045/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O regime especial do art. 16.º do RGTAL, aprovado pela Lei n.º 56-E/2006, de 29 de Dezembro, não foi revogado pelo art. 56.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro (Lei da Finanças Locais), motivo por que o prazo para deduzir impugnação judicial na sequência do indeferimento da prévia e necessária reclamação contra a liquidação de taxa municipal é o fixado naquele artigo, ou seja, 60 dias, presumindo-se o indeferimento, para efeitos de impugnação judicial, se a reclamação não for decidida em 60 dias.

II- Não obstante a Lei n.º 2/2007 ter eliminado a expressão “tarifas” como receitas das autarquias, que a doutrina e a jurisprudência qualificavam como taxas, a expressão “preços” constante do seu art. 16.º, n.º 3, reportada a abastecimento público de água e saneamento de águas residuais, mantém o mesmo sentido e alcance das mencionadas “tarifas”.

Recurso jurisdicional da sentença proferida no processo de impugnação judicial com o n.º 534/12.4BELLE

1. RELATÓRIO

1. 1 A sociedade denominada “A…………, S.A.” (a seguir Impugnante ou Recorrente) recorre para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença por que a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, considerando verificada a excepção da caducidade do direito de acção, absolveu o Município de Albufeira (a seguir Recorrido) do pedido na impugnação judicial que aquela sociedade deduziu contra a liquidação de taxas de águas residuais, de resíduos sólidos e de recursos hídricos-saneamento que lhe foi efectuada pelo Município, na sequência da formação do indeferimento tácito da reclamação graciosa apresentada contra o mesmo acto tributário.

1. 2 O recurso foi admitido, com subida imediata, nos próprios autos e efeito meramente devolutivo e a Recorrente apresentou a motivação do recurso, que resumiu em conclusões do seguinte teor (Porque usamos o itálico nas transcrições, os excertos que estavam em itálico no original surgirão, aqui como adiante, em tipo normal.):

«1. A sentença recda. parte do pressuposto de ser aplicável ao caso em apreço o regime da Lei n.º 53-E/2006, designadamente o seu art. 16.º, por considerar estar em causa «a impugnação da liquidação de taxas referentes a saneamento, emitidas pela Câmara Municipal de Albufeira».

2. A sentença reclamada desconsidera a coexistência de duas normas aparentemente contraditórias, isto é, desconsidera que, apesar de no Regulamento das Taxas Locais, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, se prever, no art. 16.º, um prazo de 60 dias para a impugnação judicial do acto de liquidação de «taxas para as autarquias locais», já na Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 2/2007, se concede um prazo de 90 dias para o mesmo fim, isto é, para a impugnação judicial de actos de liquidação de «taxas, encargos de mais-valias e demais receitas de natureza tributária», pelo que, no presente caso, importava determinar qual das duas leis se deve aplicar.

3. Sendo a Lei n.º 2/2007 posterior à Lei n.º 53-E/2006, poderá entender-se que o art. 56.º da Lei n.º 2/2007 revogou o art. 16.º da Lei 53-E/2006, até por o primeiro ter um âmbito mais amplo que o segundo e nele serem expressamente referidas as taxas como um dos tributos passíveis de impugnação judicial nos termos do CPPT, o que significaria que, prevalecendo o prazo de 90 dias previsto no aludido art. 56.º sobre o prazo de 60 dias previsto no art. 16.º do RTL, a presente impugnação judicial foi apresentada tempestivamente, improcedendo, por isso, a excepção de caducidade do direito à acção da ora reclamante.

4. Porém, ainda que assim não se entenda, o que apenas como hipótese se refere, sem conceder, e se considere que o art. 16.º da Lei n.º 53-E/2006 integra norma especial relativamente ao art. 56.º da Lei das Finanças Locais, a supra mencionada conclusão de improcedência da excepção de caducidade não seria afectada, uma vez que a primeira das mencionadas leis apenas tem por objecto taxas das autarquias locais e não outro tipo de receitas das autarquias, pelo que o regime previsto na Lei n.º 53-E/2006, e, em particular, as normas contidas no seu art. 16.º, apenas são aplicáveis quando se estiver em presença de uma taxa das autarquias locais, isto é, quando se estiver em presença de uma receita recondutível ao conceito previsto no art. 3.º do RTL e explicitado no art. 6.º do mesmo diploma.

5. Não obstante o Município, ora reclamado, qualificar de forma muito confusa e contraditória o facto gerador da liquidação ora em apreço, a verdade é que é indubitável que a quantia que pede se deve ou à prestação de serviços de abastecimento público de água, ou à prestação de serviços de saneamento de águas residuais e gestão de resíduos sólidos.

6. A correcta interpretação e aplicação do preceituado na Lei n.º 53-E/2006, maxime os seus arts. 1.º, 3.º e 6.º, e na Lei n.º 2/2007, maxime os seus arts. 10.º, 15.º e 16.º, deve levar à conclusão de que a contrapartida devida pelos referidos serviços se deve qualificar como preço ou tarifa e não como taxa.

