0709/09 - Supremo Tribunal Administrativo

O Sr. Secretário de Estado da Saúde recorre do Acórdão , de 9/02/2009, do Tribunal Central Administrativo Sul que - concedendo provimento ao recurso contencioso - anulou o acto de indeferimento do recurso hierárquico interposto por A… da decisão do Conselho de Administração do Hospital de … que lhe aplicou a pena disciplinar de suspensão por 30 dias. Formulou uma única conclusão : Ao anular o acto administrativo recorrido com fundamento no desrespeito pelo ónus de precisão e clareza imposto pelos artigos 42.°, n.º 1 e 59°, n.º 4 do Estatuto Disciplinar, na medida em que “ incumbiria ao instrutor do processo disciplinar exarar na acusação, de forma explícita e inequívoca, as razões pelas quais o Recorrente se deveria ter abstido de utilizar aquela técnica, apesar de não explicitamente proibida na prescrição médica, nem nesta se encontrar descrito o modus operandi alternativo adequado para efectivação dos exercício” , o douto Acórdão padece de erro de julgamento susceptível de determinar a procedência do presente recurso e a sua revogação. Termos em que deverá o presente recurso jurisdicional proceder e o douto Acórdão recorrido ser revogado, declarando-se ainda improcedente o recurso contencioso que o antecedeu por parecer estarem reunidas as condições para o efeito, assim se mantendo válido o acto administrativo recorrido. Não foram apresentadas contra alegações. O Ilustre Magistrado do M. P. pronunciou-se pelo não provimento do recurso por entender que da prescrição médica constava o fortalecimento muscular e nela não se excluía a utilização de qualquer técnica para chegar a esse resultado. “ Assim sendo, como a técnica da «corrente eléctrica» não está, manifestamente, fora da dita «prescrição» ou «indicação clínica» a verdade é que a mesma, assim, está dentro da autonomia técnica concedida àqueles profissionais ”. Acrescia que a acusação não explicitava a razão porque a técnica da reabilitação muscular através da corrente eléctrica não cabia dentro daquela prescrição médica e tal era essencial. Finalmente, o doente tinha obtido total satisfação com o tratamento ministrado e, por isso, era difícil compreender que o Recorrido pudesse ter agido com falta de zelo ou com violação do dever de obediência. Colhidos os vistos legais cumpre decidir . FUNDAMENTAÇÃO I. MATÉRIA DE FACTO A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos: Com base numa participação apresentada pelo Dr. B…, Director de Serviço de Fisiatria, datada de 16-10-2000, o Conselho de Administração do Hospital S. Pedro, de …, deliberou instaurar um processo disciplinar contra o ora Recorrente - Documento no processo disciplinar anexo (PD). No âmbito desse processo disciplinar foi dirigida contra o Recorrente a seguinte Acusação: “C…, chefe de divisão, em exercício na Sub-Região de Saúde de …, na qualidade de Instrutora do Processo disciplinar mandado instaurar por deliberação do Conselho de Administração do Hospital de S. Pedro, …, de trinta do onze de dois mil, deduz contra o Sr. A…, técnico fisioterapeuta de 2ª classe do Hospital de S. Pedro, arguido neste processo, nos termos do n° 2 do artigo 57° do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Pública Central Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n° 24/84 , de 16 de Janeiro, a seguinte acusação O Sr. A…, numa informação feita pelo Director do Serviço de Fisiatria, Sr. Dr. B…, ao Presidente do Conselho de Administração do Hospital de S. Pedro, é responsabilizado pelo incumprimento da prescrição médica indicada, por escrito, na ficha individual do doente, utilizada no Serviço e ainda de desrespeito pelo superior hierárquico, arrogância e má educação. É acusado Artigo Primeiro Artigo Segundo Artigo Terceiro Artigo Quarto De no dia 13-10-2000, não cumprir a prescrição médica, relativa à doente D…, indicada, por escrito, pelo Dr. B…, introduzindo uma técnica (utilização de correntes eléctricas), diferente da prescrição e sem a anuência do médico, violando, com a sua conduta, o dever de zelo e de obediência, de acordo com os n.