0800/21.8BEAVR - Supremo Tribunal Administrativo

I- O art. 99º, do CPTA, instituiu no contencioso administrativo um novo tipo de processo declarativo, de natureza urgente (cfr. al. b) n.º 1 do art. 36º, do CPTA), destinado à impugnação dos actos administrativos praticados no âmbito de procedimentos («de massa») relativos a concursos de pessoal, procedimentos de realização de provas e procedimentos de recrutamento (cfr. alíneas a), b) e c) n.º 1 do art. 99º, do CPTA) que digam respeito a mais de 50 participantes, estando a sua impugnação, nos termos do n.º 2 desse preceito, sujeita ao prazo de impugnação de 30 dias, quer os actos questionados enfermem de vícios determinativos da sua mera anulabilidade, quer padeçam de desconformidades mais radicais que o ordenamento jurídico fulmine com nulidade, ainda que a acção seja proposta pelo Ministério Público, assim se fazendo prevalecer os valores da segurança jurídica, da protecção da boa fé e da confiança dos envolvidos nesses procedimentos em detrimento dos valores da legalidade.

II- De acordo com a jurisprudência do STA, o acto de homologação da lista de classificação final proferido no âmbito de um processo de recrutamento e selecção para o exercício de funções na Administração Pública consubstancia um «ato plural», divisível em tantos actos quantos os classificados, contendo tantas decisões quantos os candidatos que integrem essa lista.

III- Perante actos eivados de nulidade decorrente de actuação susceptível de configurar a prática de crime por parte de uma candidata que foi graduada e ocupa um posto de trabalho em consequência de um procedimento concursal de recrutamento para a Administração Pública (respeitante a mais de 50 participantes), tomando em consideração que a causa de nulidade se prende com o acesso fraudulento a uma prova de conhecimentos, a posição subjectiva da candidata, única afectada pela declaração de nulidade que venha a ser decidida - pois é pedida a declaração de nulidade dos actos impugnados com efeitos restritos à sua pessoa, e tendo ainda em conta a divisibilidade referida em II -, não poderá beneficiar da aplicação do mecanismo do art. 99º, do CPTA, por a sua posição não merecer qualquer tutela ao nível da boa fé ou protecção da confiança, antes sendo aplicável a acção administrativa.

I- RELATÓRIO

O Ministério Público intentou, em Novembro de 2021, no Tribunal Administrativo de Círculo de Aveiro a presente acção administrativa, em defesa da legalidade e ao abrigo do disposto nos arts. 219º n.º 1, da CRP, 51º, do ETAF, 2º, al. a), 9º n.º 2, 37º n.º 1, al. a), 50º n.º 1 e 55º n.º 1, al. b), do CPTA, contra o MUNICÍPIO ..., indicando como contra-interessada AA, e na qual peticionou a declaração de nulidade:

- das deliberações do júri do concurso de 23.3.2016 e 28.4.2016 sobre as classificações a atribuir aos candidatos, relativamente ao método de seleção da prova escrita, e a posterior rectificação por erro na grelha de correcção, no que concerne à classificação da contra-interessada, a qual obteve a notação final de 15,850 valores;

- da deliberação do júri do concurso de 23.8.2016 que aprovou a lista unitária de ordenação final, figurando a contra-interessada no 48º lugar dessa lista;

- de todos os actos subsequentes do procedimento concursal - designadamente do despacho de 4.4.2017 proferido pelo Presidente da Câmara que determinou a activação da bolsa de recrutamento, com vista à integração da contra-interessada nos quadro da Câmara Municipal ... - e do contrato de trabalho em funções públicas celebrado ao abrigo de tal concurso com a contra-interessada, na categoria de assistente operacional.

O autor assentou o vício de nulidade que invocou no facto de a contra-interessada ter tido conhecimento antecipado do teor do enunciado da prova escrita, pois no período que mediou entre 3 a 5 de Fevereiro de 2016 esse enunciado foi-lhe entregue em mão por BB, à data Presidente da Câmara Municipal ..., ou por interposta pessoa a seu mando, o que a colocou em clara vantagem em relação aos outros candidatos. Alegou ainda que tal factualidade implica que as deliberações impugnadas - e, em consequência, o contrato celebrado - ofendem o conteúdo essencial dos princípios constitucionais da igualdade, da imparcialidade e do mérito, sendo nulas por força do disposto no art. 133º n.º 2, al. d), do CPA, por referência aos arts. 47º n.º 2 e 266º n.º 2, da CRP.

