0601/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As quantias que é suposto terem sido indevidamente pagas no âmbito do programa «POSEIMA- Ajuda ao abastecimento – campanha de comercialização de 1995» correspondem a intervenções financiadas exclusivamente pela secção Garantia do Fundo Europeu de Orientação Agrícolas (FEOGA).

II- Na falta de recuperação, as consequências financeiras das irregularidades cometidas pelos beneficiários das ajudas são exclusivamente suportadas pela Comunidade. Se forem recuperadas, são pagas aos organismos pagadores que as utilizam para efectuar outros pagamentos, em diminuição dos adiantamentos financiados pelo FEOGA [art. 8º/1/2 do Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho].

III- Uma vez que os montantes em causa nem saíram dos cofres do Estado ou de qualquer seu organismo autónomo, nem neles darão entrada, se recuperados, não há lugar à aplicação do regime especial de prescrição previsto na Secção VI do DL nº 155/92, de 28 de Junho, dado que este regula “a reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado” e respectivos organismos autónomos.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

Presidente e Vogal do Conselho Directivo do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA) recorrem para este Supremo Tribunal da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, proferida a fls. 345-349 dos autos que, concedendo provimento ao recurso contencioso de anulação intentado por A..., anulou o despacho de 18.11.2002, dos ora recorrentes, que determinou a reposição da quantia de 116.096,37 €.

1.1. Apresentam alegações com as seguintes conclusões:

A. O INSTITUTO DE FINANCIAMENTO À AGRICULTURA E PESCAS, IP (IFAP, IP), foi criado pelo DL n° 87/2007, de 29 de Março, por fusão do INSTITUTO DE FINANCIAMENTO E APOIO À AGRICULTURA E PESCAS (IFADAP) com o INSTITUTO NACIONAL DE INTERVENÇÃO E GARANTIA AGRÍCOLA (INGA), em cujas atribuições sucedeu, de acordo com o disposto no art. 17° daquele diploma.

B. O prazo de prescrição do DL 155/92, relativo ao Orçamento de Estado, não é aplicável às ajudas comunitárias no âmbito da política agrícola comum.

C. Nos ternos do Reg. (CEE) 729/70, o financiamento da política agrícola comum é efectuado com fundos do orçamento do FEOGA e não do Orçamento do Estado.

D. A política agrícola é uma política exclusivamente comunitária - por isso se designa de Política Agrícola Comum (PAC) -, da qual o estado português “abdicou” aquando da sua entrada na Comunidade Económica Europeia em 1986.

E. O Regulamento nº 25, relativo ao financiamento da política agrícola comum, instituiu o FEOGA, estabeleceu que as consequências financeiras resultantes da PAC, de entre elas as intervenções destinadas à regularização dos mercados, incumbem à Comunidade e são financiadas pelo FEOGA que constitui parte do orçamento da Comunidade.

F. O Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, estabelece ainda, no seu art. 1°, nº 2, al b), que a Secção Garantia do FEOGA financia as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas.

G. Os pagamentos que o acto exequendo considerou indevidos e cuja restituição determina foram efectuados no âmbito da ajuda vulgarmente designada POSEIMA, instituída pelo Regulamento (CEE) nº 160/92 do Conselho.

H. As ajudas POSEIMA constituem intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, na acepção do nº 1 do art. 3º do Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho.

I. Os pagamentos feitos no âmbito da ajuda POSEIMA, são-no com dinheiros oriundos do findo comunitário FEOGA e não do Orçamento de Estado.

J. O DL nº 155/92, estabelece o regime da administração financeira do Estado, e diploma faz referência à Lei 8/90, de 20 Fev - Lei de Bases da Contabilidade Pública a qual faz apelo “à autonomia administrativa nos actos de gestão corrente” e exclui de tal âmbito “os actos que envolvam opções fundamentais de enquadramento da actividade dos serviços e organismos e designadamente, que se traduzam na aprovação dos planos e programas de actividades e respectivos relatórios de execução ou na autorização para a realização de despesas cujo montante ou natureza ultrapassem a normal execução dos planos e programas aprovados”.

K. O Dec. Lei 155/92 - art. 1° - “contém as normas legais de desenvolvimento do regime de administração financeira do Estado a que se refere a Lei nº 8/90, de 20 Fev.

