039459 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A omissão, na notificação do acto administrativo, das menções previstas na al. c) do nº 1 do art. 68º do CPA (indicação do "órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para esse efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso") não habilita o particular a concluir pela recorribilidade contenciosa directa do acto notificado, não sendo possível retirar do texto do preceito a inferência de que tal omissão comporta uma informação positiva de recorribilidade contenciosa.

II- A eventual interposição indevida de recurso contencioso não suspende ou interrompe o prazo de interposição de recurso hierárquico do acto em causa, prazo esse que, deste modo, não se mantém nem se renova na sequência da rejeição do recurso contencioso ilegalmente interposto.

Acordam, em conferência, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. A..., Técnico Verificador Tributário do quadro da DGCI, id, a fls. 2, interpôs neste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito, imputável ao Ministro das Finanças, do recurso hierárquico interposto do despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 28.11.90, que indeferira o seu pedido de promoção à categoria de Técnico Tributário de 1ª classe, formulado ao abrigo do disposto nos arts. 45º, 48º e 49º do Dec. Reg. nº 42/83, de 20 de Maio.

Por acórdão da 3ª Subsecção, de 20.12.2000 (fls. 153 e segs.), foi rejeitado o recurso, por falta de objecto, nos termos do § 4º do art. 57º do RSTA.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação o recorrente formula as seguintes

Conclusões:

a) Do despacho do Sr. Director-Geral das Contribuições e Impostos notificado ao recorrente em 7/10/92 pelo qual viu indeferido o seu pedido de promoção a Técnico Verificador Tributário de 1ª classe ao abrigo dos art°s 45, 48 e 49 do Dec. Reg. 42/83 de 20/5, interpôs o recorrente recurso contencioso directo para o Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa o qual viria a ser rejeitado com o fundamento de que o acto não era verticalmente definitivo;

b) Daquela douta sentença interpôs recurso jurisdicional para a 1ª secção do STA, tendo o Acórdão proferido confirmado a sentença recorrida;

c) Transitado em julgado este último Acórdão em 14/10/94 veio então o recorrente interpor recurso hierárquico necessário para a Autoridade ora recorrida posto que quando foi notificado, em 7/10/92, do anterior despacho do Sr. Director-Geral estava já em vigor o C.P.A. pelo que, em conformidade com o art° 68 n° 1 c) do C.P.A. deveria a Administração tê-lo notificado, então, da existência de recurso hierárquico necessário.

d) Entendia o recorrente, assim, que não podia ser prejudicado pela omissão da Administração pelo que uma vez rejeitado o recurso contencioso por falta de verticalidade definitiva do acto, abria-se, de novo, ao recorrente a possibilidade de recurso hierárquico cuja necessidade fora indevidamente omitida na notificação da Administração.

e) Veio sustentar, porém, o douto Acórdão recorrido que a omissão havida na notificação do acto não poderá ser interpretada como significando que a Administração está implicitamente a informar que do acto cabe imediato recurso contencioso nem possibilita que rejeitando este, se reabra novo prazo para recurso hierárquico, porquanto o recorrente devia ter solicitado o complemento da notificação.

f) Com todo o respeito pela opinião sustentada no douto Acórdão "a quo", entende o recorrente que semelhante tese não é juridicamente aceitável pois só o seria se o legislador tivesse prescrito que tanto em caso de haver lugar a recurso hierárquico necessário como no caso de recurso contencioso cabia a Administração, do facto, notificar o interessado, pois só assim do silêncio da Administração se poderia intuir uma falta ou omissão na notificação devida.

g) Como, porém, a Administração só tem de notificar em caso de recurso hierárquico necessário é legítimo que o destinatário do acto presuma ante o seu silêncio que daquele acto cabe recurso contencioso.

h) Não é também exigível em tais circunstâncias ao destinatário do acto que então requeira que a notificação deste seja completada pois na previsão da norma não há qualquer imperfeição na notificação feita, visto que o silêncio da Administração sobre a matéria só pode querer dizer que não há lugar a recurso hierárquico necessário uma vez que não está obrigada a informar que, pelo contrário, dele cabe recurso contencioso.

i) A interpretação dada pelo recorrente ao art° 68°, n° 1 c) do C.P.A. é, aliás, a que melhor se coaduna com o princípio da boa fé a que também está adstrita a Administração (cfr. art° 6°-A, n° 2 do C.P.A.).

j) O douto Acórdão "a quo" ao assim não entender enferma de erro de direito com violação do art° 68°, n° 1 c) do C.P.A. o que gera a consequente violação do art° 168°, n° 1 do mesmo C.P.A.