Por decisão proferida em 28 de Janeiro de 2023 pelo referido tribunal foi decidido julgar verificada a exceção dilatória - suscitada oficiosamente - de nulidade de todo o processo [por erro na forma de processo (já que foi considerado que a forma processual correcta é a acção de contencioso dos procedimentos de massa, prevista no art. 99º, do CPTA) insanável (dado que, mostrando-se ultrapassado o prazo de um mês previsto no art. 99º n.º 2, do CPTA - contado na partir da data em que os actos foram publicados -, para o exercício do direito de acção, é impossível a convolação para a forma processual correcta)] e, consequentemente, absolver a entidade demandada da instância.

O Ministério Público apelou para o TCA Norte, o qual, por acórdão de 16 de Junho de 2023, decidiu negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida.

Inconformado, o Ministério Público interpôs recurso de revista para este STA desse acórdão, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:

«A- Fundamentos para admissão do Recurso de Revista:

1.º O presente recurso de revista é interposto, nos termos do artigo 150º, n.º 1, do CPTA, do Acórdão deste TCAN, que não tendo concedido provimento ao recurso do Autor/Ministério, manteve o despacho saneador que julgou verificada a excepção dilatória de nulidade de todo o processo, absolvendo a Entidade Demandada da instância.

2.º Estão causa nos presentes autos/recurso as seguintes questões essenciais:

a) Sendo a causa invalidante e consequentemente violadora do disposto no artº 47º, nº 2 e 266º da CRP, (cfr. artºs 24 e ss, da PI), a que se reconduz o verdadeiro objecto desta acção, alicerçada na gravidade indiscutível da conduta imputável à contra-interessada no âmbito do concurso lançado pelo MUNICÍPIO ... - de índole criminal – estando em causa um concurso de pessoal para os quadros da edilidade de ..., justifica-se a aplicação de um regime especial de excepção de molde, não a “salvar” uma acção apresentada objectivamente além do prazo de um mês, contado desde a publicação dos actos questionados (porque não é esse móbil que nos norteia) mas a permitir que o Ministério Público exerça efectivamente o seu múnus, que se funda na defesa da legalidade e do interesse público, estando, por isso, abrangido na ressalva desta norma o prazo para o exercício da acção pública por parte do Ministério Público para a impugnação de actos nulos, pois a norma processual que consta do n.º 2 do artigo 99.º do CPTA não tem a virtualidade de tornar inimpugnável um acto que, por natureza, pode ser impugnável a todo o tempo, uma vez que só nos casos excepcionalmente previstos na lei substantiva é que a impugnação de actos nulos fica sujeita a prazos.

b) E, ainda que assim não se venha a entender, será que o prazo de 1 mês para apresentação da acção por parte do Ministério Público seria contado a partir da publicação do acto, ou, ao invés a partir do conhecimento pelo Ministério Publico junto da área da jurisdição administrativa do vício que se revele do acto procedimento concursal? Ou mesmo a partir do transito em julgado da sentença elaborada no processo crime?

3.º É verdade que, substantivamente tais matérias foram julgadas pelo Tribunal a quo e pelo Tribunal ad quem da mesma forma, mas, salvo o devido e merecido respeito, foram julgadas de forma artificialmente simplista, sem atender à singular causa de pedir, relativamente à qual apenas admitem assumir foros de gravidade, mesmo de índole criminal, mas sem que daí retirem as consequências que se imporiam, sendo certo que a resolução desta questão assume complexidade técnico-jurídica que merece e justifica a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para dilucidação e pronúncia das mesmas, com vista a garantir a boa aplicação do direito.

4.º Acresce ainda que a relevância social desta questão é de tal modo evidente que também justifica a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo, não só pela multiplicidade de situações similares à dos presentes autos, já que, cada vez mais, das investigações criminais têm sido extraídas certidões para dirimir os dissídios que se prendem com o direito administrativo, e esta postura dos tribunais administrativos a permitir a consolidação de situações iníquas, privilegiando razões de forma em detrimento do conhecimento de mérito, sem curar sequer de se percepcionar a verdadeira natureza do vício (que, como se defenderá infra, apresenta-se de forma exclusiva e única como causa de invalidade oculta ou velada do acto…), afectam necessariamente a imagem da justiça com manifesta repercussão social e mediática, e que por isso mesmo impõem um criterioso julgamento a tais casos, sob pena de descredibilizar todo o sistema judiciário.