7. E assim sendo, não pode deixar de se concluir que ao caso dos autos é aplicável o regime de garantia dos particulares previsto na Lei das Finanças Locais e não o previsto na Lei n.º 53-E/2006, do que decorre que a presente impugnação foi apresentada tempestivamente, nos termos do preceituado no art. 56.º da Lei n.º 2/2007, conjugado com o preceituado no art. 102.º do CPPT, pelo que improcede a excepção de caducidade deduzida.

Termos em que, com o douto suprimento de V. Excelências a quanto alegado, deve ser dado provimento ao presente recurso, com as demais consequências legais».

1. 3 O Município de Albufeira apresentou contra-alegações, pugnando pela manutenção da sentença.

1. 4 Recebidos neste Supremo Tribunal Administrativo, os autos foram com vista ao Ministério Público e o Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de que seja negado provimento ao recurso e confirmada a decisão recorrida, se bem que com fundamentos não coincidentes na íntegra. Isto com a seguinte fundamentação:

«1. O termo preços utilizado no art. 16.º da Lei das Finanças Locais (aprovada pela Lei n.º 2/2007,15 Janeiro), correspondente à contrapartida remuneratória da actividade de exploração de sistemas municipais ou intermunicipais de abastecimento público de água, saneamento de águas residuais e gestão de resíduos sólidos a cobrar pelos municípios, equivale ao conceito de tarifa usado nas anteriores Leis de Finanças Locais, a que a doutrina e a jurisprudência reconheciam a natureza de taxas (acórdão STA Pleno SCT 10 Abril 2013 processo n.º 15/12; na doutrina Sérgio Vasques Manual de Direito Fiscal Almedina 2012 p. 208).

2. O indeferimento tácito da reclamação graciosa apresentada perante o órgão que efectuou a liquidação das taxas para a autarquia local verifica-se no prazo de 60 dias, contado a partir da data da apresentação da petição e não a partir da data em que o sujeito passivo se pronunciou no exercício do direito de audiência (art. 16.º n.º 3 Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 56-E/2006, 29 Dezembro RGTAL)

Do indeferimento tácito ou expresso cabe impugnação judicial para o tribunal fiscal da área do município, no prazo de 60 dias a contar do indeferimento (art. 16.º n.º 4 RGTAL). Este regime especial prevalece sobre o regime constante do art. 56.º n.º 1 Lei n.º 2/2007, 15 Janeiro, Lei das Finanças Locais (LAL) e do art. 57.º n.ºs 1 e 5 LGT, diplomas de aplicação subsidiária (art. 2.º als. a) e b) LAL).

3. No caso concreto a petição apresentada em 3 Setembro 2012 é intempestiva, em consequência de:

a) apresentação da reclamação graciosa em 31 Outubro 2011 (probatório al. B);

b) formação da presunção de indeferimento tácito em 30 Dezembro 2011 (art. 16.º n.º 3 RGTAL)».

1. 5 Colheram-se os vistos dos Juízes Conselheiros adjuntos.

1. 6 A questão que cumpre apreciar e decidir é a de saber se a sentença fez errado julgamento ao considerar caducado o direito de impugnar, o que, como procuraremos demonstrar, impõe que se estabeleça se esse prazo é o de 60 dias, previsto no art. 16.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL), aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro, ou o de 90 dias estabelecido no art. 102.º do CPPT, aplicável ex vi do n.º 1 do art. 56.º da Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, o passa por indagar da natureza da prestação exigida pelo Município de Albufeira à Impugnante: preço ou taxa?

* * *

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 DE FACTO

A Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé efectuou o julgamento da matéria de facto nos seguintes termos:

«[…] para apreciação da excepção invocada [caducidade do direito de acção], desde já se consideram provados os seguintes factos:

A) A Impugnante foi notificada, após auto de vistoria, do ofício com a referência S-CMA/2011/13025 Águas, de 04/10/2011 para “proceder ao pagamento da importância de € 8.982,20” (cfr. fls. 19 a 29 dos autos);

B) Em 31/10/2011, a Impugnante apresentou reclamação (cfr. fls. 30 a 34 dos autos);

C) Em 23/11/2011, a reclamação apresentada obteve o seguinte despacho:

“(…) Reitere-se o conteúdo da última comunicação sobre este assunto efectuada ao requerente” (cfr. fls. 35 dos autos);

D) Em 30/11/2011 foi enviado, pelo Município de Albufeira, à Impugnante, o ofício com a referência S-CMA/2011/15444 Águas a informá-la do despacho referido na alínea anterior (cfr. fls. 35 dos autos);

E) Em 19/12/2011 foi enviada pela Impugnante ao Município de Albufeira um requerimento onde consta o seguinte: “Nestes termos, e em face das omissões supra-relevadas, requer-se a V. Exa., nos termos e para os sujeitos do preceituado no art. 37.º n.ºs 1 e 2 do CPPT, se digne ordenar a notificação dos requisitos omitidos ou a passagem de certidão que os contenha” (cfr. fls. 41 e 42 dos autos);

F) Em 20/02/2012 foi recebido pela Impugnante ofício com a referência S-CMA/2012/1747 Águas junto com a informação dos serviços técnicos da Divisão de Águas e Saneamento e onde se refere “(…) é concedido ao requerente um prazo de 10 dias para, querendo, por escrito, dizer o que se lhe oferecer sobre o assunto, findo o qual procederemos à emissão da respectiva factura.” (cfr. fls. 44 dos autos);