Nestes termos (...) deve revogar-se o douto Acórdão "a quo" com todas as legais consequências.

II. Contra-alegou a entidade recorrida, concluindo:

a) O mui douto Acórdão requerido deve ser mantido por não merecer qualquer censura;

b) Com efeito, o recurso contencioso foi, em nossa opinião correctamente rejeitado por manifesta intempestividade;

c) É que a pretensão do Recorrente foi objecto de acto expresso de indeferimento perfeitamente consolidado na ordem jurídica, não tendo sido interposto, em devido tempo, recurso hierárquico necessário;

d) Não pode agora o Recorrente alegar a falta da menção prevista no artigo 68°, n.º 1, alínea c) do CPA para fundamentar a tempestividade do seu recurso;

e) Ora, daquele preceito, não se pode inferir que a sua falta traga como consequência a possibilidade de, na prática, não existir qualquer limite temporal para a interposição do recurso contencioso.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“A meu ver o recurso merece provimento, devendo revogar-se a decisão recorrida.

Como se assinalou já no parecer de fls. 125, foi a omissão do dever de notificação a que alude a alínea c) do art.º 68 do CPA que levou o recorrente a impugnar imediatamente o acto do subalterno, por julgar, erradamente como se viu, que o recurso hierárquico não tinha lugar naquelas circunstâncias. No caso em apreço, a rejeição do recurso, quando a Administração não cumpriu uma obrigação que a Lei lhe impunha, criada especialmente em beneficio dos cidadãos e para os proteger em situações semelhantes a esta, traduz-se na violação intolerável do direito ao recurso contencioso, e na violação do princípio da boa-fé (art.º 6.ºA do CPA) que a Administração Pública, mais do que ninguém, deve respeitar e que os Tribunais devem defender. O erro cometido pelo recorrente neste caso resultou, exclusivamente, da referida omissão.

Como se assinala no acórdão deste STA de 28.11.00, proferido no recurso 42055, « O princípio da boa-fé impõe que a conduta da administração crie um clima de confiança e de previsibilidade, sobre ela impendendo o dever jurídico funcional de adoptar comportamentos consequentes e não contraditórios ». Foi igualmente o respeito pelo princípio da boa-fé que determinou a aceitação, no acórdão de 24.10.96, emitido no recurso 39578, de um prazo mais longo para uma impugnação do que o previsto expressamente na lei, por ter sido erradamente indicado esse prazo aos interessados.

O argumento, adiantado no acórdão recorrido, de que o recorrente, se tivesse dúvidas, deveria socorrer-se dos procedimentos previstos nos art.ºs 31 ou 85 da LPTA não faz grande sentido uma vez que na sua convicção a Administração estava obrigada a cumprir a determinação da alínea c) do n.º 1 do citado art.º 68 do CPA, e, não a tendo cumprido, a notificação que lhe foi feita se apresentava formalmente correcta não se vislumbrando razão de ser para a utilização de algum daqueles procedimentos.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

O acórdão sob recurso considerou provados, com interesse para a decisão, os seguintes factos:

a) Em 09 de Maio de 1990, quando o recorrente detinha a categoria de Técnico Verificador Tributário de 2ª classe, solicitou ao Director-Geral das Contribuições e Impostos a sua promoção à categoria imediatamente superior – Técnico Verificador Tributário de 1ª classe – ao abrigo do disposto nos artigos 45°,48° e 49° do Decreto Regulamentar n° 42/83, de 20 de Maio;

b) Por despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, datado de 28 de Novembro de 1990, que lhe foi notificado em 07 de Outubro de 1992, viu indeferido aquele seu pedido de promoção;

c) Daquele despacho interpôs o ora recorrente, em 04 de Novembro de 1992, recurso contencioso directo para o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, o qual viria a ser rejeitado com o fundamento de que o acto não seria verticalmente definitivo, como tal, contenciosamente irrecorrível;

d) Da sentença do TAC, interpôs recurso jurisdicional, para este STA, tendo sido confirmada a sentença recorrida, por entender também que do acto administrativo em causa, caberia ainda recurso hierárquico necessário;

e) Transitado o acórdão deste STA em julgado em 14 de Novembro de 1994, veio então o recorrente interpor recurso hierárquico necessário para o Ministro das Finanças, pois quando foi notificado, em 07 de Outubro de 1992, do despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, em virtude de já estar em vigor o Código de Procedimento Administrativo, deveria a Administração tê-lo notificado da necessidade de interpor recurso hierárquico necessário, nos termos do artigo 68°, n° 1, alínea c), do Código do Procedimento Administrativo;

f) Daí que o recorrente tivesse, legitimamente, inferido que estava perante um acto desde logo contenciosamente recorrível;

g) Todavia, como o TAC e STA assim não o entenderam, o recorrente, feita a interposição do recurso hierárquico, após o trânsito em julgado da decisão do STA, veio recorrer contenciosamente do acto tácito de indeferimento que entretanto se produziu.