5.º É que se a solução jurídica encontrada choca o Ministério Público, mais absurda e aberrante se apresentará aos olhos da comunidade em geral, que não compreenderá que, desta forma se privilegie quem, através da prática de um crime tenha logrado aceder a um emprego público e ainda assim se consolide a sua iníqua situação, por decisão judicial.

6.º Por último, e salvo o devido respeito, a fundamentação por parte do tribunal a quo e do tribunal de 2ª instância, só por si, justifica a admissão da presente revista excecional pelo STA, atendendo à necessidade clara de melhor aplicação do direito, uma vez que na mesma se manifestam “erros lógicos em pontos cruciais do raciocínio, desvios manifestos aos padrões estabelecidos de hermenêutica jurídica ou indícios de violação de princípios fundamentais do processo, de tal modo que seja evidente a necessidade de intervenção do órgão de cúpula da jurisdição.”. (retirado do Acórdão da 1ª Secção do STA de 9/10/2015 no âmbito do Recurso nº 848/15).

7.º Por tudo o sucintamente exposto, cremos convictamente que estão reunidos todos os pressupostos processuais para a revista excecional ser admitida, o que se requer.

B) Do objecto do Recurso:

8.º (…) Com particular interesse, no que concerne à invalidade dos contratos de trabalho em funções públicas, impõe-se chamar, à colação o disposto no artigo 52.º da LTFP, no qual se determina que são causas específicas da invalidade, total ou parcial, do vínculo de emprego público a) a declaração de nulidade ou anulação da decisão final do procedimento concursal que deu origem à constituição do vínculo; e b) a declaração de nulidade ou anulação da decisão final do procedimento concursal que deu origem à ocupação de novo posto de trabalho pelo trabalhador. Trata-se, portanto, de uma invalidade consequente face à invalidade do procedimento concursal.

9.º Este preceito consagra, então, a denominada invalidade consequencial, ou seja, o efeito de contágio, para o contrato, da invalidade do procedimento conducente à sua celebração.

10.º Ao abrigo do referido artigo 52.º da LTFP, o contrato de trabalho em funções públicas torna-se consequentemente inválido, não em virtude da mera invalidade do ato administrativo antecedente ou da possibilidade temporal da sua efetivação, mas apenas de efetiva declaração de nulidade ou anulação da decisão final do procedimento concursal que deu origem à constituição do vínculo ou à ocupação de novo posto de trabalho pelo trabalhador.

11.º Dito isto, parece-nos forçoso concluir que a apreciação da validade do contrato depende da declaração de nulidade ou anulação do ato homologatório do procedimento concursal ou qualquer outro ato administrativo do procedimento que enferme de ilegalidade.

12.º Foi assim, nesta exacta medida, e com base neste entendimento, que na pi, foram formulados os pedidos: que seja declarada a nulidade das deliberações do júri do concurso no que à contra-interessada atine e a nulidade consequente de todos os atos subsequentes do procedimento concursal, apenas relativos à contra-interessada e do contrato de trabalho celebrado com a Contrainteressada ao abrigo de tal concurso.

13.º Assim, a presente ação visou apenas as deliberações do júri que incidiram sobre a atribuição da classificação da Contrainteressada na prova escrita de conhecimentos e que aprovou a lista unitária de classificação final, no que concerne ao lugar atribuído à mesma, bem como o despacho proferido por ativação da bolsa de recrutamento em que a Contrainteressada foi colocada e a sua contratação, não se pondo em causa a validade do concurso, mas apenas tão somente o que se reporta à contratação da Contrainteressada.

14.º Atentando na causa de pedir em causa na presente acção, atém-se a mesma à circunstância da contrainteressada AA ter tido conhecimento antecipado do teor da prova, por em data anterior à mesma, no período de tempo que mediou entre os dias 3 a 5 de Fevereiro de 2016, o enunciado da mesma lhe ter sido entregue, em mão, por BB, na altura, Presidente da Câmara Municipal de MUNICÍPIO ..., ou por alguém a mando deste.