L. E o próprio preâmbulo daquele primeiro diploma legal faz apelo, procurando concretizá-la a “uma definição mais rigorosa do âmbito da gestão corrente e princípios de organização interna que o adequam à estrutura do Orçamento por programas”.

M. O débito em causa não tem aquela natureza de despesa de gestão corrente.

N. Na verdade, trata-se de comparticipações que constituem, não despesas de gestão corrente ou de administração mas, antes, “despesas de capital”.

O. Não tem, pois, aplicação nos autos o prazo de prescrição de 5 anos referido no dito art. 40°, nº 1 do Dec. Lei 155/92.

P. Mas antes o geral ordinário de 20 anos, nos termos do art. 309° do Cód. Civil - cfr. Ac. STA 25-06-2003, rec. 325.

Q. A vasta jurisprudência do STA, relativamente ao FSE tem ainda mais razão de ser, no tocante ao POSEIMA, já que esta ajuda é suportada a 100% pelo fundo FEOGA do orçamento comunitário, já que estes apoios nem sequer são cofinanciados.

R. Os números 1 e 3 do art. 8° do Reg. 729/70, estabelecem que os Estados-membros devem tomar as medidas necessárias para recuperar as importâncias perdidas na sequência de irregularidades. Contudo, na falta de recuperação total, as consequências são suportadas pela Comunidade. Sendo que, quanto às importâncias recuperadas, estas são pagas aos organismos pagadores que a utilizam para efectuar outros pagamentos em diminuição dos adiantamentos financiados pelo FEOGA.

S. A, aliás douta, sentença recorrida, ao decidir como decidiu, viola, entre outras disposições legais, a constante do art. 40° do DL 155/92 e do art. 309° do Cód. Civil.

T. O prazo prescricional de 5 anos do art. 40° do DL 155/92 reporta-se exclusivamente à exigibilidade de cobrança de um crédito preexistente e não à prévia definição jurídica de repor, em nada interferindo pois com a regra geral da revogabilidade dos actos administrativos constitutivos de direitos.

U. Esse preceito foi manifestamente concebido para a reposição de abonos ou pagamentos processados por erros de ordem material ou contabilística, v. g. de soma de cálculo, em princípio - e à míngua de disposição em contrário - por natureza rectificáveis a todo o tempo. Não assim também para os casos de emissão de um juízo subsuntivo voluntário de aplicação de regras genérica e abstractamente definidas para a determinação das situações concretas.

V. O acto recorrido é uma decisão final que visa definir uma determinada situação concreta, é ele que estabelece a obrigação de repor.

W. A douta sentença recorrida, ao decidir como decidiu, violou a norma constante do art. 40° do DL 155/92.

X. A decisão final impugnada nos presentes autos é tomada ao abrigo de disposições do Direito Comunitário.

Y. Ao abrigo do princípio da aplicação descentralizada do Direito Comunitário, o juiz nacional é o juiz comum do contencioso comunitário e, enquanto tal, deve assegurar na ordem interna o respeito por todas as normas e princípios do Direito Comunitário, de entre os quais assume particular relevância, o princípio do Primado do Direito Comunitário sobre as disposições nacionais, elaborado e proclamado de há longos anos a esta parte, pela jurisprudência do Tribunal de Justiça.

Z. A jurisprudência do Ac. Simmenthal, de 09.03.1968, reafirma o princípio do primado e sua estreita correlação como o da aplicabilidade directa.

AA. Nos termos do art. 8°, n° 1, do Reg. (CEE) 729/70, a recuperação dos montantes indevidamente pagos, somente na falta de disposições comunitárias, será decidida aplicando o direito nacional, sê-lo-á, porém, sem prejuízo dos limites impostos pelo Direito Comunitário, no sentido de que as regras previstas pelo direito nacional não podem, na prática, tornar impossível ou excessivamente difícil a recuperação dos auxílios indevidos.

BB. Os controlos foram efectuados por força do Reg. (CEE) nº 4045/89, que diz respeito ao controlo da realidade e da regularidade das operações que façam directa ou indirectamente parte do sistema de financiamento pelo FEOGA, secção «Garantia», com base nos documentos comerciais dos beneficiários ou devedores», tendo em vista a detecção de irregularidades no âmbito do sistema de financiamento do FEOGA, secção «Garantia».