O DIREITO

Insurge-se o recorrente contra o acórdão da Subsecção que rejeitou, por falta de objecto, nos termos do § 4º do art. 57º do RSTA, o recurso contencioso por si interposto do indeferimento tácito, imputável ao Ministro das Finanças, do recurso hierárquico interposto do despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos que indeferira o seu pedido de promoção à categoria de Técnico Tributário de 1ª classe.

O referido recurso hierárquico foi interposto na sequência do trânsito em julgado do acórdão deste STA que decidiu não ser directamente impugnável em sede contenciosa, dele cabendo recurso hierárquico necessário, o referido despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos.

Alega o recorrente que, não tendo a Administração, na notificação que lhe fez do referido despacho, satisfeito as indicações prescritas na alínea c) do nº 1 do art. 68º do CPA (“O órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para esse efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso”), lhe era lícito inferir da recorribilidade contenciosa directa do acto notificado, e que, por via disso, revelando-se infundada tal inferência, mas porque devida a omissão da Administração, se lhe deve reabrir o prazo para recurso hierárquico.

Em causa está, pois, a interpretação da norma do art. 68º, nº 1 do Código do Procedimento Administrativo, que prescreve, nas suas três alíneas, as indicações que devem constar da notificação do acto administrativo, e a consequência processual da omissão, pela Administração, dessas indicações, concretamente das previstas na citada al. c).

Ou seja, a questão é a de saber se a falta de indicação, na notificação efectuada, do órgão competente para apreciar a impugnação do acto habilita o particular a inferir da sua recorribilidade contenciosa directa, com renovação do prazo de recurso hierárquico se aquela inferência se revelar infundada ou incorrecta.

Em anotação ao art. 68º do CPA, Santos Botelho, Américo Esteves e Cândido Pinho (Código do Procedimento Administrativo, 3ª edição, Almedina 1996, pág. 286), após recordarem que a fórmula do art. 68º do Projecto era mais favorável ao particular, na medida em que impunha à Administração a obrigação de esclarecer se o acto era passível de recurso contencioso e o prazo respectivo para a sua interposição, referem:

“Por exclusão, se nada for dito, o particular tem toda a legitimidade para inferir estar em presença de um acto desde logo impugnável contenciosamente, mediante recurso a interpôr nos prazos fixados no artigo 28º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.

Interposto o recurso, se o tribunal concluir que a definitividade vertical do acto não estava obtida, porque dele caberia recurso hierárquico necessário prévio, por exemplo, indeferi-lo-á liminarmente, como é óbvio (artigo 838º do Código Administrativo; artigo 57º, § 4º, do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo), mas o particular-recorrente não será tributado em custas, por nenhuma culpa lhe ser imputável e, além disso, poderá neste momento impugná-lo administrativamente.”

Reconhece-se a bondade da solução propugnada, na perspectiva da protecção do particular, mas, como sustentam Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, em anotação ao mesmo artigo (Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição, pág.357) “duvidamos que caiba no espírito do nosso sistema jurídico-administrativo, onde a existência de declarações ou de actos jurídicos implícitos ... só é admitida quando eles resultam concludente ou inapelavelmente de uma declaração ou acto explícito ou expresso. E esses pressupostos não se verificam no caso de falta de menção, na notificação, sobre o órgão de recurso competente”.

É este também o entendimento jurisprudencial que tem sido adoptado neste Supremo Tribunal Administrativo, que, de forma reiterada, vem decidindo que a falta daquela indicação não habilita o particular a concluir pela recorribilidade contenciosa directa, e que, por via disso, a eventual interposição indevida de recurso contencioso não suspende ou interrompe o prazo de interposição de recurso hierárquico do acto em causa, prazo esse que, deste modo, não se mantém nem se renova na sequência da rejeição do recurso contencioso ilegalmente interposto (cfr., por todos, os Acs. de 23.05.2000 – Rec. 45.404, de 07.03.96 – Rec. 39.216, de 02.11.95 – Rec. 36.795, e de 01.03.95 – AD 403º, pág. 787).

Não se vê razão para dissentir desta orientação.