15.º E, como é evidente, tal circunstância colocou-a em clara vantagem face aos outros candidatos, pois aquando da realização da prova escrita, que deveria ser escrupulosamente sigilosa, já conhecia o seu conteúdo e tinha antecipadamente logrado resolvê-la, o que se torna verdadeiramente inadmissível e colide frontalmente com a igualdade de oportunidades e de tratamento dos outros candidatos que se submeteram ao concurso, desvirtuando a possibilidade de concorrerem em pé de igualdade.

16.º Tal conhecimento antecipado da prova abala e arrasa definitivamente, por outro lado, o princípio do mérito, pois pôs em causa a avaliação segundo critérios objectivos, e a avaliação comparativa evidenciada pelas provas de selecção, com a subversão completa das regras do concurso.

17.º Destarte, e porque o concurso de recrutamento para emprego público é concorrencial, não pode ser privilegiada uma avaliação inquinada pelo conhecimento prévio do enunciado da prova escrita que configura um método de selecção, sob pena de esvaziamento da possibilidade de disputa do emprego em causa (ex vi artigo 47 n.º 2 da CRP), garantia que deve existir e ser suportada pelo processo.

18.º Dispõe-se no art. 47º, nº 2, da C.R.P., sob a epígrafe “Liberdade de escolha de profissão e acesso à função pública”, o seguinte: “Todos os cidadãos têm o direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso.”

19.º E, no art. 266º, nº 2, da mesma Lei Fundamental, sob a epígrafe “Princípios fundamentais”, estipula-se o seguinte: “Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.”

20.º Consagra-se, nessas disposições constitucionais, o princípio da igualdade de oportunidades no acesso à função pública e o princípio do mérito, matéria que constitui um direito fundamental dos cidadãos.

21.º Atendendo-se, assim, por um lado, ao interesse público da prevalência da legalidade e, sobretudo, da não reprodução ou banalização da ilegalidade, e bem, ainda, ao interesse público relativo ao recrutamento de trabalhadores com base em procedimentos de selecção idóneos a recrutar efectivamente os melhores candidatos, para o que são decisivos e centrais os métodos de selecção que se aplicam e forma como se aplicam (cf. artigo 4.º do CPA e artigo 53.º da LVCR), tendo-se, ainda, presente que o interesse do candidato (ilegalmente) preferido não tem previsão legal nem pode ser ponderado, e, que, na situação concreta, a contrainteressada foi efectivamente favorecida pelo conhecimento prévio da prova escrita, conhecimento que não poderia ser obtido, por a prova dever ser absolutamente sigilosa, só nos resta concluir que, deste modo, as deliberações acima identificadas do júri do concurso, pelos motivos indicados, no que concernem à notação da contrainteressada, à sua inclusão da lista de ordenação final dos candidatos, e à sua colocação na reserva de recrutamento interno, ofendem o conteúdo essencial de um direito fundamental (princípios da igualdade, da imparcialidade e do mérito, sendo, pois, nulas, por força do disposto no art. 133º, nº 2, al. d), do C.P.A., com referência ao disposto nos arts. 47º, nº 2, e 266º, nº 2, da C.R.P.

22.º São igualmente nulos todos os actos subsequentes do procedimento concursal, designadamente o despacho de 4 de Abril de 2017, proferido pelo então Presidente da Câmara CC, por activação dessa bolsa de recrutamento e com vista à integração de AA nos quadros da Câmara Municipal ..., através do qual foi deliberada a contratação da contra-interessada AA, tendo sido formalizada a sua contratação na modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, na categoria de assistente operacional, com a remuneração mensal de 557,00€, com efeitos a 10-4-2017, por despacho publicado no DR n.º ...6 – II série, de 5-5-2017 – Aviso n.º ...17.

23.º Assim como o contrato de trabalho em funções públicas celebrado entre o MUNICÍPIO ... e a contrainteressada AA, em 7-4-2017.

24.º O conhecimento de tais factos sobreveio ao Ministério Público junto da jurisdição administrativa, competente para instaurar a inerente acção, com a remessa da decisão instrutória proferida no inquérito n.º 448/16...)VFR.

25.º Destarte, o vício que se impugna não se revela do texto do acto procedimental impugnado, nem resulta dos respectivos pressupostos e motivos nele explicitados, ou sequer decorre do respectivo conteúdo e formalidades em desacordo com a normatividade conexa.

