046380 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO 1.1 A “CP – Caminhos de Ferro Portugueses, EP”, recorre do Acórdão da Secção, de 14-1-03, que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto pelo Sindicato Nacional dos Maquinistas dos Caminhos de Ferro Portugueses, declarou a nulidade do despacho conjunto do Secretário de Estado dos Transportes e do Secretário de Estado do Trabalho e Formação, de 28-4-00, que tinha procedido à definição dos serviços mínimos julgados indispensáveis a serem cumpridos pelos trabalhadores grevistas e que constam dos anexos I e II do dito despacho. Nas suas alegações formula as seguintes conclusões: A exigência de garantia dos serviços mínimos constitui uma limitação legítima ao exercício do direito de greve; II. O nº 1 do artigo 8º da Lei da Greve, ao determinar que “nas empreses ou estabelecimentos que se destinem à satisfação de necessidades sociais impreteríveis ficam as associações sindicais e os trabalhadores obrigados a assegurar, durante a grave, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação daquelas necessidades” (sublinhado nosso), estabelece uma obrigação, isto é, constitui sindicatos e trabalhadores numa posição jurídica passiva; III. Ora, salvo o devido respeito, não parece lógico, nem razoável, transformar uma obrigação num direito, um dever numa prerrogativa ou uma posição jurídica passiva numa posição jurídica activa; A Lei da Greve é clara quando, neste domínio, impõe uma obrigação que tem como destinatários os sindicatos e os trabalhadores. E, por isso mesmo, não se descortina de que forma pode esta obrigação ser transformada na atribuição de um poder a estes sujeitos privados; Da mesma forma, não parece lógico, nem razoável, que o conteúdo desta obrigação, que se consubstancia, como se referiu, numa limitação ao exercício do direito de greve, seja definido pelos sujeitos passivos, pelos destinatários dessa exigência, por aqueles cujo direito é limitado; VI. Estranho seria, com efeito, que fossem os sindicatos e os trabalhadores – aqueles que estão vinculados à prestação dos serviços mínimos – a definir a extensão dessa vinculação. Como seria estranho que fossem sindicatos e trabalhadores – aqueles cujo direito de greve é limitado – a estabelecer, em cada caso, a extensão dessa limitação do próprio direito; VII. O nº 1 do artigo 8º da Lei da Greve apenas impõe uma vinculação – a prestação de serviços mínimos -, fixando os seus destinatários – Sindicatos e trabalhadores. Mas nada diz quanto à definição dos serviços mínimos; VIII – A declaração de inconstitucionalidade assentou, única e exclusivamente, em fundamentos de índole formal (processual) e que o Tribunal Constitucional, no Acórdão nº 289/92, de 2 de Setembro de 1992 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 23º Volume, pág. 7 e ss.), considerou materialmente conforme à Constituição a possibilidade de intervenção do Governo na fixação dos serviços mínimos; O artigo 8º da Lei da Greve, na redacção vigente, não resolve, pois, a questão da definição dos serviços mínimos. Ora, por força desta Lei e, desde 1997, também da Constituição (nº 3 do artigo 57º) é imposta, como limitação ao direito de greve, a obrigação de prestação de serviços mínimos. Essa limitação funda-se na tutela de interesses gerais da comunidade e tutela de direitos fundamentais dos cidadãos; Assim na falta de uma disposição que, neste particular, determine a quem cabe a fixação desses serviços, necessariamente se terá de recorrer aos princípios e regras gerais – com efeito, e como escreve Menezes Cordeiro, “num prisma mais ligado à decisão, pode dizer-se que, em cada problema concreto, não se aplica esta ou aquela norma particularmente vocacionada para nele intervir: é sempre o Direito em bloco (...) que, em cada saída jurídica, intervém”; XI. É, justamente, por força destes princípios e regras gerais que, fatalmente, se terá de concluir que cabe em geral ao Governo, no exercício da competência administrativa, garantir “a execução da lei no tocante à satisfação de necessidades