Como se refere, a tal propósito, no citado aresto de 02.11.95 Publicado em Aps. DR de 30 de Abril de 1998, Vol. II, págs. 8421 e segs., “não é razoável entender que a falta de menção, na notificação dos actos administrativos, do órgão competente para apreciar a sua impugnação (administrativa) e do respectivo prazo significa que a Administração está implicitamente a indicar ao interessado que o acto em causa é susceptível de imediato recurso contencioso”.

Ou seja, não é possível retirar do texto do art. 68º, nº 1, al. c) do CPA a inferência de que, não fazendo a Administração constar da notificação as indicações ali referidas, tal omissão comporta uma informação positiva de recorribilidade contenciosa do acto notificado.

Aliás, mesmo a entender-se de outro modo, ou seja, que essa omissão comportaria uma informação positiva de recorribilidade contenciosa, e que a Administração a teria assumido nesse convencimento, sempre estaríamos perante um juízo interpretativo da própria Administração, que, qua tale, não seria vinculativo, não dispensando o particular de formular o seu próprio juízo sobre essa recorribilidade, rejeitando ou assumindo como seu o juízo adiantado pela Administração, e actuando em conformidade.

O referido preceito, ao determinar que da notificação do acto deve constar o órgão competente para apreciar a impugnação e o prazo para esse efeito no caso de este não ser susceptível de recurso contencioso, significa apenas que, para a hipótese de vir a entender-se que o acto não é contenciosamente recorrível, dele cabendo impugnação graciosa prévia, então fica o particular, com as indicações ali referidas, desde logo esclarecido sobre a entidade a quem deve dirigir tal impugnação, sendo certo, porém, como se apontou no citado Ac. de 01.03.95, que “a opção por uma ou outra dessas vias incumbirá, em primeira mão, ao administrado”, cabendo-lhe pois a responsabilidade derivada de ter “exercido indevidamente, face a uma errada qualificação do carácter lesivo ou não lesivo do acto, actividade processual sucumbente ou mal sucedida”.

Tal significa que o particular não está desonerado, perante o conteúdo normativo daquela al. c), de proceder a uma correcta avaliação da situação concreta, designadamente de, perante os demais elementos da notificação (o texto integral do acto, o autor e a data do mesmo), ajuizar sobre a recorribilidade ou irrecorribilidade contenciosa directa do acto em causa, e de, concluindo por esta última, requerer o suprimento da incompletude da notificação efectuada, através dos mecanismos legais previstos nos arts. 31º e 82º da LPTA.

Deste modo, a única ilação ou inferência que o particular pode licitamente retirar da omissão, na notificação, das indicações previstas na citada al. c) é a de que, “no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso” (juízo cuja formulação lhe cabe a ele mesmo fazer), a Administração incumpriu o dever de indicação do “órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito”.

Sucede, porém, que tal incumprimento em nada afectou o recorrente, ao qual se não suscitaram dúvidas sobre qual o órgão a quem deveria dirigir a impugnação hierárquica, na justa medida em que ele concluiu (erradamente) pela recorribilidade contenciosa directa do acto notificado, procedendo à interposição ilegal de recurso contencioso.

E tanto as não teve que, após o trânsito da decisão de rejeição do recurso contencioso, o recorrente imediatamente dirigiu a respectiva impugnação hierárquica ao Ministro das Finanças, o que revela que a omissão, na notificação que lhe foi feita, da indicação do órgão de recurso, nenhuma dúvida relevante lhe suscitou sobre qual o órgão a quem dirigir, caso a entendesse devida, a impugnação hierárquica.

E, assim sendo, não tendo essa ilegal interposição de recurso contencioso qualquer efeito suspensivo ou interruptivo do prazo de impugnação hierárquica necessária do acto em causa, forçoso é concluir que o recurso hierárquico dirigido pelo recorrente ao Ministro das Finanças após o trânsito em julgado do acórdão deste STA que rejeitou o recurso contencioso ilegalmente interposto, foi apresentado muito depois de ultrapassado o prazo de 30 dias fixado no art. 168º, nº 1 do CPA.

Não tinha, pois, a autoridade recorrida o dever legal de o decidir, pelo que, como bem se decidiu no acórdão sob recurso, não se formou qualquer acto tácito de indeferimento, devendo o recurso contencioso ser rejeitado por falta de objecto, nos termos do § 4º do art. 57º do RSTA.

Improcedem pois as alegações do recorrente.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300€ e 150€.

Lisboa, 6 de Junho de 2002

Pais Borges - Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Gouveia e Melo – Adelino Lopes – Isabel Jovita – Abel Atanásio- Pamplona de Oliveira – Alves Barata