26.º Por outro lado, cremos, deste modo, com todo o respeito, que o acto nesta vertente visado, por assumir autonomia em face da divisibilidade do acto de procedimentos em massa que homologou a lista final de concurso e ordenou os candidatos, fica consequentemente fora do âmbito da previsibilidade normativa a que alude o artº 99º, nº 2 do CPTA, e, consequentemente, não sujeito a tal prazo restrito de caducidade.

27.º Sendo admissível essa individualização do acto impugnado por força da divisibilidade do acto quer em função da configuração do objecto da acção e do único sujeito visado, quer por ter sido o mesmo ancorado na utilização de meios ilícitos que conduzem a um resultado também ilícito, deve passar a ser à luz dessa diversa e específica materialidade que deve ser convocada e interpretada a normatividade respectiva, desde logo em matéria processual como a ora equacionada.

28.º Nessa apreciação então, porque estão em causa valores fundamentais constitucionais, desde logo como o princípio da igualdade e o do mérito, e, sobretudo, o do interesse público no sentido de que só podem aceder às relações de emprego público a pessoa que demonstrar ser a mais apta e mais capaz, importará trazer à colação o que resulta desde logo do artº 7º do CPTA, ao estatuir este dispositivo que “para efetivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas,”, bem como o da necessidade de fazer uma interpretação das regras processuais de acordo também com os valores constitucionais supra elencados.

29.º Em jeito de conclusão, não pode conferir-se prevalência deste modo aos interesses privados de urgência na rápida solução de decisão quanto estão em causa, não vícios que se denotem do próprio acto impugnado em si, mas de vícios ocultos, pois nesta situação são prevalentes os valores constitucionais invalidantes garantidos ao nível do artº 47º e 266º da CRP, pois não foi para ponderação de tais interesses que foi estatuído o prazo curto de caducidade de 30 dias a que alude o nº 2 do artº 99º do CPTA, sob pena de violação da tutela efectiva, também decorrente do artº 20º da CRP, de tais interesses.

30.º E, não podem os interesses particulares de celeridade ínsitos ao prazo de 30 dias de caducidade estatuídos num contexto destinado à aferição de vícios procedimentais que se evidenciem do próprio acto concursal impugnado, postergar os demais interesses públicos constitucionalmente prevalentes nas situações atípicas de vícios ocultos do acto impugnado consubstanciado numa actuação de fraude, susceptível até, pela sua gravidade na expressão antijurídica respectiva, de assumir relevância criminal como o demonstra a decisão de pronúncia em que a Exmª Senhora Juíza de Instrução, fundamenta a evidenciação probatória da conduta imputada à arguida AA, pronunciando-a assim por tais factos, como autora, em concurso efectivo, de um crime de abuso de poderes, previsto e punido pelos artigos 28º e 382º do Código Penal e artigo 26º, n.º1 da Lei nº 34/87 de 16 de Julho; e de um de corrupção activa, previsto e punido pelos artigos 18º, n.º1 da Lei n.º 34/87 de 16 de Julho e 374º, n.º1 do Código Penal.

31.º Diversa interpretação do nº 2 do artº 99º do CPTA, revela-se ela, com todo o respeito, desconforme com o disposto nos artº 47º, nº 2 e 266º, nº 1 da CRP, pois, como se escreveu no Ac. TC n.° 683/99 (BMJ 492°-l28), “a especificidade da relação jurídica de emprego público (...) resulta, antes do mais, do facto de ela se estabelecer entre um particular e o Estado, estando tal relação colimada à satisfação das necessidades de pessoal da Administração para a prossecução do interesse público “;

32.º Nada justificando, pois, a manutenção de tal relação de emprego com base em interesses meramente privados, sobretudo quando alocados a pressupostos expedientes que consubstanciam ilicitude criminal grave.

33.º Em conclusão deve ser revogado o Acórdão do TCAN nos termos sobreditos, pois o mesmo violou as normas de direito consubstanciadas nos artigos consubstanciadas nos artigos 20.º, 47.º e 266.º da CRP, 7.º e 99.º n.º 2 do CPTA, e 52.º da LTFP.».

A contra-interessada apresentou contra-alegação de recurso na qual pugnou pela inadmissibilidade do presente recurso de revista e, para a hipótese de o mesmo ser admitido, pela manutenção da decisão recorrida.