CC. O Regulamento 4045/89 prevê que os controlos possam ser efectuados passado mais de um ano desde o pagamento da ajuda e prescreve um prazo mínimo de 3 anos, no decurso do qual os beneficiários são obrigados a conservar a documentação comercial que sustentou o pagamento da ajuda, sem prejuízo, no entanto, da possibilidade de os Estados-membros poderem prever um prazo mais longo.

DD. O Estado português no art. 8° do DL 185/91, que regulamenta entre nós o Reg. 4045/89, estabelece para realização dos controlos os prazos da legislação comercial, ou seja 10 anos.

EE. O recorrente dispunha, pois, de um prazo de 10 anos para pedir a devolução das ajudas indevidamente pagas.

FF. Por conseguinte, a douta decisão recorrida viola o art. 8° do DL 185/91 e art. 4° do Reg. 4045/89.

Termos em que deverá o presente recurso ser julgado procedente e, consequentemente, anulada a douta sentença recorrida, com todas as legais consequências.

Assim se fazendo JUSTIÇA.

1. 2 Não foram apresentadas contra-alegações.

1.3. A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos:

“Este STA tem já entendimento unânime firmado sobre questão jurídica semelhante àquela que se discute no presente recurso jurisdicional, conforme se extrai dos acórdãos do T. Pleno de 2005.10.06, 2005.12.06, 2007.03.29 e 2007.05.03, respectivamente nos processos n°s 2037/02, 328/02, 661/05 e 1775/02.

Na linha de orientação destes arestos, que perfilho, parece-me que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a sentença recorrida e ordenando-se a baixa dos autos à primeira instância, a fim de aí serem apreciados os vícios do acto que falta conhecer.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Na sentença recorrida foram dados como provados os seguintes factos:

Por despacho de 18.11.2002 do Presidente e Vogal do Conselho Directivo do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA), notificado ao autor pelo oficio n° 046265, foi determinada a reposição por este da quantia de 116 096,37 €, considerada como indevidamente recebida, relativa à Ajuda Comunitária Poseima - 1995, concedida ao autor e a ele paga em 9.03.1995.

2.2. O DIREITO

Nos presentes autos de recurso contencioso de anulação o impugnante ataca o acto contenciosamente impugnado com fundamento em vários vícios

A sentença recorrida conheceu apenas da alegada violação do disposto no art. 40° do DL n° 155/92 de 28 de Julho e, julgando-a procedente, concedeu provimento ao recurso.

2.2.1. Para melhor compreensão, passamos a transcrever o essencial do discurso justificativo da sentença:

“Pretende-se ser aplicável no presente caso o regime e o prazo de prescrição estabelecido no art. 3°, n°1 do Regulamento (CE, Euratom) n° 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, que dispõe que «o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n° 1 do artigo 1°», sendo que «a prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade»

Tal diploma é, todavia, posterior ao acto cuja revogação se impugna por ter decorrido o prazo de prescrição da obrigação de reposição, pelo que não é aplicável aos seus efeitos, por força do princípio da não retroactividade da lei, consagrado no artigo 12° do Código Civil.

Assim sendo e na ausência de lei comunitária que regulasse anteriormente àquela o referido regime de prescrição, caberá a aplicação supletiva do consagrado no DL nº 155/92, de 28 de Julho. Na verdade, este diploma, conforme ao seu preâmbulo, «finaliza a arquitectura legislativa da reforma orçamental e da contabilidade pública, pela qual se estabelece um novo regime de administração financeira do Estado». Sendo a essência da sua disciplina nomeadamente no que toca às obrigações de reposição e à sua prescrição aplicável aos organismos autónomos do Estado - cfr. o artigo 43° do diploma.

Ora, o seu artigo 40°, nº 1, dispõe que «a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento». Sendo certo que, aquando da prolação do despacho que ora se impugna já tinham decorrido mais de sete anos desde a data em que as quantias tinham sido recebidas. (...)

Devo, nos termos do exposto, concluir da prescrição da obrigação de reposição das quantias que tinham sido recebidas pelo recorrente, aquando do despacho que o ordenou, pois já tinham decorrido mais do que cinco anos após o seu recebimento. Da invocação pelo autor dessa prescrição, decorre a contrariedade à lei do despacho impugnado e sua consequente anulabilidade, conforme ao previsto no artigo 135° do CPA. (..).

