045589 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Não há oposição relevante na perspectiva do artº 24º al. b) do ETAF quando os acórdãos em confronto chegaram a soluções de direito divergentes através da interpretações diferentes que fizeram do mesmo acto administrativo sem recurso a critérios normativos. II - À existência de oposição de julgados não basta a mera decisão implícita, antes se exige que a mesma questão fundamental de direito seja objecto de decisão expressa em cada um dos acórdãos apontados como estando em oposição.

Acordam, em conferência, no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo O Director de Departamento da Direcção Municipal de Construção e Conservação de Edifícios da Câmara Municipal de Lisboa recorre para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, por oposição de julgados, do acórdão de fls. 146 a 171, de 10 de Outubro de 2000, que negou provimento ao recurso jurisdicional interposto por A... e B..., Ldª da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que julgando procedente o recurso contencioso, determinou a anulação do acto de intimação de despejo decretada pelo referido Director Municipal e dirigida ao ocupante do R/C Direito da Rua ..., nº 48 em Lisboa. Indicou como acórdão fundamento (após convite do tribunal) o Acórdão da Subsecção de 24 de Novembro de 1998, proferido no Recurso nº 42651. Apresentou as alegações de fls. 180 a 187, nas quais formulou as seguintes conclusões: 1 – Encontram-se preenchidos os pressupostos exigidos pelo artigo 763º do Código Civil (conforme Ac. do S.T.A. de 13/01/1999 (R. 43 677), de 13 de Janeiro de 1999 - Acs. Dout. do S.T.A., 450, 754.), para a existência de oposição de julgados. 2 – Com efeito, não só o Acórdão Fundamento, como o Acórdão recorrido, respeitam todos à mesma questão fundamental de direito – definitividade ou não definitividade dos actos de um Director de Departamento / Director de Serviços, para efeitos de interposição directa de recurso contencioso. 3 – Como também, foram todos proferidos no domínio da mesma legislação, artigo 25º e 56º da LPTA e § 4º do artigo 57º do RSTA. 4 – Bem como, ainda, foram todos os Acórdãos proferidos em processos diferentes, tendo o Acórdão Fundamento já transitado em julgado. 5 – O Acórdão recorrido apesar de reconhecer a inexistência de lei habilitanda que permitisse a delegação de poderes, entendeu que, para efeitos de reacção contenciosa, os actos praticados por delegação ou subdelegação, têm o mesmo carácter, impugnável ou inimpugnável, definitivo ou não definitivo, do correspondente acto quando praticado pelo delegante ou subdelegante. 6 - Concluindo que, por no caso sub judice, ter sido o delegante o Presidente da C.M.L., cujos os actos nesta matéria são contenciosamente impugnáveis, o acto impugnado também o era, uma vez que foi praticado em tal circunstancialismo jurídico. 7 – O Acórdão Fundamento (... Acórdão da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo (2ª Subsecção), datado de 24 de Novembro de 1998, Proc. nº 42651, em que é recorrente o Director do Departamento de Conservação de Edificios e Obras Diversas da Câmara Municipal de Lisboa e recorrido C..., transitado em julgado em 10 de Dezembro de 1998), sustentando-se na jurisprudência uniforme do Supremo Tribunal Administrativo, concluiu pela não definitividade dos actos recorridos, no caso do acto ter sido praticado ao abrigo de delegação ou subdelegação inválida ou ineficaz, estando assim os mesmos, sujeitos a prévio recurso hierárquico necessário. 8 – Entendendo pois e consequentemente que, só após obtida a última palavra da Administração (em sede de impugnação graciosa), o interessado poderia recorrer contenciosamente dessa decisão, 9 – Configurando-se assim o recurso gracioso, como o meio de abertura da via contenciosa. 