°s 6 e 7 do artigo 3° do Estatuto Disciplinar, incorrendo, por isso, nas faltas previstas no n° 1 do artigo 24°, que são passíveis de punição com a pena de suspensão, conforme o mesmo artigo Não existem circunstâncias agravantes especiais Não existem circunstâncias atenuantes especiais De acordo com o n° 2 do artigo 17° do Estatuto Disciplinar, tem competência para punir o Conselho de Administração do Hospital de S. Pedro (...)” Por deliberação de 09-04-2001, o Conselho de Administração do Hospital S. Pedro, de …, aplicou ao Recorrente a pena disciplinar de suspensão por 30 dias. Inconformado com aquela decisão punitiva, o Recorrente interpôs recurso hierárquico para a Ministra da Saúde (cfr. PD). Por despacho de 08-08-2001, cujo teor é « Concordo e nego provimento », exarado sobre o Parecer n.° 01/215 do Gabinete Jurídico e de Contencioso da Secretaria-Geral do Ministério da Saúde, o Secretário de Estado da Saúde negou provimento ao recurso hierárquico (cfr. PD). Dá-se como reproduzida a prescrição médica aludida na Acusação, na qual, além do mais, se dispõe: « exercícios isométricos do quadricípede com o joelho em flexão — 30.º» . (cfr. documento a fls. 36 destes autos). O DIREITO. 1. Resulta do probatório que na sequência de um acto médico o Dr. B…, Director do Serviço de Fisiatria do Hospital de S. Pedro em …, prescreveu à sua doente o seguinte tratamento: Gelo no joelho direito: (palavra ilegível) Mobilização articular activa assistida do joelho: (-) 15º 90º progressivamente. Extensão completa passiva - Exercícios exométricos do quadricípede com o joelho em flexão - 30º - Fortalecimento muscular isotópico assistido manualmente dos isquiotibiais. Marcha com duas canadianas. Início de carga parcial. Fortalecimento muscular dos isquiotibiais isotónicos assistidos progressivamente - Quadricípede braço de alavanca curto - Bicicleta ergométrica – melhorar força e controlo membro inferior. -Trabalhar (palavra ilegível) carga total .” E que o Recorrido, encarregado de proceder a esse tratamento, aplicou à doente uma técnica que “ implicou a utilização dum aparelho eléctrico com um programa de correntes eléctricas ” o qual, no dizer do referido médico, não foi por si indicado por “ não o achar adequado à situação específica da doente ” e que tal só não teve consequências negativas por ter sido aplicado uma só vez “ mas que poderia trazer implicações para a doente caso fosse essa a orientação para os tratamentos seguintes .” (vd. declarações a fls. 17 e 18 do instrutor). O desrespeito do tratamento indicado motivou queixa do referido clínico e a consequente instauração de processo disciplinar onde o Recorrido foi acusado de ter aplicado “ uma técnica (utilização de correntes eléctricas) diferente da prescrição e sem a anuência do médico ” e de tal consubstanciar violação dos deveres de zelo e de obediência prescritos nos n.ºs 6 e 7 do art.º 3 do ED. E, com esse fundamento, o Conselho de Administração do referido Hospital puniu o arguido com a pena disciplinar de 30 dias de suspensão. O arguido interpôs recurso hierárquico para a Sr.ª Ministra da Saúde mas sem êxito, já que esta indeferiu tal recurso, o que o levou a interpor de recurso contencioso de anulação daquela punição onde alegou que a referida prescrição não tinha sido desrespeitada - visto ter agido nos estritos limites da sua ciência e competência profissional e aplicado o melhor processo de cura da doente - mas também porque, não tendo a acusação discriminado com suficiente clareza e precisão em que consistiu tal prescrição e em que terá consistido o seu, eventual, desrespeito, se mostravam violadas as normas dos artigos 55.°, n.º 2, e 54.°, n.° 4, 42.°, n.