colectivas a cargo do Estado-colectividade”; XII. Competências, em suma, claramente delineadas no artigo 199º da Constituição, cuja alínea f) faz incumbir ao Governo a defesa da legalidade democrática, enquanto que a alínea g) lhe atribui competência para “praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades colectivas”; XIII. Não se trata, portanto, de uma competência presumida ou ficcionada. Muito pelo contrário, é uma competência que se infere da conjugação sistemática dos preceitos constitucionais e legais pertinentes, como se reconheceu no Parecer da PGR nº 1/99; XIV. Assim, ao contrário do que se afirma no Acórdão recorrido, os nºs 1 e 2 do artigo 8º da Lei da Greve não permitem – nem no plano literal, nem nos planos lógico e substancial – sustentar um qualquer poder dos sindicatos e dos trabalhadores quanto à fixação dos serviços mínimos, sob pena de inconstitucionalidade (violando o referido artigo 199º da Constituição); XV. Quando a lei refere os sindicatos e os trabalhadores não opera, com isso, uma rígida distribuição de tarefas. Limita-se, apenas e só, a reconhecer que a greve pode ser decretada e gerida tanto por sindicatos como, directamente, pelos trabalhadores, que para o efeito poderão constituir estruturas ad hoc (arts. 2º e 3º da Lei da Greve); XVI. Por outro lado, não pode dizer-se que, na medida em que as associações sindicais não efectuam, por si, qualquer prestação, o sentido da obrigação a que se refere o nº 1 do artigo 8º da Lei da Greve se prende com a gestão da prestação de serviços mínimos; XVII. Seria, aliás, absurdo pretender que a gestão dos serviços mínimos pudesse ser directamente assegurada pelos sindicatos: tal envolveria que o funcionamento, no seio de cada empresa, de tais serviços fosse dirigido pelas associações sindicais; XVIII. Não pode, como é evidente, ser este o sentido do nº 1 do artigo 8º da Lei da Greve; XIX. Por outro lado, também não procede a argumentação para a conclusão formulada no douto aresto em recurso assenta na circunstância de a intervenção do Governo ter ocorrido logo no primeiro dia do processo grevista e não ter invocado o incumprimento, em concreto, das obrigações decorrentes do nº 1 do artigo 8º da Lei da Greve, pelo que o Governo teria actuado “fora do âmbito das suas atribuições, em violação do disposto no artigo 8º , nºs 1 e 2 da Lei nº 65/77 ; XX. Se bem entendemos, este raciocínio tem por premissa a ideia de que a competência do Governo se cinge às hipóteses referidas no nº 4 do artigo 8º da Lei da Greve, razão pela qual apenas poderia intervir em caso de incumprimento dos serviços mínimos; XXI. Trata-se, como se referiu, de entendimento que não aceitamos e que, a nosso ver, não tem base legal; XXII. Na verdade, os valores fundamentais e eminentes que fundamentam a imposição da obrigação de assegurar os serviços mínimos postulam, necessariamente, uma definição a anteriori, por forma a evitar a lesão dos interesses gerais da comunidade ou dos direitos fundamentais dos cidadãos; XXIII. Acresce que no douto Acórdão recorrido não foram devidamente ponderadas as circunstâncias referidas na fundamentação do despacho de fixação dos serviços mínimos, designadamente a frustração das tentativas de definição por acordo dos serviços mínimos; XXIV. Com o devido respeito, pela nossa parte, consideramos que o entendimento que o Acórdão recorrido para além de não ter apoio constitucional ou legal, fere o quadro constitucional de competências cometido ao Governo e é susceptível de legitimar lesões de interesses gerais da comunidade e de direitos fundamentais dos cidadãos, uns e outros objecto de tutela constitucional; XXV. O entendimento do Acórdão recorrido é tanto mais estranho quando em face do quadro constitucional e legal vigente os sindicatos se apresentam como puros sujeitos de direito privado, cuja representação é naturalmente limitada pelo interesse colectivo da categoria sindical definida nos seus estatutos; XXVI. Não se alcança, de facto, como se possa atribuir a este sujeitos um poder que vai muito para além dessa