10 – Do que decorre que, o Douto Acórdão recorrido, contraria frontalmente os entendimentos do Douto Acórdão Fundamento. Termos em que deverá o presente recurso ser julgado procedente e provado, e consequentemente, provada a existência de oposição entre o Acórdão recorrido e o Acórdão Fundamento. Não houve contra-alegações. O Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu a fls. 198 o seguinte parecer: “Afigura-se-nos não se verificar a invocada oposição entre o acórdão recorrido -fls 146 e seg.s - e o acórdão fundamento - fls. 172 e seg.s . Na verdade enquanto no primeiro se conclui expressamente pela recorribilidade do acto praticado pelo Director de Departamento, entidade recorrida, apesar da invalidade da delegação de poderes, no 2º, apesar de tratar de uma situação de facto essencialmente idêntica, nenhuma pronúncia expressa é emitida em sentido oposto ao decidido no acórdão sob recurso. Ora é sabido que só se verifica a oposição de julgados para efeitos do recurso previsto no artigo 24, do ETAF, e 763 do C P Civil de 61, existindo pronúncia expressa dos acórdãos em confronto sobre a mesma questão fundamental de direito -cfr. acórdãos do Pleno de 23-03-95, in Ap DR de 31-03-97, 206, e de 14-05-97, Rec.º n.º 36.151 . Somos, assim, de parecer que de ser julgada não verificada a oposição invocada, declarando-se findo o recurso - artigo 767, n.º 1, do C P Civil.” Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. II. De acordo com a jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal (cfr. artº 24º, al. b) e b’) do ETAF) para que se verifique oposição de julgados, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes requisitos: que as asserções antagónicas dos acórdãos invocados tenham tido como efeito fixar ou consagrar soluções diferentes para a mesma questão fundamental de direito; que as decisões em oposição sejam expressas. que as situações de facto e o respectivo enquadramento jurídico sejam em ambas as decisões idênticas. III. Vejamos, pois, se tais requisitos se verificam na situação em apreço. O Acórdão recorrido considerou assente a seguinte matéria de facto: – Por escritura de 26/11/92, lavrada no 9º Cartório Notarial de Lisboa, D... deu de arrendamento, ao Engenheiro A..., o R/C Direito do prédio urbano sito na Rua ..., 48, freguesia de Belém, concelho de Lisboa (fls. 14 a 17); – De acordo com a mesma escritura, o local arrendado destinava-se exclusivamente a escritório comercial do inquilino ou de sociedade de que faça parte, ficando aquele autorizado a instalar no local quaisquer sociedades de que seja sócio (fls. 16); – Em 25/2/92, a referida proprietária requereu ao Presidente da C.M. de Lisboa vistoria de utilização do locado, o que foi deferido em 18/10/93 (fls. 18); – Segundo Auto de 9/12/93, a Comissão Permanente de Vistorias foi de parecer que não deveria ser emitida a Licença de Utilização, por verificar que a fracção estava a ser utilizada como escritório, em desacordo com o licenciamento concedido para habitação (Proc. Inst., fls. 1); – Por ofício nº 1386, datado de 14/5/94 e recebido em 18 do mesmo mês, do Chefe da Divisão de Fiscalização da Direcção Municipal de Construção e Conservação de Edifícios da C. M. de Lisboa, foi notificado o ocupante do R/C Direito da Rua ...., 48, desta cidade, de que, por determinação do Director de Departamento de 11/4/94, delegação de competências conferida pelo Despacho nº 192/P/91, de 21/10/91, e subdelegação de competência do Director Municipal (Despacho 1/DMCCE de 1/3/94), ficava intimado a despejar o referido andar por estar ocupado indevidamente, no prazo de 45 dias contados da data da publicação da intimação em Diário Municipal (ibidem, fls. 5 e 6); – Em 18/7/94, a dita proprietária requereu a aprovação do referido prédio (ibidem, fls. 12); – No Diário Municipal de 31/5/94, foi publicada a intimação para despejo supra referido (ibidem, fls. 38); – Em 26/5/94, E... requereu à Direcção Municipal de Planeamento e Gestão Urbanistica da CML, autorização da mudança de finalidade do R/C Direito do referido prédio, para ser destinado a escritórios (ibidem, fls. 39); – O presente recurso deu entrada no TAC de Lisboa em 15/9/94 (fls. 1 dos autos). Por sua vez, a matéria tida em consideração pelo Acórdão fundamento foi, no essencial, a que nele se resumiu do modo seguinte: “A única questão apreciada na sentença ora recorrida - e cuja correcção de julgamento por parte da mesma agora está em causa, no presente recurso - consiste na nulidade que pelo recorrente contencioso, ora recorrido, vinha assacada ao despacho impugnado, que, recorde-se, é da autoria do