G) Em 07/03/2012, foi recepcionado pela Câmara Municipal de Albufeira, o requerimento apresentado pela Impugnante de resposta ao ofício identificado na alínea anterior e onde se refere “(...) Termos em que, face às ilegalidade enunciadas, se requer seja deferida a reclamação oportunamente apresentada, com a consequente anulação da liquidação ora notificada (...)” (cfr. fls. 56 a 64 dos autos);

H) Em 04/04/2012 foi emitida a factura n.º 132236/2012 no valor de € 8.975,37 (cfr. fls. 18 dos autos);

I) Em 24/05/2012 é emitida “certidão de dívida” pelo Município de Albufeira em nome da Impugnante (cfr. fls. 67 dos autos);

J) Em 04/06/2012 é enviado “aviso/citação” à Impugnante (cfr. fls. 65 dos autos);

K) Em 03/09/2012 a Impugnante apresenta a p.i. de Impugnação (cfr. fls. 2 dos autos)».

2. 2 DE FACTO E DE DIREITO

2.2. 1 A QUESTÃO A APRECIAR E DECIDIR

A sociedade denominada “A…………, S.A.”, na sequência da formação do indeferimento tácito da reclamação graciosa apresentada contra o acto de liquidação pelo Município de Albufeira da prestação devida pelo «fornecimento de água e taxas de saneamento», impugnou judicialmente esse acto no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé.

A Juíza desse Tribunal, considerou que, apesar de a ora Recorrente ter apresentado reclamação graciosa junto do Município de Albufeira em 31 de Outubro de 2011, o prazo para a decisão se conta apenas da apresentação do articulado por que exerceu o direito de audiência prévia – em 7 de Março de 2012 –, motivo por que o indeferimento tácito formou-se em 7 de Maio de 2012, nos termos do art. 16.º, n.º 3, do RGTAL, data a partir da qual se deve contar o prazo de impugnação, que é de 60 dias, nos termos do n.º 4 do mesmo artigo; tendo-se esse prazo iniciado em 8 de Maio de 2012, terminaria no dia 7 de Julho do mesmo ano que, por ser sábado, levou à transferência do termo do prazo para o primeiro dia útil seguinte, ou seja, 9 de Julho de 2012.

Assim, porque a petição inicial foi apresentada em 3 de Setembro de 2012, a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé concluiu pela caducidade do direito de acção, a determinar a absolvição do Município do pedido.

A Impugnante insurge-se contra esse entendimento e recorre da sentença para este Supremo Tribunal Administrativo com o fundamento de que o prazo para a impugnação judicial é, não o de 60 dias, previsto no art. 16.º do RGTAL, mas o de 90 dias, previsto no art. 102.º do CPPT, por força do art. 56.º da Lei das Finanças Locais, devendo considerar-se que esta última norma revogou o dito art. 16.º do RGTAL ou, quando assim não se entenda (o que não concede), que este artigo «apenas tem por objecto taxas das autarquias locais e não outro tipo de receitas», motivo por que não logra aplicação à situação sub judice, na qual – pese embora considerar que o Município de Albufeira qualifica «de forma muito confusa e contraditória o facto gerador da liquidação» – está em causa um preço ou tarifa e não uma taxa.

Por seu turno, o Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal Administrativo, discordando da Recorrente quanto à qualificação da prestação em causa, que entende ser uma taxa, discorda da sentença quanto ao momento em que nesta se situou o dies a quo do prazo para a formação do indeferimento tácito, pois enquanto a sentença considerou ser o dia em que o sujeito passivo se pronunciou no exercício do direito de audiência prévia, o Procurador-Geral Adjunto considera ser o dia em quem foi apresentada a petição inicial de reclamação. Note-se que, também nesta perspectiva, é de considerar caducado o direito de impugnar.

Assim, sendo a questão a apreciar e decidir, como deixámos dito em 1.6, a de saber se a sentença recorrida fez correcto julgamento quando julgou caducado o direito de acção, para dirimi-la impõe-se determinar i) se o art. 56.º da Lei n.º 2/2007 (Lei das Finanças Locais), de 15 de Janeiro, revogou o art. 16.º do RGTAL, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro e, ainda que não o tenha revogado, se ii) a natureza da prestação em causa a exime da aplicação desta última norma legal.

2.2. 2 DA CONJUGAÇÃO DO ART. 16.º DO RGTAL COM O ART. 56.º DA LEI DAS FINANÇAS LOCAIS, APROVADA PELA LEI N.º 2/2007, DE 15 DE JANEIRO

O RGTAL, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro, que entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 2007, dispõe no seu art. 16.º, sob a epígrafe «Garantias», o seguinte:

«1- Os sujeitos passivos das taxas para as autarquias locais podem reclamar ou impugnar a respectiva liquidação.

2- A reclamação é deduzida perante o órgão que efectuou a liquidação da taxa no prazo de 30 dias a contar da notificação da liquidação.

3- A reclamação presume-se indeferida para efeitos de impugnação judicial se não for decidida no prazo de 60 dias.

4- Do indeferimento tácito ou expresso cabe impugnação judicial para o tribunal administrativo e fiscal da área do município ou da junta de freguesia, no prazo de 60 dias a contar do indeferimento.

