O DIREITO
Insurge-se o recorrente contra o acórdão da Subsecção que rejeitou, por falta de objecto, nos termos do § 4º do art. 57º do RSTA, o recurso contencioso por si interposto do indeferimento tácito, imputável ao Ministro das Finanças, do recurso hierárquico interposto do despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos que indeferira o seu pedido de promoção à categoria de Técnico Tributário de 1ª classe.
O referido recurso hierárquico foi interposto na sequência do trânsito em julgado do acórdão deste STA que decidiu não ser directamente impugnável em sede contenciosa, dele cabendo recurso hierárquico necessário, o referido despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos.
Alega o recorrente que, não tendo a Administração, na notificação que lhe fez do referido despacho, satisfeito as indicações prescritas na alínea c) do nº 1 do art. 68º do CPA (“O órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para esse efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso”), lhe era lícito inferir da recorribilidade contenciosa directa do acto notificado, e que, por via disso, revelando-se infundada tal inferência, mas porque devida a omissão da Administração, se lhe deve reabrir o prazo para recurso hierárquico.
Em causa está, pois, a interpretação da norma do art. 68º, nº 1 do Código do Procedimento Administrativo, que prescreve, nas suas três alíneas, as indicações que devem constar da notificação do acto administrativo, e a consequência processual da omissão, pela Administração, dessas indicações, concretamente das previstas na citada al. c).
Ou seja, a questão é a de saber se a falta de indicação, na notificação efectuada, do órgão competente para apreciar a impugnação do acto habilita o particular a inferir da sua recorribilidade contenciosa directa, com renovação do prazo de recurso hierárquico se aquela inferência se revelar infundada ou incorrecta.
Em anotação ao art. 68º do CPA, Santos Botelho, Américo Esteves e Cândido Pinho (Código do Procedimento Administrativo, 3ª edição, Almedina 1996, pág. 286), após recordarem que a fórmula do art. 68º do Projecto era mais favorável ao particular, na medida em que impunha à Administração a obrigação de esclarecer se o acto era passível de recurso contencioso e o prazo respectivo para a sua interposição, referem:
“Por exclusão, se nada for dito, o particular tem toda a legitimidade para inferir estar em presença de um acto desde logo impugnável contenciosamente, mediante recurso a interpôr nos prazos fixados no artigo 28º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.
Interposto o recurso, se o tribunal concluir que a definitividade vertical do acto não estava obtida, porque dele caberia recurso hierárquico necessário prévio, por exemplo, indeferi-lo-á liminarmente, como é óbvio (artigo 838º do Código Administrativo; artigo 57º, § 4º, do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo), mas o particular-recorrente não será tributado em custas, por nenhuma culpa lhe ser imputável e, além disso, poderá neste momento impugná-lo administrativamente.”
Reconhece-se a bondade da solução propugnada, na perspectiva da protecção do particular, mas, como sustentam Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, em anotação ao mesmo artigo (Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição, pág.357) “duvidamos que caiba no espírito do nosso sistema jurídico-administrativo, onde a existência de declarações ou de actos jurídicos implícitos ... só é admitida quando eles resultam concludente ou inapelavelmente de uma declaração ou acto explícito ou expresso. E esses pressupostos não se verificam no caso de falta de menção, na notificação, sobre o órgão de recurso competente”.
É este também o entendimento jurisprudencial que tem sido adoptado neste Supremo Tribunal Administrativo, que, de forma reiterada, vem decidindo que a falta daquela indicação não habilita o particular a concluir pela recorribilidade contenciosa directa, e que, por via disso, a eventual interposição indevida de recurso contencioso não suspende ou interrompe o prazo de interposição de recurso hierárquico do acto em causa, prazo esse que, deste modo, não se mantém nem se renova na sequência da rejeição do recurso contencioso ilegalmente interposto (cfr., por todos, os Acs. de 23.05.2000 – Rec. 45.404, de 07.03.96 – Rec. 39.216, de 02.11.95 – Rec. 36.795, e de 01.03.95 – AD 403º, pág. 787).
Não se vê razão para dissentir desta orientação.
Como se refere, a tal propósito, no citado aresto de 02.11.95 Publicado em Aps. DR de 30 de Abril de 1998, Vol. II, págs. 8421 e segs., “não é razoável entender que a falta de menção, na notificação dos actos administrativos, do órgão competente para apreciar a sua impugnação (administrativa) e do respectivo prazo significa que a Administração está implicitamente a indicar ao interessado que o acto em causa é susceptível de imediato recurso contencioso”.