A autoridade recorrida, ora recorrente, discorda da decisão, argumentando, em síntese, que (i) os pagamentos indevidamente efectuados foram-no no âmbito da ajuda POSEIMA instituída pelo Regulamento (CEE) nº 1600/92 do Conselho, de 15 de Junho de 1992, que (ii) os dinheiros respectivos são oriundos do fundo comunitário FEOGA e não do Orçamento do Estado Português e que, (iii) por consequência não há lugar à aplicação do regime do DL nº 155/92 de 28 de Julho.

E, a nosso ver, assiste-lhe razão.

Não há discussão quanto à fonte normativa das ajudas em causa. Nas palavras do próprio recorrente contencioso «foram concedidas no âmbito do programa «POSEIMA - Ajuda ao abastecimento - campanha de comercialização de 1995» (vide art. 3° da petição inicial).

Ora, de acordo com o art. 34º do Regulamento (CEE) nº 1600/92 do Conselho, de 15 de Julho de 1992, que rege aquele programa as ajudas constituem “intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, na acepção do n° 1 do art. 3° do Regulamento (CEE) nº 729/70 do Conselho”. Quer isto dizer, nos termos previstos neste último diploma [arts. 10/1/2) b) e 3°)], que as intervenções em causa são exclusivamente financiadas pela secção Garantia do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícolas (FEOGA).

Deste modo, as quantias, que é suposto terem sido indevidamente pagas e que o acto contenciosamente impugnado visa recuperar, não envolvem dinheiros do Estado Português, sendo que, conforme ditame do art. 8° do Regulamento (CEE) n° 729/70, a despeito de os Estados-membros deverem tomar as medidas necessárias para recuperar as importâncias irregularmente recebidas (nº 1) na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades cometidas pelos beneficiários das ajudas são exclusivamente suportadas pela Comunidade (nº 2). As quantias em causa nem saíram dos cofres do Estado, ou de qualquer dos seus organismos autónomos nem neles darão entrada. Saíram do orçamento comunitário do FEOGA e, se forem recuperadas, são pagas aos organismos pagadores que as utilizam para efectuar outros pagamentos, em diminuição dos adiantamentos financiados pelo FEOGA (n° 2).

Logo, não há lugar à aplicação supletiva do regime especial de prescrição previsto na Secção VI do DL n° 155/92 de 28 de Julho, uma vez que este regula “a reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado”.

Dito isto, é forçoso concluir, com todo o respeito, que a sentença recorrida enferma de erro de julgamento.

2.2.2. Procedendo a alegação da recorrente jurisdicional deverão os autos voltar ao tribunal a quo para que emita pronúncia sobre as demais questões suscitadas no recurso contencioso, uma vez que como vem entendendo uniformemente este Supremo Tribunal Administrativo, nos recursos jurisdicionais regulados pela LPTA não é possível conhecer em substituição de vícios não apreciados na decisão recorrida. Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:

- de 5-11-87, proferido no recurso n.° 23238, publicado em Apêndice ao Diário da República de 20-4-94, página 4869;

- de 26-4-89, proferido no recurso n.° 26366, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.° 386, página 325,

e em Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 2801;

- de 30-4-1991, proferido no recurso n.° 29116, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-9-95,

página 2447, e no Boletim do Ministério da Justiça n.° 406, página 415;

- de 1-4-1993, proferido no recurso n.° 30244, publicado no Apêndice ao Diário da República de 19-8-96,

página 1769;

- de 24-10-1996, proferido no recurso n.° 40013, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99,

página 7146;

- de 5-3-97, do Pleno, proferido no recurso n.° 31997, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.° 465,

página 353, e em Apêndice ao Diário da República de 28-5-99, página 50; de 30-9-1997, proferido no recurso n.° 34587, publicado no Apêndice ao Diário da República de 12-6-2001, página 6416;

- de 14-12-99, proferido no recurso n.° 44424;

- de 13-2-2002, proferido no recurso n.° 48403.)

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso e em revogar a sentença recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 22 de Outubro de 2008. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Edmundo António Vasco Moscoso – João Manuel Belchior.