Director do Departamento de Conservação de Edifícios e Obras Diversas, da Câmara Municipal de Lisboa, o qual intimou o recorrente contencioso a demolir as obras que sem o necessário licenciamento municipal havia levado a cabo no prédio da sua habitação, no 1º andar direito da R. ..., em Lisboa. A sentença, ora recorrida declarou nulo e de nenhum efeito semelhante despacho. Ora, como se disse, é apenas a correcção de tal juizo decisório que agora está em jogo.” 3. Como se procurará demonstrar as asserções antagónicas dos acórdãos invocados não fixaram ou consagraram soluções diferentes para a mesma questão fundamental de direito, não resultando, outrossim, que as decisões em oposição tenham sido expressas sobre a questão da recorribilidade ou não dos actos administrativos apreciados. Com efeito, o acórdão recorrido incidiu sobre a decisão do TAC que concedeu provimento ao recurso contencioso e anulou o despacho recorrido e nesse segmento decisório, desenvolveu em substância e resumidamente a seguinte linha argumentativa: Defende o recorrente, Director do Departamento da CML, que o recurso devia ter sido rejeitado porque do acto impugnado cabia recurso hierárquico necessário O Acórdão recorrido conheceu primeiramente da questão da distribuição de funções por parte do Presidente da Câmara, em relação à qual estabelece o artº 54º nº4 da LAL que “o presidente da Câmara poderá delegar nos dirigentes dos serviços municipais a assinatura da correspondência de correspondência e de documentos de mero expediente”. Por outro lado, quanto à competência dos directores de serviços, refere o artº 105º §1º do Código Administrativo que “o presidente da Câmara poderá delegar nos directores de serviços a competência para o despacho dos negócios correntes das respectivas direcções, e admissão, disciplina e despedimento de pessoal assalariado”. Acrescentou que resulta hoje da lei ( artº 35º do CPA ) serem três os requisitos em que assenta a delegação de poderes: 1º- tem que radicar na lei (lei de habilitação); 2º- a existência de dois órgãos ou um órgão e um agente, e; 3º-depende sempre de um acto de delegação. Todavia, no caso dos autos, concluiu que não havia lei habilitanda que permitisse as delegação e subdelegação de poderes efectuadas, respectivamente, pelos despachos nº 192/P/91, de 21/10/91 e nº 1/DMCCE de 1/3/94, na entidade recorrida para praticar o acto contenciosamente impugnado. E sobre a consequência da falta da lei de habilitação sobre a validade do acto praticado ao abrigo da mesma, o acórdão recorrido, baseado na doutrina, que cita, que haveria que apurar a natureza dos actos praticados pelo Director do Departamento Municipal de 11/4/94. Para atingir este fim começou por averiguar se o autor do acto impugnado é ou tem a categoria de órgão, tendo concluído que entidade recorrida – Director do Departamento da Direcção Municipal de Construção e Conservação de Edificios da GML – não é órgão, mas que face às delegações e subdelegações efetuadas, podia praticar actos administrativos. Recordando, não existir in casu lei habilitanda que permitisse ao Presidente da CML proceder às mencionadas delegações e subdelegação de poderes, mas encontrando-se delegante, delegado e subdelegado inseridos como órgãos na mesma pessoa colectiva pública – o município – concluiu que os actos por estes praticados estão feridos de incompetência relativa, sendo, por isso, anuláveis. Fundamentou tal conclusão na base de que o acto de delegação cria entre o delegante e o delegado ou entre o subdelegante e o subdelegado uma relação jurídica nova, a chamada relação de delegação que faz com que o delegado ou subdelegado actue “nomine proprio” (cfr. Esteves de 0liveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, ob. cit., 977). Assim, para efeitos de reacção contenciosa, os actos praticados por delegação ou subdelegação têm o mesmo carácter, impugnável ou inimpugnável, definitivo ou não definitivo, do correspondente acto quando praticado pelo delegante ou subdelegante (arts. 7º, 51º, nº1, al. a) do ETAF). No caso sub judice, o delegante foi o Presidente da CML, cujos actos nesta matéria são contenciosamente impugnáveis, pelo que o acto impugnado também o era, uma vez