º 1, do Estatuto Disciplinar. Acrescia que a Autoridade Recorrida reconheceu que o arguido tinha agido com boa intenção e dentro do que julgava ser mais favorável à doente e daí que a sua decisão esteja ferida de ilegalidade por erro dos seus pressupostos. O Acórdão sob censura começou por afastar a correcção do comportamento do arguido afirmando que ele carecia de razão quando sustentava que "enquanto fisioterapeuta e na área da sua profissão, tinha autonomia técnica para aplicar os exercícios de fisioterapia pela forma que entendesse mais adequada à reabilitação da doente” visto que, nos termos da lei, “ o diagnóstico e a terapêutica são funções primordialmente da responsabilidade dos médicos. E, como a saúde de cada doente é um bem indivisível, não é possível adoptar uma visão fragmentária segundo a qual outros protagonistas na execução dos cuidados de saúde, como os técnicos, podem exercer as suas específicas funções com plena autonomia, sem submissão às directivas médicas. É do conhecimento comum que as diversas técnicas de tratamento podem ser úteis ou nocivas, de acordo com um conjunto muito vasto de circunstâncias, cabendo aos médicos e não aos técnicos de diagnóstico e terapêutica avaliar e avalizar dessa utilidade.” Por isso, era indubitável que “ o Recorrente não deveria submeter a doente à aplicação de correntes eléctricas se o Dr. B… tivesse interditado esse tipo de tratamento .” Todavia, não era claro que este o tivesse proibido, visto a prescrição ser omissa no tocante à sua utilização, muito embora fosse certo, no dizer do médico, existir “ uma praxis, obrigatória, que o Recorrente tinha obrigação de conhecer e acatar, no sentido de o tratamento de fortalecimento muscular com corrente eléctrica não ser habitual e exigir autorização médica específica para poder ser aplicada ”, o que só podia significar que aquele considerava a corrente eléctrica como um meio terapêutico possível “mas desaconselhado (“não habitual”) na situação dada, sendo censurável que o Recorrente ignorasse essa interdição, que estaria implícita na prescrição escrita na ficha clínica da doente”. Mas se assim era, concluiu o Acórdão, "incumbiria ao instrutor do processo disciplinar exarar na acusação, de forma explícita e inequívoca, as razões pelas quais o Recorrente se deveria ter abstido de utilizar aquela técnica, apesar de não explicitamente proibida na prescrição médica, nem nesta se encontrar descrito o modus operandi alternativo adequado para efectivação dos «exercícios isométricos do quadricípede com o joelho em flexão - 30.º». Em suma, a acusação está formulada como se a interdição resultasse evidente dos próprios termos literais da prescrição médica e, como ficou demonstrado, não resulta.” Por isso não respeitava o ónus de precisão e clareza imposto pelos artigos 42°/1 e 59°/4 do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL 24/84 , de 16/1, o que impedia o arguido de “conhecer com rigor os fundamentos da censura contra si dirigida, por forma a poder conformar-se com ela ou impugná-la esclarecidamente .” E, com esse fundamento, anulou o acto recorrido. O Sr. Secretário de Estado da Saúde reputa de errado este julgamento , por um lado, porque a aplicação da técnica das correntes eléctricas não foi prescrita, expressa ou implicitamente, pelo médico resultando de uma opção do arguido, que invocou a sua autonomia neste campo, e, por outro, porque exigir-se que “a prescrição médica devia ter excluído a técnica das correntes eléctricas de forma expressa é o mesmo que exigir que o médico, cada vez que prescreve um tratamento, tivesse que identificar todas as técnicas que não permite, mesmo que isso seja já previamente assumido e conhecido dos profissionais que vão aplicar o tratamento .” Acrescia que o arguido tinha compreendido perfeitamente a acusação e tanto assim que, ao defender-se, não negou que aplicou à