representação e se prende com interesses alheios aos de categoria sindical; XXVII. Trata-se, a nosso ver, de um entendimento que colide com a própria visão constitucional das associações sindicais, introduzindo uma componente publicistica de representação de interesses gerais que é, de todo, alheia à abordagem da Constituição, assente numa leitura privatística da autonomia colectiva; XXVIII. Com efeito, não se pronunciando a lei vigente expressamente sobre a atribuição da referida competência, a solução surge naturalmente ponderados os interesses que estão em causa na prestação de serviços mínimos, e a entidade a quem, em termos gerais, se defere a competência para prover a tais interesses e para praticar os actos que para tanto se mostrem necessários é, nos termos das alíneas f) e g) do artigo 199º da Constituição, o Governo; XXIX. O qual, para além do mais, não é parte no conflito colectivo em cujo desenvolvimento se desencadeia a greve e está, em absoluto, submetido a um especial dever de objectividade e imparcialidade, garantido por toda uma panóplia de instrumentos jurídicos que garantem aos cidadãos o controlo dos seus actos governamentais praticados no exercício da função administrativa. XXX. Assim, o douto Acórdão recorrido violou, na melhor interpretação o indisposto nos nºs 1 e 2 do artigo 8º da Lei da Greve, bem como as alíneas f) e g) do artigo 199º da Constituição. Termos em que face ao exposto (...), deve o presente recurso jurisdicional ser considerado procedente e em consequência ser revogado o douto Acórdão recorrido, sendo, a final, considerado improcedente o recurso interposto do despacho conjunto recorrido (...) – cfr. fls. 193-119. 1.2 Por sua vez, o Sindicato Nacional dos Maquinistas dos Caminhos de Ferro Portugueses, tendo contra-alegado, apresentou as seguintes conclusões: “o aresto posto em crise não é merecedor de qualquer crítica, uma vez que: Inexiste violação do artigo 190º, f) e g), CRP, na medida em que a prática de um acto administrativo por parte do Governo em sede de fixação de serviços mínimos violaria o art. 57º/3, CRP, se e enquanto tal atribuição lhe não couber, mercê de norma ordinária expressa; Na sua actual formulação, a LG comete aos sindicatos e trabalhadores o poder-dever de assegurar a prestação de serviços mínimos, tanto na vertente da sua fixação, como na vertente do seu cumprimento. Termos em que, denegando provimento ao presente recurso....” – cfr. fls. 205. No seu Parecer de fls. 210v./211, o Magistrado do M. Público pronuncia-se pelo não provimento do recurso jurisdicional. Colhidos os vistos cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO 2 – A MATÉRIA DE FACTO A matéria de facto pertinente é a dada como provada no Acórdão recorrido, que aqui consideramos reproduzida, como estabelece o nº 6, do artigo 713º do CPC . O DIREITO 3.1 Em causa está o Acórdão da Secção, de 14-1-03, que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto pelo Sindicato Nacional dos Maquinistas dos Caminhos de Ferro Português, declarou a nulidade do despacho conjunto do Secretário de Estado dos Transportes e do Secretário de Estado do Trabalho e Formação, de 28-4-00, que fixou os serviços mínimos para a greve convocada pelo aludido Sindicato. Para assim decidir, o referido aresto considerou, no essencial, que a actuação do Governo, consubstanciada no questionado despacho, se situou fora do âmbito das suas atribuições, com violação do disposto no artigo 8º , nº 1 e 2 da Lei 65/77 , de 26/8, deste modo incorrendo na nulidade prevista no artigo 133º , nº 2, alínea b) do CPA . E, isto, fundamentalmente, por se ter entendido que, no caso em apreço, era ao Sindicato e não ao Governo que competia a fixação dos serviços mínimos. Contudo, esta postura não é compartilhada pelo agora Recorrente, que sustenta a legalidade do mencionado despacho conjunto, uma vez que era efectivamente ao Governo que incumbia a aludida fixação, daí que, ao ter decidido diversamente, o Acórdão recorrido tenha inobservado os nºs 1 e 2 do citado artigo 8º, bem como o disposto nas alíneas