5- A impugnação judicial depende da prévia dedução da reclamação prevista no n.º 2 do presente artigo».

Donde resulta que a impugnação judicial do acto de liquidação de taxa municipal tem de ser precedida de reclamação, sendo que o prazo de 60 dias para deduzir a impugnação judicial se conta do indeferimento, tácito ou expresso, dessa prévia e necessária reclamação.

Por outro lado, em ordem a estabelecer o dies a quo do prazo da impugnação judicial no caso de indeferimento tácito, presume-se que este ocorre se a reclamação não for decidida no prazo de 60 dias.

Trata-se de norma especial, que prevalece quer sobre a norma geral contida no art. 102.º do CPPT – em cujo n.º 4 o legislador teve o cuidado de deixar expresso: «O disposto neste artigo não prejudica outros prazos especiais fixados neste Código ou noutras leis tributárias» – quer sobre o regime do art. 57.º, da Lei Geral Tributária (LGT), cujos n.ºs 1 e 5 dispõem:

«1- O procedimento tributário deve ser concluído no prazo de quatro meses, devendo a administração tributária e os contribuintes abster-se da prática de actos inúteis ou dilatórios.

[…]

5- Sem prejuízo do princípio da celeridade e diligência, o incumprimento do prazo referido no n.º 1, contado a partir da entrada da petição do contribuinte no serviço competente da administração tributária, faz presumir o seu indeferimento para efeitos de recurso hierárquico, recurso contencioso ou impugnação judicial.».

É certo que, em 1 de Janeiro de 2007, entrou em vigor a Lei n.º 2/2007 (Lei que veio a ser revogada pela Lei n.º 73/2013, de 3 de Setembro.), que aprovou a Lei das Finanças Locais, e que, como alega a Recorrente, no n.º 1 do seu art. 56.º, artigo que tem como epígrafe «Garantias tributárias», estabelece: «À reclamação graciosa ou impugnação judicial da liquidação das taxas, encargos de mais-valias e demais receitas de natureza tributária aplicam-se as normas do Código de Procedimento e de Processo Tributário, com as necessárias adaptações».

Ora, nos termos do art. 102.º do CPPT, na versão aplicável – que é a original – o prazo de impugnação judicial era de 90 dias (Após a entrada em vigor na nova redacção, dada pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2013), o prazo passou a ser de três meses.) contados, designadamente, do «Formação da presunção de indeferimento tácito» [(n.º 1, alínea d)].

Sustenta a Recorrente que o citado art. 56.º da Lei das Finanças Locais revogou o art. 16.º do RGTAL e, por isso, que o prazo para a impugnação judicial, a contar da formação do indeferimento tácito da reclamação, era, não de 60 dias, como considerou a Juíza do Tribunal a quo, mas de 90 dias. Argumenta que a Lei n.º 2/2007 é ulterior à Lei n.º 53-E/2006, que o art. 56.º daquela Lei tem um âmbito mais amplo que o art. 16.º desta e que naquele artigo são «expressamente referidas as taxas como um dos tributos passíveis de impugnação judicial nos termos do CPPT». Daí retira a Recorrente a tempestividade da impugnação judicial, a justificar a revogação da sentença recorrida.

Salvo o devido respeito, não concordamos. Na verdade, como bem salienta o Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal Administrativo, o regime fixado pelo n.º 4 do art. 16.º do RGTAL, deve ter-se como especial relativamente ao constante do art. 56.º, n.º 1, da Lei das Finanças Locais, sendo até que esta última está prevista como legislação subsidiária daquela [cfr. art. 2.º, alínea a), do RGTAL].

Ora, como é sabido, «[a] lei geral não derroga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador» [cfr. art. 7.º, n.º 3, Código Civil (CC)].

Podemos, pois, dar como assente que o art. 16.º do RGTAL não foi revogado pelo art. 56.º da Lei n.º 2/2007. O que nos leva à conclusão de que o prazo para deduzir impugnação judicial na sequência do indeferimento da prévia e necessária reclamação contra a liquidação de taxa municipal é o fixado naquele artigo, ou seja, 60 dias. Ainda de acordo com o mesmo artigo, presume-se o indeferimento, para efeitos de impugnação judicial, se a reclamação não for decidida no prazo de 60 dias.

2.2. 3 DA NATUREZA DA PRESTAÇÃO EM CAUSA

A Recorrente suscita também a questão da natureza da prestação que lhe foi exigida pelo Município de Albufeira.

Como vimos, enquanto a sentença considerou estarmos perante uma taxa, a Recorrente sustenta que se trata de uma receita da autarquia de uma outra natureza, qual seja a de preço ou tarifa, sendo com esse argumento que, em segunda linha, pretende afastar a aplicabilidade do predito art. 16.º do RGTAL e sustentar a aplicabilidade do também já referido art. 56.º da Lei n.º 2/2007, conjugado com o art. 102.º do CPPT.