Este recurso de revista foi admitido por acórdão deste STA proferido em 7 de Dezembro de 2023.

As questões que cumpre apreciar resumem-se, em suma, em determinar se o acórdão recorrido incorreu em erro ao considerar que a impugnação dos actos em causa nestes autos, na medida em que lhe é aplicável o contencioso dos procedimentos de massa, previsto no art. 99º, do CPTA, está sujeita a prazo (1 mês, prescrito no n.º 2 do citado art. 99º) e, caso se entenda que este entendimento é correcto, se errou ao contar esse prazo a partir da publicação dos actos.

II- FUNDAMENTAÇÃO

O acórdão recorrido considerou provada a seguinte factualidade, por reporte aos factos tidos por assentes na decisão de 1ª instância:

«A. Pelo aviso nº ...15, de 23-09, publicado no Diário da República, 2ª série, nº ..3, de 16-10, foi aberto, pelo MUNICÍPIO ..., procedimento concursal comum, na modalidade de relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado, para a ocupação, entre outros, de 17 postos de trabalho de Assistente Operacional - cf. fls. 4 do Apenso 6-A;

B. Do aludido aviso extrai-se, entre o mais, que: «4 - o procedimento é válido para o preenchimento dos postos de trabalho a ocupar. Caso a lista de ordenação final, devidamente homologada, contenha um número de candidatos e candidatas superior ao dos postos de trabalho a ocupar, é constituída uma reserva de recrutamento interna que será utilizada sempre que, no prazo de 18 meses, contados da data da homologação, haja necessidade de ocupação de idênticos postos de trabalho, nos termos dos n.ºs 1 e 2, do artigo 40.º, da Portaria n.º 83- A/2009, de 22 de janeiro, na sua atual redação» - cf. fls. 4 do Apenso 6-A;

C. E que: «13 - Métodos de seleção aplicáveis […] 13.1 – […] prova de conhecimentos teórica escrita […]. 13.2 – Avaliação psicológica […]. 13.3 – A ordenação final dos candidatos e candidatas que completem o procedimento resultará da média aritmética ponderada das classificações quantitativas dos dois métodos de seleção que será expressa na escala de 0 a 20 valores e efetuada através da seguinte fórmula […]: CF = 50% PC + 50% AP; Em que: CF= Classificação Final; PC = Prova de Conhecimentos; AP = Avaliação Psicológica» - cf. fls. 5 do Apenso 6-A;

D. Requereram a sua admissão ao procedimento concursal aludido em A), 286 candidatos, entre os quais a aqui Contrainteressada - cf. fls. 7/10 e 97/102 do Apenso 6-A;

E. Desse universo de candidatos, 16 foram excluídos liminarmente - cf. fls. 7/10 e 97/102 do Apenso 6-A;

F. No dia 06-02-2016, realizou-se a prova de conhecimentos teórico-escrita a que se alude em C) - facto não controvertido;

G. Em 23-03-2016, o júri do procedimento concursal a que se vem aludindo deliberou sobre as classificações a atribuir aos candidatos, relativamente ao método de seleção prova de conhecimentos teórico-escrita, tendo a aqui Contrainteressada obtido a classificação de 15,5 valores – cf. fls. 103/116 do Apenso 6-A;

H. A deliberação em causa foi publicitada em 07-04-2016 – cf. fls. 121 do Apenso 6-A;

I. Essa classificação veio a ser objeto de retificação, por deliberação do júri do procedimento concursal, de 28-04-2016, por erro na grelha de correção, tendo a classificação da Contrainteressada passado a ser de 15,850 valores - cf. fls. 122/130 do Apenso 6-A;

J. A deliberação aludida na alínea que antecede foi publicitada em 11-05-2016 - cf. fls. 134 do Apenso 6-A;

K. Dos 159 candidatos que se submeteram à prova escrita, foram, por terem obtido notação inferior a 9,5 valores, excluídos 73, tendo a aqui Contrainteressada, dos candidatos que passaram à fase seguinte [avaliação psicológica], ficado posicionada em 8º lugar - cf. fls. 131/134 do Apenso 6-A;

L. Nos dias 17 de junho, e 4 e 5 de julho de 2016, realizou-se a fase de avaliação psicológica - cf. fls. 135 do Apenso 6-A;

M. Na fase em questão, foi atribuída à Contrainteressada a classificação de 12 valores [suficiente] - cf. fls. 135/143 do Apenso 6-A;