Ou seja, não é possível retirar do texto do art. 68º, nº 1, al. c) do CPA a inferência de que, não fazendo a Administração constar da notificação as indicações ali referidas, tal omissão comporta uma informação positiva de recorribilidade contenciosa do acto notificado.
Aliás, mesmo a entender-se de outro modo, ou seja, que essa omissão comportaria uma informação positiva de recorribilidade contenciosa, e que a Administração a teria assumido nesse convencimento, sempre estaríamos perante um juízo interpretativo da própria Administração, que, qua tale, não seria vinculativo, não dispensando o particular de formular o seu próprio juízo sobre essa recorribilidade, rejeitando ou assumindo como seu o juízo adiantado pela Administração, e actuando em conformidade.
O referido preceito, ao determinar que da notificação do acto deve constar o órgão competente para apreciar a impugnação e o prazo para esse efeito no caso de este não ser susceptível de recurso contencioso, significa apenas que, para a hipótese de vir a entender-se que o acto não é contenciosamente recorrível, dele cabendo impugnação graciosa prévia, então fica o particular, com as indicações ali referidas, desde logo esclarecido sobre a entidade a quem deve dirigir tal impugnação, sendo certo, porém, como se apontou no citado Ac. de 01.03.95, que “a opção por uma ou outra dessas vias incumbirá, em primeira mão, ao administrado”, cabendo-lhe pois a responsabilidade derivada de ter “exercido indevidamente, face a uma errada qualificação do carácter lesivo ou não lesivo do acto, actividade processual sucumbente ou mal sucedida”.
Tal significa que o particular não está desonerado, perante o conteúdo normativo daquela al. c), de proceder a uma correcta avaliação da situação concreta, designadamente de, perante os demais elementos da notificação (o texto integral do acto, o autor e a data do mesmo), ajuizar sobre a recorribilidade ou irrecorribilidade contenciosa directa do acto em causa, e de, concluindo por esta última, requerer o suprimento da incompletude da notificação efectuada, através dos mecanismos legais previstos nos arts. 31º e 82º da LPTA.
Deste modo, a única ilação ou inferência que o particular pode licitamente retirar da omissão, na notificação, das indicações previstas na citada al. c) é a de que, “no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso” (juízo cuja formulação lhe cabe a ele mesmo fazer), a Administração incumpriu o dever de indicação do “órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito”.
Sucede, porém, que tal incumprimento em nada afectou o recorrente, ao qual se não suscitaram dúvidas sobre qual o órgão a quem deveria dirigir a impugnação hierárquica, na justa medida em que ele concluiu (erradamente) pela recorribilidade contenciosa directa do acto notificado, procedendo à interposição ilegal de recurso contencioso.
E tanto as não teve que, após o trânsito da decisão de rejeição do recurso contencioso, o recorrente imediatamente dirigiu a respectiva impugnação hierárquica ao Ministro das Finanças, o que revela que a omissão, na notificação que lhe foi feita, da indicação do órgão de recurso, nenhuma dúvida relevante lhe suscitou sobre qual o órgão a quem dirigir, caso a entendesse devida, a impugnação hierárquica.
E, assim sendo, não tendo essa ilegal interposição de recurso contencioso qualquer efeito suspensivo ou interruptivo do prazo de impugnação hierárquica necessária do acto em causa, forçoso é concluir que o recurso hierárquico dirigido pelo recorrente ao Ministro das Finanças após o trânsito em julgado do acórdão deste STA que rejeitou o recurso contencioso ilegalmente interposto, foi apresentado muito depois de ultrapassado o prazo de 30 dias fixado no art. 168º, nº 1 do CPA.
Não tinha, pois, a autoridade recorrida o dever legal de o decidir, pelo que, como bem se decidiu no acórdão sob recurso, não se formou qualquer acto tácito de indeferimento, devendo o recurso contencioso ser rejeitado por falta de objecto, nos termos do § 4º do art. 57º do RSTA.
Improcedem pois as alegações do recorrente.
(Decisão)
Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300€ e 150€.
Lisboa, 6 de Junho de 2002
Pais Borges - Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Gouveia e Melo – Adelino Lopes – Isabel Jovita – Abel Atanásio- Pamplona de Oliveira – Alves Barata
