas e opostas entre si, consiste em saber se poderiam ser computadas na aplicação do regime de transição para o novo sistema retributivo da função pública estabelecido pelo DL 353-A/89, de 16.10, as remunerações acessórias auferidas, após 30 de Setembro de 1989, por funcionários requisitados, após essa data, para o exercício de funções na DGCI e posteriormente integrados no respectivo quadro de pessoal.
O acórdão recorrido deu resposta afirmativa a essa questão, invocando o disposto no art. 30 do DL 353-A/89, de 16.10, segundo o qual a remuneração a considerar para efeitos de integração na nova estrutura salarial "resulta do valor correspondente à remuneração base decorrente do DL nº 98/89, de 29/3, actualizada de 12%, acrescida do montante da remuneração acessória a que eventualmente haja direito …"; e, ainda, o disposto no art. 32 do mesmo DL 353-A/89, onde se prevê que o regime de transição do pessoal destacado, requisitado e em comissão de serviço "obedece ao disposto no artigo 30º, devendo ainda atender-se às seguintes regras: a)…; b) Se o lugar de destino conferir direito a remuneração acessória de qualquer natureza, a remuneração a abonar no lugar de destino, enquanto se mantiver o destacamento, a requisição e a comissão de serviço, é apurada nos termos do nº 2 a 5 do art.º 30º…".
Por seu turno, a entidade recorrente, com apoio no entendimento seguido no acórdão fundamento, sustenta que tais remunerações acessórias, por terem sido atribuídas após ter sido decretada respectiva extinção pelo DL 184/89, de 2.6, não poderiam ser consideradas para efeitos de integração no novo sistema retributivo.
E, como se verá, é este o entendimento correcto.
O citado DL 184/89 definiu os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública, prevendo o respectivo art. 43 que seria objecto de desenvolvimento e regulamentação noutros diplomas legais e entraria em vigor conjuntamente com os diplomas legais de desenvolvimento relativo a matéria salarial.
Este desenvolvimento, em matéria de estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública, foi estabelecido pelo DL 353-A/89, de 16 de Outubro, o qual, nos termos do respectivo art. 45, nº 1, produziu efeitos a partir de 1 de Outubro de 1989.
Ora, aquele DL 184/89, visando devolver coerência e equidade ao sistema de remunerações da função pública, determinou (art. 38) a extinção de todas as remunerações acessórias não previstas ou enquadráveis nos suplementos previstos nos arts 15 e 19.
Para salvaguarda de direitos eventualmente adquiridos, estabeleceu este mesmo diploma legal, no art. 39, que as remunerações acessórias extintas pelo artigo anterior deveriam ser levadas em conta na remuneração a considerar para efeitos de transição para o novo sistema retributivo, garantindo, ainda, que desta não poderia resultar redução da remuneração auferida pelo funcionário ou agente (art. 40).
Porém, aquele art. 39 expressamente estabelece que o diferencial de integração, correspondente à diferença entre a remuneração indiciária e o montante já percebido, «tem carácter de remuneração pessoal e não pode ser atribuído a situações constituídas após a entrada em vigor do novo sistema retributivo» (nº 6).
Assim, como bem conclui o acórdão fundamento, o legislador quis salvaguardar as remunerações que cada um auferisse a título pessoal, mas à data da entrada em vigor do DL 184/89. O que, como se viu, aconteceu em 1 de Outubro de 1989.
No caso da ora recorrida, só com a respectiva requisição e início de funções na DGCI, em 14.5.90, passou a mesma a auferir a remuneração acessória a que tinham direito os funcionários que ali prestavam serviço antes daquela entrada em vigor do DL 184/89 (1.10.89).
Daí que tal remuneração acessória lhe não deveria ter sido atribuída nem, por consequência, levada em conta para efeitos da respectiva transição para o novo sistema retributivo.
Contra este entendimento não vale, pois, a invocação, feita no acórdão recorrido, da disposição do nº 2 do art. 30 do DL 353-A/89, conforme a qual a remuneração a considerar para efeitos de transição deverá ser «acrescida do montante da remuneração acessória a que eventualmente haja direito, com excepção das que sejam consideradas suplementos, nos termos do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho, e deste diploma».
No mesmo sentido, ou seja, no de que, para efeitos de transição não são de considerar remunerações acessórias atribuídas após 1.10.89, logo dispõe o nº 3 do mesmo art. 30 que, «para efeitos do número anterior, as remunerações acessórias de montante variável são fixadas no valor médio das remunerações acessórias percebidas nos 12 meses anteriores à data da produção de efeitos do presente diploma».