Também aqui, salvo o devido respeito, não podemos concordar. A questão não é nova e este Supremo Tribunal Administrativo já lhe deu resposta, designadamente através do acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, de 10 de Abril de 2013, proferido no processo n.º 15/12 (Publicado no Apêndice ao Diário da República de 6 de Março de 2014

( dre.pt), págs. 110 a 118, também disponível em

dgsi.pt.), no qual, com aprofundado tratamento doutrinal e jurisprudencial, que aqui acolhemos e para o qual remetemos, se concluiu que o termo preços utilizado no art. 16.º da Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, correspondente à contrapartida remuneratória da actividade de exploração de sistemas municipais ou intermunicipais de abastecimento público de água, saneamento de águas residuais e gestão de resíduos sólidos a cobrar pelos municípios, equivale ao conceito de tarifa usado nas anteriores Leis de Finanças Locais, a que a doutrina e a jurisprudência reconheciam a natureza de taxas.

Permitimo-nos reproduzir o excerto mais significativo da fundamentação aí expendida:

«[…] importa, por isso, reflectir um pouco sobre a natureza das tarifas e dos preços previstos nas normas citadas.

[…] No Acórdão deste STA, de 30.05.2001 - Processo n.º 026109 - AP DR 8.08.2003 - pág. 1588 e segs., relativo a dívida por fornecimento de água, e no âmbito de vigência da Lei n.º 42/98, ficou escrito, para além do mais, o seguinte:

“Logo na alínea d) do seu art. 16.º da Lei n.º 42/98 estatui que, entre outras, constituem receitas dos municípios “o produto da cobrança de taxas, tarifas e preços resultantes da prestação de serviços pelo município”.

E no art. 20.º, n.º 1 a mesma lei esclarece relativamente a quais actividades é que os municípios podem cobrar as tarifas e preços, prescrevendo:

“1- As tarifas e preços a cobrar pelos municípios respeitam, designadamente, às actividades de exploração de sistemas públicos de:

a) Distribuição de água;

b) Drenagem de águas residuais;

c) Recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos;

d) Transportes colectivos de pessoas e mercadorias;

e) Distribuição de energia eléctrica em baixa tensão”.

Quer isto dizer que, da óptica da lei, os municípios tanto poderão optar pela instituição de tarifas como pela de preços pela utilização por banda dos interessados dos bens propiciados pelo município através das actividades de exploração dos sistemas públicos que identifica, entre elas se contando a da distribuição de água em cuja categoria se insere a receita exequenda.

Estamos aqui perante o fornecimento de bens por parte dos municípios que visam satisfazer essencialmente necessidades privadas, mas porque, segundo a concepção política dominante na sociedade se entende que esses bens deverão ser propiciados segundo uma lógica independente da do mercado, “fundando-se em razões distintas, como a justa distribuição dos encargos públicos, ou em considerações de ordem política, como a de facilitar ou dificultar o acesso a certos bens ou serviços”, o legislador confere a possibilidade aos municípios de subtraírem a fixação das contraprestações pela utilização desses serviços ou bens à lógica ou às regras do mercado e submeterem-nas a critérios diferentes, fixando-as autoritariamente, se bem que, – e aqui apela-se a um elemento comum na formação do preço na lógica do mercado –, não “devam, em princípio, ser inferiores aos custos directa e indirectamente suportados com o fornecimento dos bens e com a prestação dos serviços”, segundo se manda no n.º 3 daquele art. 20.º da Lei n.º 42/98.

Mas isso não impede que os municípios não possam fornecer esses bens segundo o regime de preços de mercado, assente essencialmente na regra da oferta e da procura, traduzida juridicamente num acordo de vontades e que dá origem a uma obrigação voluntária em vez de uma obrigação autoritária ou de fonte legal, como ali acontece, e ainda que esses preços não possam ser sujeitos a condicionamentos na sua determinação (preços tabelados, preços condicionados à demonstração dos elementos da sua formação, preços públicos e preços políticos).

Se a receita corresponde a um preço autoritariamente estabelecido pela utilização individual dos referidos bens que atenta aquela concepção são bens semipúblicos – tendo a sua contrapartida numa actividade dos municípios (do Estado ou de outros entes públicos) especialmente dirigida ao obrigado ao pagamento estamos perante uma tarifa; de contrário, estamos perante um preço.

Mas tarifa, aqui equivale-se totalmente, na perspectiva da sua natureza, a taxa, correspondendo a denominação apenas a um simples nomen especificamente atribuído pelo legislador das finanças locais quando ela respeita à utilização de certos bens semipúblicos – precisamente os indicados no n.º 1 do art. 20.º da citada Lei n.º 42/98 e com correspondência em preceitos similares das leis anteriores”.

Isto porque, tal como se salienta no mesmo aresto e o Tribunal Constitucional também afirmou nos seus acórdãos n.ºs 1139/96 (D.R., II Série, de 10/02/1997) e 76/88 (D.R., II Série, de 21/04/1988), “uma tarifa, no campo das finanças locais, se não delineia como uma figura em absoluto nova, ou seja, como uma espécie de tercium genus entre taxa e imposto”, apresentando-se de «de facto, e sob todos os aspectos», como uma simples taxa, embora taxa sui generis «cuja especial configuração lhe advém apenas da particular natureza dos serviços a que se encontra ligada”, sendo que a «tarifa, se ao nível da lei ordinária pode ter significação própria, não releva, porém, numa perspectiva constitucional, pelo que, nesta óptica, ela constitui apenas uma modalidade especial de taxa e nada mais».