que foi praticado em tal circunstancialismo jurídico. Porém e como já se referiu, o acto impugnado está inquinado do vicio de incompetência, por inexistência de lei habilitanda que permitisse delegar poderes, delegação que por essa razão não produziu efeitos, pelo que o acto impugnado está ferido de incompetência relativa, geradora de mera anulabilidade, como bem se decidiu na sentença recorrida. O Acórdão fundamento identificou os fundamentos da sentença recorrida, tendo-os resumido do modo seguinte: (i) a sentença ora recorrida começou por partir do pressuposto, que aceitou, de apenas os órgãos do município - no caso do Município de Lisboa - poderem enquanto tais praticar actos administrativos, dado que estes, como manifestação de vontade do ente pííblico em questão, apenas podem ser levados a cabo pelos respectivos órgãos; (ii) daí que, no caso, não fosse legalmente possível a delegação de poderes na autoridade recorrida, o dito Director de Departamento, como o não podia ser em qualquer dos dirigentes dos serviços do município de Lisboa, que não são órgãos do mesmo e cujos despachos ou ordens, por não terem vocação para manifestarem validamente a vontade daquele, têm de ser considerados inexistentes e, nessa qualidade, como nulos, independente da declaração dos tribunais. Apreciando o mérito desta decisão, o acórdão fundamento, não subscreveu a tese da nulidade do acto contenciosamente recorrido, tendo para tanto expendido a seguinte argumentação: (i) importa ter presente que tal acto, praticado pelo Director do Departamento de Conservação de Edifícios e Obras Diversas, da CM de Lisboa, o foi, como dele consta, no uso de poderes subdelegados, expressamente invocado; mas, a ser porventura esta subdelegação ilegal, como pretende a sentença (ou até ineficaz), daí não decorre, contrariamente ao nela decidido, que o acto praticado ao seu abrigo resulte por isso inexistente ou nulo. Na verdade, a jurisprudência deste Supremo Tribunal, de há muito vem decidindo, de forma pacífica, que a delegação de poderes inválida ou ineficaz não gera a incompetência do autor do acto administrativo proferido com a sua invocação, quando o mesmo se integre num serviço hierarquizado, como no caso sub judice acontece com o autor do acto recorrido, apenas daí resultando que o acto em semelhante situação se volve em acto não definitivo, sujeito assim a recurso hierárquico (necessário); conclui-se, assim, que mesmo admitindo que a subdelegação invocada no caso pela autoridade recorrida fosse ilegal, como pretende a sentença ora em crise (ou ineficaz) - matéria esta que não interessa averiguar -, isso apenas teria efeito, como se disse, no âmbito da recorribilidade contenciosa do acto e apenas nele, pelo que não procede assim a invocada linha argumentativa na sentença para o efeito de levar à inexistência (ou nulidade) do acto. IV. Da exposição dos fundamentos e decisões assumidas em ambos os Acórdãos, resulta com clareza que ambos incidiram sobre decisões não antagónicas sobre a mesma questão fundamental de direito, de forma expressa. Na realidade, e conforme ficou acima descrito, o Acórdão recorrido, no seu núcleo decisório, limitou-se a pronunciar que não existiu in casu lei habilitanda que permitisse ao Presidente da CML proceder às mencionadas delegações e subdelegação de poderes, mas encontrando-se delegante, delegado e subdelegado inseridos como órgãos na mesma pessoa colectiva pública – o município – concluiu que os actos por estes praticados estão feridos de incompetência relativa, sendo, por isso, anuláveis. Fundamentou tal conclusão na base de que o acto de delegação cria entre o delegante e o delegado ou entre o subdelegante e o subdelegado uma relação jurídica nova, a chamada relação de delegação que faz com que o delegado ou subdelegado actue “nomine proprio”, pelo que, para efeitos de reacção contenciosa, os actos praticados por delegação ou subdelegação têm o mesmo carácter, impugnável ou inimpugnável, definitivo ou não definitivo, do correspondente acto quando praticado pelo delegante ou subdelegante (arts. 7º, 51º, nº1, al. a) do ETAF). No caso sub judice, o delegante foi o Presidente da CML, cujos actos nesta matéria são contenciosamente