f) e g), do artigo 199º da CRP. Não lhe assiste razão. Na verdade, o Acórdão recorrido perfilhou o entendimento que tem sido afirmado repetidas vezes por este STA no concernente à questão de saber a quem compete fixar os serviços mínimos, no caso de greve, sendo que, apesar do esforço argumentativo que se pode surpreender nas alegações do Recorrente, o que é certo é que tais argumentos não são de molde a fazer inverter tal posição jurisprudencial que, aqui, se sufraga. Como expressão do já aludido entendimento jurisprudencial podemos citar, entre outros, os Acs. deste Pleno, de 26-12-97 – Rec. 32105, de 18-1-00 – Rec. 37353 e da Secção 19-12-96 – Rec. 31816 e de 12-5-99 – Rec. 32378. Ora, como se assinala no dito Acórdão deste Pleno, de 26-11-97, “...sendo contenciosamente recorrido o despacho conjunto que nos termos do...art. 8º fixou o os serviços mínimos, assume decisiva importância na resolução do presente recurso o Ac. do Tribunal Constitucional de 4/7/96, publicado no DR I Série de 16/10/96, que declarou como força obrigatória geral a inconstitucionalidade das normas contidas nos nºs 2, al. g), 4, 5, 7, 8 e 9 do art. 8º da Lei nº 65/77 , por violação do art. 171º nº 2 da CRP e, consequencialmente, do nº 6 do mesmo artigo, não tendo o Tribunal lançado mão da faculdade conferida pelo nº 4 do art. 282º da CRP, na redacção então vigente. A declaração de inconstitucionalidade impõe-se a este Tribunal... E a primeira questão que surge com relevância, considerando o grau de invalidade do despacho contenciosamente recorrido pode determinar, é a de saber se se inseria na esfera de atribuições dos membros do Governo que subscreveram o despacho conjunto...a fixação dos serviços mínimos a prestar pelos trabalhadores durante a greve decretada.” Por força da mencionada declaração de inconstitucionalidade não pode apelar-se ao disposto no nº 6, do dito artigo 8º para legitimar o uso daqueles poderes. Cumpre ainda realçar que, uma vez repristinado “o art. 8º da Lei da Greve, na sua redacção original, nem ele nem em qualquer outra norma da mesma Lei, se atribui expressamente aos membros do Governo o poder de fixar os “serviços mínimos”. Substancialmente inovatória seria, assim, a norma do nº 6 do art. 8º aditada pela Lei nº 30/92 . Há, no entanto, que ir mais longe para apurar se na redacção original do art. 8º se pode surpreender, implícita, a atribuição daquele poder a quem no caso o exerceu ou a outra ou outras entidades. Duas são as obrigações durante a greve que o art. 8º impõe às “associações sindicais” e os “trabalhadores”: a prestação dos serviços necessários à segurança e manutenção do equipamento e instalações (nº 4) e a prestação de serviços mínimos indispensáveis à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, desde logo se indicando, exemplificativamente, os sectores onde se integram empresas e estabelecimentos que se destinam à satisfação dessas necessidades. No que a este última obrigação concerne, não concretiza a lei, nem a título exemplificativo, quais são os serviços mínimos a prestar. Não o faz, nem certamente o podia fazer, considerando a multiplicação de situações configuráveis quando ocorre uma greve. E por isso ela se basta com uma “cláusula geral” – serviços mínimos indispensáveis à satisfação de necessidades sociais impreteríveis – a ser preenchida de acordo com as circunstâncias concretas de cada caso. Não há, também, qualquer preceito – diferentemente do que viria a acontecer com as alterações introduzidas pelo Lei nº 30/92 – que, decretada uma greve, imponha a definição prévia dos serviços mínimos a prestar, o que obviamente não significa, no plano natural das coisas, que, antes do início da greve, essa definição se não faça com, maiores ou menores formalidades. A verdade é que nem sequer o art. 8º utiliza em qualquer dos seus números o termo “definição”. Esta não imposição de definição prévia, por quem quer que seja, começa, desde logo a apontar para a falta de apoio legal de um acto autoritário dos membros do Governo que estabeleça os serviços mínimos a