N. Aplicada a fórmula aludida em C), a Contrainteressada passou a figurar, na lista unitária, provisória, de ordenação final, no 48º lugar, com a classificação final de 13,925 valores - cf. fls. 144/146 do Apenso 6-A;

O. Em 23-08-2016, o júri do procedimento concursal deliberou confirmar a lista unitária de ordenação final - cf. fls. 154/159 do Apenso 6-A;

P. A deliberação aludida na alínea que antecede foi publicitada em 24-08-2016 - cf. fls. 158 do Apenso 6-A;

Q. Por despacho da mesma data, foi homologada, pelo, então, Vice-Presidente da Câmara Municipal ..., a lista unitária de ordenação final - cf. fls. 158 do Apenso 6- A;

R. Pelo aviso nº ...16, de 24-08, publicado no Diário da República, 2ª Série, nº ...8, de 01-09, tornou-se público que «a lista unitária de ordenação final referente ao procedimento concursal comum na modalidade de relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado, para ocupação de dezassete postos de trabalho de Assistente Operacional – referência A)), aberto conforme aviso publicado no Diário da República, 2ª série, nº ..3, de 16 de outubro de 2015, foi homologada por meu despacho de 23 de agosto de 2016. A referida lista encontra-se afixada em lugar visível e público das instalações desta entidade e está disponibilizada na página eletrónica do Município» - cf. fls. 161 do Apenso 6-A;

S. Não tendo logrado ocupar um dos 17 postos de trabalho de Assistente Operacional, a Contrainteressada passou a figurar na reserva de recrutamento interna, aludida em B) - facto não controvertido;

T. Em 07-04-2017, na sequência de despacho do, então, Presidente da Câmara Municipal ..., de 04-04-2017, que autorizara a utilização da reserva de recrutamento interna, foi, entre o MUNICÍPIO ... e a Contrainteressada, celebrado contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, para o desempenho das funções inerentes à categoria/carreira de Assistente Operacional, o qual começou a produzir os seus efeitos em 10-04-2017 - cf. fls. 166/171 do Apenso 6-A;

U. Pelo aviso nº ...17, de 10-04, publicado no Diário da República, 2ª Série, nº ...6/2017, de 04-05, tornou-se público que «em virtude da utilização da reserva de recrutamento constituída na sequência do procedimento concursal aberto por aviso publicado no Diário da República, n.º ..3, de 16 de outubro de 2015, referência A), e por meus [Presidente da Câmara Municipal ...] despachos de 02/03/2017 e 04/04/2017 contratei na modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado em período experimental, as candidatas […] e AA, com início a 10/04/2017 para a carreira/categoria de Assistente Operacional, com a remuneração correspondente à 1.ª posição e nível remuneratório 1 da Tabela Remuneratória Única, montante pecuniário (euro) 557,00» - cf. fls. 38 do Apenso 6-A;

V. Em 03-11-2021, o Ministério Público intentou a presente ação administrativa, na qual peticiona: «que seja declarada a: «nulidade das deliberações do júri do concurso supra indicadas» [«deliberações do júri do concurso datadas de 23-3-2016 e de 28-4-2016 sobre as classificações a atribuir aos candidatos, relativamente ao método de seleção da prova escrita, e a posterior retificação por erro na grelha de correção […] no que concerne à classificação de AA, que obteve a notação final de 15,850 valores […]; [e] deliberação do júri, datada de 23-8-2016 que aprovou a lista unitária de ordenação final, figurando a contrainteressada no 48º lugar dessa lista»]; «bem como a nulidade consequente de todos os atos subsequentes do procedimento concursal e do contrato de trabalho celebrado ao abrigo de tal concurso» - cf. fls. 1 e 4/23 do SITAF.».

Presente a factualidade antecedente, cumpre entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.