impugnáveis, pelo que o acto impugnado também o era, uma vez que foi praticado em tal circunstancialismo jurídico. O Acórdão fundamento, apreciando a justeza da decisão recorrida, decidiu, contra a solução adoptada pelo TAC, não subscrever a tese da nulidade do acto contenciosamente recorrido, uma vez que o acto, praticado pelo Director do Departamento de Conservação de Edifícios e Obras Diversas, da CM de Lisboa, o foi, como dele consta, no uso de poderes subdelegados, expressamente invocado; mas, a ser porventura esta subdelegação ilegal, como pretende a sentença (ou até ineficaz), daí não decorre, contrariamente ao nela decidido, que o acto praticado ao seu abrigo resulte por isso inexistente ou nulo. Citando a jurisprudência deste Supremo Tribunal, o Acórdão fundamento esclarece que a delegação de poderes inválida ou ineficaz não gera a incompetência do autor do acto administrativo proferido com a sua invocação, quando o mesmo se integre num serviço hierarquizado, como no caso sub judice acontece com o autor do acto recorrido, apenas daí resultando que o acto em semelhante situação se volve em acto não definitivo, sujeito assim a recurso hierárquico (necessário). Daí que tenha adiantado como mera hipótese e não como decisão expressa a partir de factos dados como provados, que “ mesmo admitindo que a subdelegação invocada no caso pela autoridade recorrida fosse ilegal, como pretende a sentença ora em crise (ou ineficaz) - matéria esta que não interessa averiguar -, isso apenas teria efeito, como se disse, no âmbito da recorribilidade contenciosa do acto e apenas nele, pelo que não procede assim a invocada linha argumentativa na sentença para o efeito de levar à inexistência (ou nulidade) do acto.” Não se pode assim afirmar que se esteja perante a mesma questão fundamental de direito, a que os acórdãos ditos em oposição tenham decidido, de forma expressa, em sentidos diferentes, pelo que não existe oposição de julgados. Com efeito, o acórdão recorrido, contrariamente ao acórdão fundamento, não emitiu pronúncia expressa sobre a exigência de recurso hierárquico necessário, nos casos de falta ou ineficácia da delegação de poderes. Ora, como é jurisprudência corrente deste Pleno, à existência de oposição de julgados não basta a mera decisão implícita, antes se exige que a mesma questão fundamental de direito seja objecto de decisão expressa em cada um dos acórdãos apontados como estando em oposição (cfr. por mais recente o Ac. do TP de 15 de Novembro de 2001, proferido no Recurso nº 47042). Nestes termos, acordam em julgar findo o recurso, nos termos do nº 1 do artº 767º do Código de Processo Civil . Sem custas. Lisboa, 21 de Fevereiro de 2002 Macedo de Almeida - Relator - Azevedo Moreira - Rui Pinheiro - Cruz Rodrigues - António Samagaio(vencido nos termos da declaração junta) Voto de vencido Considero haver oposição de julgados contra a tese que fez vencimento. Com efeito, no Acórdão recorrido o Director do Departamento da Direcção Municipal, mediante subdelegação de poderes, praticou um acto administrativo (intimação de despejo administrativo), tendo o tribunal decidido que tal acto era anulável, por incompetência relativa do seu autor, por inexistir lei habilitante da referida subdelegação. No acórdão fundamento, estava em causa um acto administrativo (ordem de demolição de obras ilegais) praticado pelo mesmo Director mediante a mesma subdelegação de poderes, tendo o tribunal decidido que tal acto era válido, porquanto a delegação ou subdelegação inválida ou ineficaz não determina a nulidade, anulabilidade do acto nem a sua inexistência mas tão só, num serviço hierarquizado, a sua não definitividade. Enfim, o Tribunal, em idêntica situação fáctica, decidiu, num caso (ac. recorrido), que o acto praticado pelo Director era anulável, no outro (acórdão fundamento) que idêntico acto era válido, tendo, pois, perfilhado soluções opostas para o mesmo fundamento de direito – validade ou invalidade dos actos recorridos – havendo, por isso, oposição de julgados, nos termos da alínea b) do art. 24º do ETAF já que se verificam os demais pressupostos. Na tese que fez vencimento escapa-me qual seja o mesmo fundamento de direito em causa. António Samagaio