doente um tratamento diferente do prescrito nem alegou que essa prescrição autorizasse a aplicação das correntes eléctricas contrapondo apenas com a sua autonomia e competência profissionais. Era, assim, incompreensível e errado que o Tribunal a quo tivesse anulado o acto punitivo com o fundamento da acusação não explicitar a razão pela qual o arguido se devia ter abstido de executar a técnica das correntes eléctricas por tal não estar expressamente proibido na prescrição médica. Vejamos, pois. 2. A questão suscitada no recurso é, como se vê, a de saber se a acusação deduzida contra o arguido continha todos os elementos que devia conter ou se, como se decidiu, tal não acontecia e isso violar o ónus de precisão e clareza imposto pelos art.ºs 42°/1 e 59°/4 do Estatuto Disciplinar e determinar a sua invalidade, uma vez que não lhe permitia conhecer com rigor e exactidão os fundamentos da censura que lhe era dirigida por forma a poder impugná-los esclarecidamente. Estatui o n.º 4 do art.º 59.º do ED que “ a acusação deverá conter a indicação dos factos integrantes da mesma, bem como das circunstâncias de tempo, modo e lugar da infracção e das que integram atenuantes e agravantes, acrescentando sempre a referência aos preceitos legais respectivos e às penas aplicáveis .” Este Supremo Tribunal vem afirmando, pacificamente, que a acusação formulada no processo disciplinar deve indicar de forma clara e concisa os factos concretos que suportam a imputação infraccional, as circunstâncias em que ocorreram, as atenuantes e agravantes verificadas, os normativos que os punem e a pena que lhes corresponde e que se tal não acontecer se verifica a nulidade prevista no art.º 42.°/1 do Estatuto Disciplinar, aprovado pelo DL 24/84 , de 16/01. E isto porque uma das funções da acusação é a de dar a conhecer ao arguido os factos que lhe são imputados de modo a que este possa reagir contra tais imputações e exercer esclarecidamente o seu direito de defesa. Todavia, isso não significa que dela devam constar todos os factos que se tenham apurado visto que também tem sido dito que a acusação não sofre do apontado vício se , independentemente de alguma deficiência narrativa e/ou de particularização, satisfizer o mínimo indispensável que possibilite ao arguido compreender o seu sentido e defender-se eficazmente . Com efeito, como o Pleno deste Tribunal já assinalou «... os processos disciplinares não estão sujeitos às férreas exigências de rigor técnico-jurídico dos processos criminais, não só devido à distinta natureza dos interesses em presença, mas também porque seria excessivo impor aos instrutores daqueles processos uma proficiência pensada para a magistratura. Consequentemente, a circunstância de a acusação carecer de referências expressas ao conhecimento, por parte do arguido, das circunstâncias que rodearam a acção e à sua vontade de realizar as condutas que lhe eram atribuídas não acarretava a conclusão automática de que a respectiva responsabilidade disciplinar seria necessariamente indetectável, por falta do seu necessário elemento subjectivo. E, exactamente ao invés, deverá considerar-se que a imputação dessa responsabilidade foi suficientemente feita se os termos da acusação, ainda que através de juízos implícitos, inequivocamente a revelarem.» - Acórdão de 11/12/2002, (rec. n.º 38.892) No mesmo sentido podem ver-se, entre outros, Acórdãos de 16/01/99, (rec.º n.° 38869) de 25/01/2005, (rec.º 729/04) de 31/10/2006, (rec.º n.° 1276/05), de 17/01/2007 (rec.º 0820/06), de 13/02/2008 (rec.º 167/07) e de 4/02/2010 (rec.