Deste modo entendia-se que a tarifa pelo fornecimento de água cabia, como taxa sui generis, na previsão do n.º 4 do citado art. 30.º da Lei n.º 42/98, onde se atribui a competência para a sua cobrança coerciva aos próprios órgãos executivos dos municípios que sejam delas credoras, salvo os de Lisboa e Porto.

[…] Em jurisprudência, quer anterior (v., entre outros, os acórdãos de 15.06.2000 – Processo n.º 024153 e de 09.10.1996 - Processo n.º 019322 - Apêndice ao DR, de 28.12.1998, págs. 2759 e segs.), quer posterior (v., entre outros, os acórdãos de 22.05.2002 - Processo n.º 026472 e de 31.03.2004 - Processo n.º 01921/03), este Supremo Tribunal reafirmou o mesmo entendimento de que a tarifa não constitui um tertium genus entre o imposto e a taxa, não tendo verdadeira autonomia conceitual, caracterizando-se, afinal, por não dever ser inferior ao preço do serviço prestado.

[…] Casalta Nabais, por sua vez, reportando-se ao conceito de tarifas, diz-nos o seguinte (Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 6, 1997, págs. 48 e segs.):

“…no concernente às tarifas, é de referir que elas integram um conceito polissémico, relativamente ao qual é possível detectar, pelo menos, quatro sentidos, que podemos designar por sentido normativo, sentido financeiro, sentido tributário e sentido fiscal (ou melhor, aduaneiro).

…Em sentido financeiro, por seu turno, as tarifas significam, ou podem significar, duas coisas. Umas vezes, referem-se elas aos quadros donde constam, de um lado, as unidades de consumo e, de outro, os respectivos preços: se em tais quadros figura apenas uma unidade de consumo por cada quadro, temos tarifas unitárias; se neles figuram mais do que uma unidade de consumo, então temos tarifas múltiplas. Nesta versão, as tarifas constituem quadros de unidades de consumo dos serviços públicos e dos correspondentes preços, ou seja, tabelas ou listas de preços. A maioria das vezes, porém, as tarifas em sentido financeiro referem-se, não aos mencionados quadros, listas ou tabelas, mas aos preços dos serviços públicos prestados pelas administrações públicas ou pelos concessionários, sejam os mesmos preços públicos ou privados, ou seja, trate-se de tarifas públicas ou privadas.

Neste caso, as tarifas reconduzem-se aos preços dos serviços públicos, relativamente aos quais se põe o problema de saber qual o exacto âmbito dessa figura financeira, ou seja, se abarcam todos e quaisquer preços dos serviços públicos, sejam estes voluntariamente estabelecidos ou autoritariamente fixados, se dizem respeito apenas aos preços voluntariamente estabelecidos, ou se integram somente os preços autoritariamente fixados. Enquanto na primeira hipótese as tarifas constituem uma figura complexa, pois integram, de um lado, um especial tipo de taxas ou preços públicos e, de outro, os preços, na segunda temos unicamente preços, e, na terceira, deparamo-nos com uma figura tributária em sentido estrito, ou seja, com um tributo bilateral ou uma taxa.

E aqui temos as tarifas em sentido tributário, constituídas assim pelos preços dos serviços públicos autoritariamente fixados. Em nossa opinião, este devia ser o sentido reservado para as tarifas, um sentido que, como vamos ver, de algum modo está subjacente à Lei das Finanças Locais (arts. 11.º e 12.º). Neste último sentido as tarifas, como dissemos, constituem um especial tipo de taxas ou preços públicos. Um especial tipo de taxas que tem de específico o facto de não dizerem respeito a serviços públicos que sejam por essência da titularidade do Estado, uma vez que não correspondem às funções institucionais fundamentais próprias da Administração Pública nem visam, por conseguinte, a realização dos fins estaduais primários. Por isso, podem tais serviços ser objecto de oferta e procura e susceptíveis, assim, de uma avaliação em termos de mercado. Por outras palavras, trata-se de taxas equivalentes, de taxas cujo montante não deve, assim, ser inferior ao efectivo custo do correspondente serviço. Um sentido que, acentue-se, está patente no mencionado art. 12.º da Lei das Finanças Locais, ao dispor, no n.º 1, que as tarifas respeitam às actividades de abastecimento de água, de recolha, tratamento e depósito de lixos, de ligação, conservação e tratamento de esgotos e de transportes urbanos colectivos de pessoas e de mercadorias, e ao estabelecer, no n.º 2, o princípio de que os montantes das tarifas não devem ser inferiores aos respectivos encargos provisionais de exploração e de administração, acrescidos do montante necessário à reintegração do equipamento. Assim as tarifas equiparam-se, de algum modo, às redevances do direito francês, aos precios publicos do direito espanhol, etc.”.

Temos então que, segundo este autor, as tarifas não passam de taxas que revestem as seguintes particularidades:

a) não dizem respeito a serviços públicos que sejam por essência da titularidade do Estado, uma vez que não correspondem às funções institucionais fundamentais próprias da Administração Pública nem visam, por conseguinte, a realização dos fins estaduais primários;

b) por outro lado, podendo tais serviços ser objecto de oferta e procura e susceptíveis, assim, de uma avaliação em termos de mercado, o seu montante não deve, em princípio, ser inferior ao efectivo custo do correspondente serviço.