Por outro lado, importa recordar que, à data em que produziu efeitos o referenciado DL 353-A/89, a ora recorrida se mantinha, ainda, no serviço de origem, o IROMA, donde só veio a ser autorizada a respectiva requisição para exercer funções na DGCI, por despachos do Presidente daquele IROMA e do Director Geral da Contribuições e Impostos de 6.12.89 e 2.3.90, respectivamente.
Pelo que, diversamente do que entendeu o acórdão recorrido, também não tinha aplicação ao caso da ora recorrida o disposto no art. 32 do citado DL 353-A/89, que dispõe sobre o 'regime de transição do pessoal destacado, requisitado e em comissão de serviço'.
Por fim, também não é aceitável o entendimento seguido no acórdão recorrido, ao considerar a situação da ora recorrida abrangida pelas disposições do DL 187/90, de 7.6, para concluir que as remunerações acessórias pela mesma auferidas ao serviço da DGCI deveriam ser consideradas na respectiva transição para o novo sistema retributivo em conformidade com o despacho do Ministro das Finanças previsto no art. 3, nº 4 desse diploma, onde se dispõe que «para efeitos de aplicação do nº 3 do artigo 30º do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, ao pessoal do regime geral da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, incluindo o pessoal dirigente abrangido pelo artigo 31º do referido decreto-lei, adoptar-se-á critério idêntico ao utilizado para as carreiras de pessoal da administração tributária, sendo os respectivos montantes fixados por categoria, mediante despacho do Ministro das Finanças".
Com efeito, a ora recorrida, sendo chefe de secção do quadro do IROMA, iniciou funções na DGCI, em 14 de Maio de 1990, em regime de requisição, ou seja, sem ocupação de lugar do quadro da mesma DGCI (art. 27, nº 1 do DL 427/89, de 7.12).
Continuou, pois, a integrar o quadro de pessoal do IROMA, até que, posteriormente, tomou posse como funcionária da DGCI, com a categoria chefe de secção [vd. al. c) da matéria de facto].
Assim, a recorrente não pertencia, ainda, ao quadro da DGCI na data da respectiva integração no novo sistema retributivo, estabelecido pelo DL 353-A/89, diploma que, como já se viu, passou a produzir efeitos a partir de 1 de Outubro de 1989, por força do disposto no respectivo art. 45, nº 1.
Daí também que não lhe fosse aplicável o regime estabelecido, designadamente no citado art. 3, nº 4, do DL 187/90, de 7.6, cujo "âmbito" de aplicação se limita ao pessoal da DGCI, como expressamente determina o respectivo art. 2º ("O presente diploma aplica-se ao pessoal do quadro da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos dos seguintes grupos: …").
A transição da recorrida para o novo sistema retributivo fez-se, pois, segundo o regime do DL 353-A/89, de 16.10 (vd. art. 2, nº 1). E, para efeito desta transição, não havia que considerar remunerações acessórias (art. 30, nº 2 e 3). Pois que, à data da produção de efeitos desse diploma, ainda não iniciara funções como requisitada na DGCI, encontrando-se a exercer funções no serviço de origem, o IROMA, sem auferir tais remunerações”.
O mesmo entendimento veio a ser acolhido por este Tribunal Pleno no Acórdão de 16-12-2004, recurso 044/02, invocando as seguintes razões:
“Na situação de requisitada a Recorrente continuou a pertencer ao quadro de pessoal origem, a saber o quadro da Direcção-Geral do Comércio, não tendo ocupado qualquer lugar da DGCI, sendo que a categoria atribuída o foi em função da que já detinha;
- Só após a publicação da nomeação para o quadro da DGCI e a respectiva tomada de posse é que deixou de pertenceu ao quadro da DGC e passou a pertencer ao quadro da DGCI;
- A dita nomeação foi na categoria de primeiro-oficial, pelo que a Recorrente entrou no quadro da DGCI, integrando o pessoal das carreiras do regime geral e não o pessoal das carreiras da administração tributária a que aludem os anexos ao DL 187/90, de 7-6;
- Ora, a integração do NSR, quer por aplicação do DL 353-A/89, de 16-10, quer por aplicação do DL 187/90, de 7-6, tem os seus efeitos reportados a 1-10-89, daí que, tendo a Recorrente entrado para a DGCI em data já posterior à entrada em vigor do DL 187/90 e pertencendo até 30-7-93 ao quadro de origem, a sua transição para o NSR não pudesse ser feita nos termos do regime decorrente desse mesmo diploma, uma vez que este se aplica ao pessoal do quadro da DGCI, o que implica a insubsistência da arguida violação dos artigos 3º, nº 4 do DL 187/90;
- E também se não mostram violados os artigos 30º e 32º, do DL 353-A/89, dado que as remunerações acessórias recebidas pelos funcionários no âmbito da DGCI não eram auferidas pela Recorrente em 30-9-89 (data imediatamente anterior àquela a que esse reporta o início da produção dos efeitos do NSR – 1-10-89);
- Com efeito, nessa altura, anterior à requisição (que só ocorreu por despacho publicado no DR, II Série, de 2-5-90), a Recorrente exercia funções no serviço de origem, onde não auferia remunerações acessórias.”