º 849/08). . O que significa que o rigor técnico-jurídico exigido para os processos penais não é inteiramente transponível para os processos disciplinares e que, por ser assim, a acusação formulada nestes últimos se basta com os elementos referidos no transcrito normativo do ED, por eles serem os únicos essenciais e serem indispensáveis para que o arguido conheça aquilo de que, verdadeiramente, é acusado por forma a poder defender-se eficazmente. Daí que, muito embora se exija que a mesma identifique os factos com clareza e exactidão de modo a impedir que o arguido os represente erradamente, não é exigível que ela seja uma descrição pormenorizada da factualidade apurada e das circunstâncias em que ocorreu. 3. Aplicando esta doutrina ao caso dos autos, logo se vê que o Acórdão recorrido não andou bem quando concluiu que a acusação formulada contra o arguido era deficiente por ser omissa no tocante a determinados factos essenciais e de com esse fundamento ter anulado o acto impugnado. E isto porque não só tais factos não eram essenciais como também porque os que dela constavam bastavam à sua regularidade e garantiam ao arguido a possibilidade de exercer uma defesa eficaz e esclarecida. Com efeito, como se pode ver do ponto 2 do probatório, a acusação, apesar de sucinta, descreveu com rigor e clareza os factos integrantes da infracção e indicou não só os normativos que a puniam como a inexistência de circunstâncias agravantes ou atenuantes, o que quer dizer que continha todos os elementos exigidos por lei . E, se assim é, não se pode afirmar que ela tenha omitido factos essenciais e que, por isso, o direito de defesa do Recorrido tinha sido inaceitavelmente comprido, impedindo-o de a contestar com o necessário esclarecimento e de organizar devidamente a sua defesa. De resto, não deixa de ser sintomático que o arguido, no processo disciplinar, não tenha referido a insuficiência do relato acusatório nem se queixado da ausência de elementos essenciais para a sua validade. E, sendo assim, ter-se-á de concluir ser errada a afirmação de que da acusação devessem constar, de forma explícita e inequívoca, as razões pelas quais o Recorrido se deveria ter abstido de utilizar a técnica das correntes eléctricas, apesar dela não estar explicitamente proibida na prescrição médica, pois que tal não só não era legalmente exigido como não era indispensável à sua economia. Ademais, como refere o aqui Recorrente, se de cada vez que um médico prescrevesse um tratamento, tivesse que indicar todas as técnicas que não quer ver aplicadas, mesmo que isso seja já previamente assumido e conhecido dos profissionais que vão aplicar o tratamento, isso iria dificultar enorme e inutilmente o seu trabalho. As razões que determinaram a anulação do acto recorrido não são, assim, sufragáveis. Todavia, isso não garante que o mesmo seja legal uma vez que um dos vícios que lhe foram imputados não foi ainda conhecido. 4. Com efeito, o Recorrido foi punido com a pena de suspensão por 30 dias por, no tratamento de uma doente, ter introduzido, sem a anuência do médico, uma técnica diferente da prescrita e de tal integrar a violação do dever de zelo e de obediência a que aludem os n.°s 6 e 7 do art.º 3° do Estatuto Disciplinar. Ora, ele considera essa punição ilegal uma vez que a pena de suspensão só pode ser aplicada quando ocorrer algum dos factos previstos nas diversas alíneas do n.º 1 do art.º 24.º do ED e, no caso, nenhum desses factos lhe foi imputado e, muito menos, provado (vd. artigos 14 a 19 da petição inicial e conclusão 14.ª das alegações formuladas no Tribunal recorrido). O Acórdão sob censura não conheceu dessa alegação já que, após ter considerado que a acusação era ilegal, anulou o acto impugnado com esse fundamento e não apreciou mais nenhum vício. Impõe-se, por isso, que os autos baixem ao TCAS para que este conheça do alegado vício. Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em conceder provimento ao recurso e em anular a decisão recorrida ordenando que os autos baixem ao Tribunal recorrido para a apontada finalidade. Sem custas. Lisboa, 6 de Maio de 2010. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – José António de Freitas Carvalho .