(Sobre esta questão v. também António Malheiro de Magalhães – O Regime Jurídico dos Preços Municipais, Almedina 2012 que aqui seguiremos de perto e, entre outros, Teixeira Ribeiro -Noção Jurídica de Taxa - R.L.J., ano 117.º, n.º 3727, págs., 292/293 e Lições de Finanças Públicas, 2.ª edição, págs. 206, Sousa Franco, Direito Financeiro e Finanças Públicas e Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, I, págs. 54 e 55)

[…] Acontece, porém, que, como acima se referiu, a nova Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei nº 2/2007, de 15 de Janeiro, deixou de considerar as tarifas entre as receitas dos municípios (ao contrário do que sucedia nas Leis n.ºs 1/87, de 6 de Janeiro – art. 4.º e 42/98, de 6 de Agosto – art. 16.º), limitando-se a referir apenas no art. 10.º, alínea c) “cobrança de taxas e preços resultantes da concessão de licenças e da prestação de serviços pelo município, de acordo com o disposto nos artigos 15.º e 16.º”.

Se a isto acrescentarmos que o art. 16.º, n.º 3, refere que os preços e demais instrumentos de remuneração a cobrar pelos municípios respeitam, designadamente, às actividades de exploração de sistemas municipais ou intermunicipais de abastecimento público de água e que os preços devem obedecer a regulamento tarifário a aprovar, parece que seríamos levados a concluir no sentido de que tais preços deixaram de ser considerados taxas, ficando, por isso, a cobrança das respectivas dívidas sujeita ao foro comum.

Será assim?

[…] Acompanhando António Malheiro de Magalhães, Ob. citada, diremos que os agora designados “preços” cobrados por serviços prestados e bens fornecidos pelos Municípios não perdem o sentido e o alcance que anteriormente lhes eram assacados pela doutrina e pela jurisprudência em face da Lei das Finanças Locais aprovada pela lei n.º 42/98, já que mantêm a mesma natureza das “tarifas e preços” a que se referia o art. 20.º daquele diploma.

Com efeito, apesar da supressão do termo “tarifa”, quer as taxas quer os preços agora previstos como receitas municipais nos arts. 15.º e 16.º, respectivamente, da Lei nº 2/2007, continuam a integrar o conceito de “taxa lato sensu” porque autoritariamente fixados pela prestação de bens semi-públicos, integrando-se, por isso, no conceito dado pelo art. 4.º da LGT.

Aliás, já Marcello Caetano - Manual de Direito Administrativo, Vol. II, págs. 1067 a 1084 ensinava que de acordo com o critério do objecto os serviços públicos se classificavam como serviços públicos económicos, sociais ou de segurança social e culturais, sendo serviços públicos económicos aqueles que visam a satisfação das necessidades colectivas de carácter económico produzindo bens materiais, facilitando a circulação das pessoas, das coisas ou das ideias ou fornecendo bens para consumo, incluindo no primeiro grupo, nomeadamente, os serviços de produção e distribuição de água.

E acrescentava ainda que podendo alguns desses serviços ser gratuitos ou onerosos, o pagamento de um preço pelos serviços prestados a título oneroso por pessoas colectivas de direito público revestia a natureza de taxa, nessa qualidade ficando sujeito ao regime da cobrança das receitas fiscais.

E justificava ainda a fixação autoritária de tais “preços” porque os mesmos não podiam ser adaptados pelo empresário no decurso da exploração às vicissitudes da procura, às conveniências da oferta ou aos encargos imprevisto, tal como pode suceder com os preços do mercado.

E não se diga que, no caso concreto, estamos em face de um contrato entre consumidor e prestador do serviço […] pois que isso não é suficiente para afastar o conceito de taxa.

Na verdade, a autonomia da vontade negocial da entidade gestora e do consumidor final nada ou pouco interfere na denominação do respectivo conteúdo e grau de vinculação da relação contraída, pelo que a respectiva contrapartida reveste natureza coactiva (Aliás, o art. 69.º do DL n.º 194/2009, de 24 de Agosto, constitui um bom exemplo da inexistência da autonomia contratual ao impor que todos os edifícios, existentes ou a construir, com acesso ao serviço de abastecimento público de água ou de saneamento de águas residuais devem dispor de sistemas prediais de distribuição de água e de drenagem de águas residuais devidamente licenciados, de acordo com as normas de concepção e dimensionamento em vigor, e estar ligados aos respectivos sistemas públicos, sob pena da aplicação da coima prevista no 72.º, n.º 2, alínea a)).

Conforme salienta Sérgio Vasques - Manual de Direito Fiscal, Almedina, Coimbra, 2011, págs. 208 e segs., ainda que as taxas sejam exigidas em virtude da prestação de bens ou serviços, dando corpo a uma relação de troca com os contribuintes, elas não deixam de possuir natureza coactiva, característica de todos os tributos públicos.

E acrescenta o mesmo autor que dois critérios materiais relevantes para a distinção entre preços e taxas são o do regime económico em que é realizada a prestação administrativa e o da indispensabilidade que essa prestação administrativa reveste para o particular.