A mesma doutrina veio a ser perfilhada (embora com um voto de vencido) no Acórdão do Pleno de 16-2-05, proferido no recurso 584/034, aderindo no essencial à argumentação do acórdão do Pleno da Secção 44/02, acima referido.
Este entendimento não viola o princípio da igualdade previsto no art. 3º e 59º, 1, al. a) da Constituição, uma vez que, existe um diferença das situações de facto: de um lado, temos funcionários que entraram no quadro da Direcção Geral das Contribuições e Impostos antes da entrada em vigor do Dec. Lei 187/90, de 7/6, e no outro lado, temos funcionários integrados no mesmo quadro, depois daquela data. Os funcionários que só foram integrados no quadro depois da referida data, ingressaram directamente no Novo Regime Remuneratório. A não aplicação a estes funcionários de regras destinadas a regular a transição para o novo regime tem assim uma razão de ser objectiva e não arbitrária, ou seja um fundamento razoável, e portanto, na margem de livre conformação do legislador: aplicar o regime de transição para o novo regime apenas a quem transita para esse regime e não para quem é nomeado já na sua vigência.
Note-se, que nos termos do art. 32º, b) do Dec. Lei 353/A/89, aplicável aos funcionários requisitados, se o lugar de destino conferir direito a remuneração acessória de qualquer natureza, a remuneração a abonar no lugar de destino, enquanto se mantiver a requisição, é apurada nos termos do art. 30º, n.º 2 a 5. Assim, o funcionário requisitado tem um tratamento igual aos funcionários do quadro “enquanto se mantiver a requisição”. Nos termos do art. 32º, a) do mesmo diploma legal, dá-se o mesmo no lugar de origem. O funcionário requisitado vê assim o seu lugar de origem ser integrado no NSR, e o seu lugar de destino “enquanto se mantiver a requisição” ter idêntico tratamento.
Refira-se, por último, que os funcionários em questão estavam requisitados e mantiveram-se, nessa situação, até à nomeação no quadro da Direcção Geral das Contribuições e Impostos. Portanto, no momento da nomeação, tiveram a possibilidade de optar entre o ingresso no lugar do destino ou o regresso ao lugar de origem, lugar onde também se repercutiu na transição para o NSR a remuneração acessória de qualquer natureza – cfr. art. 32º, al. a) do Dec. Lei 353/A/89, de 16/10. A opção entre ficar no lugar de destino de acordo com as novas regras, então, já em vigor, ou regressar ao lugar de origem e ser posicionado de acordo com as regras da transição para o NSR, mostra que qualquer diferencial remuneratório que resulte da passagem de funcionário requisitado para funcionário do quadro da Direcção Geral das Contribuições e Impostos depende da sua aceitação (opção) do lugar num quadro diferente, e das diferenças remuneratórias dos cargos respectivos (lugar de origem e lugar de destino).
Daí que, nesta perspectiva, não seja arbitrária uma eventual quebra remuneratória, uma vez que é consentida e querida a transferência entre lugares remunerados de forma diversa.
Julgamos, assim, que a interpretação que tem vindo a ser defendida neste Tribunal Pleno não colide com o princípio da igualdade.
Deste modo, e em conclusão, fixa-se a seguinte jurisprudência:
“Aos funcionários em regime de requisição que tenham ingressado no quadro da Direcção Geral das Contribuições e Impostos em data posterior à entrada em vigor do D. Lei 187/90, de 7/6 – pertencendo, por isso, até essa integração ao quadro de origem - não é aplicável o regime de integração na nova estrutura salarial previsto no art. 30º, n.º 2 e 3 do Dec. Lei 353/A/89, de 16/10”.
Tendo o acórdão recorrido acolhido a orientação que ora se define, deve negar-se provimento ao recurso.
3. Decisão
Face ao exposto, os juízes do Pleno da 1ª Secção acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente. Taxa de justiça: € 400. Procuradoria: 50%.
Lisboa, 25 de Outubro de 2005. – São Pedro (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Maria Angelina Domingues – Rosendo José – Adérito Santos – Costa Reis.