prestar. Não há por outro lado que esquecer que os destinatários directos da norma são os trabalhadores e as associações sindicais a quem, nos termos do art. 57º nº 2 da CRP compete definir o âmbito dos interesses a defender através da greve. Este aspecto – o de serem os trabalhadores os destinatários directos da norma – foi aliás valorizado no Parecer da PGR 8/7/82, publicado in BMJ nº 325/247 onde se escreveu: «Do que já se deixou relatado sobre os trabalhos parlamentares respectivos, conclui-se que resultou de uma nítida opção legislativa o repúdio da fixação na lei, em forma taxativa, das actividades destinadas à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, adoptando-se uma formulação suficientemente maleável, com a adjuvante de uma indicação exemplificativa, para permitir aos trabalhadores, como imediatos destinatários da norma, no exercício responsável do seu direito à greve, reconhecerem as empresas ou estabelecimentos destinados à satisfação daquelas necessidades e concretizarem então os serviços a prestar como o mínimo indispensável para ocorrer a essa satisfação ou os necessários à segurança e manutenção do equipamento e instalações, assim se colocando ao abrigo de uma eventual requisição ou mobilização»... “Idêntico entendimento foi adoptado no Ac. deste STA de 28/1/92, in “Apêndices...”, págs. 417 e segs (igualmente seguido pelo Ac. de 19-12-96 – Pº 31816) onde a propósito da fixação dos serviços mínimos pelos órgãos da empresa se escreveu: «Com efeito, não cabe aos órgãos da empresa o dever legal de fixação de quaisquer serviços mínimos a prestar pelas associações sindicais e pelos trabalhadores em greve,.... Efectivamente, nos termos do disposto no art. 8º nº 1 da Lei da Greve, a definição dos serviços mínimos indispensáveis cabe em primeira linha às próprias associações sindicais e aos trabalhadores em greve, são estes que nos termos da lei, têm de assegurar esses serviços mínimos.» Parece, com efeito, ser esta a melhor doutrina que se pode extrair do artigo 8º da Lei da Greve na sua redacção original. Poderia objectar-se - objecção que, de todo o modo se situaria mais no plano do direito a constituir – com os riscos de um tal regime, colocando nas mãos dos trabalhadores em greve a determinação do que constituem as necessidades sociais impreteríveis e o modo de as satisfazer. Mas não é assim. Na verdade, o instrumento da requisição civil sempre poderá funcionar, no âmbito do art. 8 da Lei da Greve, na redacção repristinada, sem estar condicionada à eventual “definição” que os trabalhadores façam dos serviços mínimos a prestar, bastando que os membros do Governo entendam no preenchimento da aludida “cláusula geral” que os trabalhadores em greve não estão a assegurar a satisfação das necessidades sociais impreteríveis. Em suma pois não se vê que o art. 8º da Lei da Greve, expurgado das normas julgadas inconstitucionais, permita uma definição governamental autoritária dos serviços mínimos a prestar, pelo que esta fora das suas atribuições fazê-lo...” Temos, assim, que, bem andou o Acórdão recorrido ao ter por nulo o despacho conjunto objecto de impugnação contenciosa. De facto, como já se viu, tal aresto insere-se na jurisprudência reiteradamente afirmada por este STA e que, aqui, se contesta, não se vendo razões válidas que conduzam a diferente solução, não a autorizando, seguramente, o disposto na alíneas f) e g) do artigo 199º da CRP. É que, contra o que defende nas suas alegações o Recorrente, o entendimento acolhido no Acórdão da Secção não contende com o preceituado nos citados preceitos constitucionais, na medida em que nele nada se afirma em contrário do regime decorrente das ditas normas, não atentando contra o quadro constitucional de competências do Governo Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do Recorrente. DECISÃO Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo o Acórdão recorrido. Sem custas. Lisboa, 9 de Dezembro de 2003 Santos Botelho – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Abel Atanásio – João Cordeiro – Rosendo José