Assim, estaremos perante uma taxa quando, por razões de direito ou de facto, não se encontrem no mercado prestações sucedâneas daquelas que a administração realize e o particular se veja por isso verdadeiramente coagido ao seu consumo (ou, por outras palavras, quando o aproveitamento da prestação administrativa se revela imprescindível para a sobrevivência condigna do particular, atentos os padrões sociais de cada momento e da cada lugar); já, pelo contrário, estaremos perante preço se o particular dispuser de liberdade de escolha entre prestações asseguradas pelo sector público e pelo sector privado (isto quando a administração realize essas prestações em condições de concorrência), ou por outras palavras também, quando o particular possa prescindir da prestação administrativa sem sacrifício relevante para a sua qualidade de vida.

Ora, não restam dúvidas, no caso que nos ocupa, quanto à indispensabilidade do serviço de abastecimento de água, tendo aliás, a Assembleia Geral da ONU reconhecido como direito fundamental do cidadão o abastecimento de água potável e o saneamento básico, enquanto realização do direito à saúde e a um nível de vida adequado.

Por outro lado, embora, como adiante se dirá, a gestão da água possa até ser efectuada por várias entidades (entre elas privadas. em regime de concessão), a verdade é que não existe concorrência para que os particulares possam optar por outro fornecedor.

Em face do que ficou dito concluímos então no sentido de que, não obstante a Lei n.º 2/2007 (Lei da Finanças Locais) ter eliminado a expressão “tarifas” como receitas das autarquias, que a doutrina e a jurisprudência qualificavam como taxas, a expressão “preços” constante do seu art. 16.º, n.º 3, reportada a abastecimento público de água e saneamento de águas residuais, mantém o mesmo sentido e alcance das mencionadas “tarifas”».

Por tudo o que ficou dito, concluímos que bem andou a sentença recorrida ao considerar estarmos perante uma verdadeira taxa, motivo por que o recurso também não pode proceder com o fundamento de que a prestação em causa deve qualificar-se como preço ou tarifa.

2.2. 4 DA CADUCIDADE DO DIREITO DE IMPUGNAR

Como deixámos já dito, a sentença considerou que estava caducado o direito de acção porque, tendo a ora Recorrente apresentado reclamação graciosa junto do Município de Albufeira em 31 de Outubro de 2011 e aí exercido o direito de audiência prévia em 7 de Março de 2012, o indeferimento tácito formou-se em 7 de Maio de 2012, nos termos do art. 16.º, n.º 3, do RGTAL, data a partir da qual se deve contar o prazo de impugnação, que é de 60 dias, nos termos do n.º 4 do mesmo artigo; assim, tendo-se esse prazo iniciado em 8 de Maio de 2012, terminaria em 7 de Julho do mesmo ano que, por ser sábado, levou à transferência do termo do prazo para o primeiro dia útil seguinte, ou seja, 9 de Julho de 2012.

Assim, porque a petição inicial foi apresentada em 3 de Setembro de 2012, a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé concluiu pela caducidade do direito de acção, motivo por que absolveu o Município do pedido.

Não podemos acompanhar a sentença na parte em que considerou que o prazo do indeferimento tácito se conta da data em que foi exercido o direito de audiência. Esse prazo, a nosso ver, não pode contar-se senão da data em que foi apresentada a reclamação, como resulta do n.º 3 do art. 16.º do RGTAL.

Assim, porque a reclamação (prévia e necessária) foi apresentada em 31 de Outubro de 2011, a formação do indeferimento tácito ocorreu em 30 de Dezembro de 2011.

Contando-se desta última data o prazo para a impugnação judicial, é indubitável que quando a petição inicial da impugnação contenciosa foi apresentada – em 3 de Setembro de 2012 –, há muito estava esgotado o prazo para impugnar.

Assim, se bem que com fundamentação não inteiramente coincidente, concluímos, com a sentença recorrida, que está caducado o direito de acção, pelo que o recurso não logrará provimento.

2.2. 5 CONCLUSÕES

Preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões:

I- O regime especial do art. 16.º do RGTAL, aprovado pela Lei n.º 56-E/2006, de 29 de Dezembro, não foi revogado pelo art. 56.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro (Lei da Finanças Locais), motivo por que o prazo para deduzir impugnação judicial na sequência do indeferimento da prévia e necessária reclamação contra a liquidação de taxa municipal é o fixado naquele artigo, ou seja, 60 dias, presumindo-se o indeferimento, para efeitos de impugnação judicial, se a reclamação não for decidida em 60 dias.

II- Não obstante a Lei n.º 2/2007 ter eliminado a expressão “tarifas” como receitas das autarquias, que a doutrina e a jurisprudência qualificavam como taxas, a expressão “preços” constante do seu art. 16.º, n.º 3, reportada a abastecimento público de água e saneamento de águas residuais, mantém o mesmo sentido e alcance das mencionadas “tarifas”.

* * *

3. DECISÃO

Face ao exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida, com a presente fundamentação.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 25 de Junho de 2015. – Francisco Rothes (relator) – Casimiro Gonçalves – Pedro Delgado.