O Ministério Público, por referência a um procedimento de recrutamento de pessoal a que concorreram mais de 50 candidatos, interpôs a presente acção administrativa, nela peticionando a declaração de nulidade:

- das deliberações do júri do concurso de 23.3.2016 e 28.4.2016 sobre as classificações a atribuir aos candidatos, relativamente ao método de seleção da prova escrita, e a posterior rectificação por erro na grelha de correcção, no que concerne à classificação da contra-interessada, a qual obteve a notação final de 15,850 valores;

- da deliberação do júri do concurso de 23.8.2016 que aprovou a lista unitária de ordenação final, figurando a contra-interessada no 48º lugar dessa lista;

- de todos os actos subsequentes do procedimento concursal - designadamente do despacho de 4.4.2017 proferido pelo Presidente da Câmara que determinou a activação da bolsa de recrutamento, com vista à integração da contra-interessada nos quadro da Câmara Municipal ... - e do contrato de trabalho em funções públicas celebrado ao abrigo de tal concurso com a contra-interessada, na categoria de assistente operacional.

O autor assentou o vício de nulidade que invocou no facto de a contra-interessada ter tido conhecimento antecipado do teor do enunciado da prova escrita, pois no período que mediou entre 3 a 5 de Fevereiro de 2016 esse enunciado foi-lhe entregue em mão por BB, à data Presidente da Câmara Municipal ..., ou por interposta pessoa a seu mando, o que a colocou em clara vantagem em relação aos outros candidatos. Alegou ainda que tal factualidade implica que as deliberações impugnadas - e, em consequência, o contrato celebrado - ofendem o conteúdo essencial dos princípios constitucionais da igualdade, da imparcialidade e do mérito, sendo nulas por força do disposto no art. 133º n.º 2, al. d), do CPA, por referência aos arts. 47º n.º 2 e 266º n.º 2, da CRP.

As instâncias julgaram aplicável à situação em apreciação o meio processual do contencioso dos procedimentos de massas, previsto no art. 99º, do CPTA, e não a acção administrativa (isto é, que se verificava erro na forma do processo) e, nesse pressuposto, perante a impossibilidade de convolação da presente acção administrativa naquele meio processual adequado, por ter decorrido o prazo de 1 mês previsto no n.º 2 do citado art. 99º para a impugnação dos actos em causa, julgaram procedente a excepção dilatória de nulidade de todo o processo.

O Ministério Público não se conforma com o acórdão recorrido, pois:

- o vício invocado gerador de nulidade é um vício oculto do acto, cujo conhecimento ocorre muito depois da data da publicação do acto de homologação da lista unitária de ordenação final, salientando que o conhecimento da factualidade em que assenta este vício só veio ao conhecimento do Ministério Público junto da jurisdição administrativa competente para instaurar a presente ação com a remessa da decisão instrutória proferida no Inquérito n.º 448/...;

- estando-se perante um vício que não se revela do texto do acto procedimental, ou sequer decorre do respectivo conteúdo, trata-se de uma situação que fica de fora do âmbito de previsibilidade normativa do art. 99º n.º 2, do CPTA, e como tal não sujeito a tal prazo de caducidade;

- é admissível a individualização do acto impugnado por força da sua divisibilidade, quer em função da configuração do objecto da acção e do único sujeito visado, quer por o mesmo ter sido ancorado na utilização de meios ilícitos que conduzem a um resultado também ilícito, pelo que deve ser à luz desta diversa e específica materialidade que deve ser convocada e interpretada a normatividade respetiva;

- não pode ser dada prevalência aos interesses privados de urgência na rápida solução quando está em causa um vício oculto dos actos impugnados “consubstanciado numa actuação de fraude, susceptível até, pela sua gravidade (…), de assumir relevância criminal”, numa situação em que os valores constitucionais plasmados nos arts. 47º e 266º, da CRP, são prevalentes, o que, aliás, é demonstrado pela decisão que foi proferida relativamente à contra-interessada no processo crime que a pronunciou como autora, em concurso efetivo, de um crime de abuso de poderes, previsto e punido pelos arts. 28º e 382º, do Código Penal, e art. 26º n.º 1, da Lei 34/87, de 16/7, e de um crime de corrupção activa, previsto e punido pelos arts. 18º n.º 1, da Lei 34/87, de 16/7, e 374º n.º 1, do Código Penal;

- não foi para a ponderação destes interesses que foi estatuído o prazo curto de caducidade de 30 dias, a que alude o n.º 2 do art. 99º, do CPTA, sob pena de violação da tutela efectiva, também decorrente do art. 20º, da CRP.

Nestes termos, constitui objecto do presente recurso de revista saber se o acórdão recorrido proferido pelo TCA Norte errou ao confirmar a decisão proferida em 28 de Janeiro de 2023 pelo TAC de Aveiro, o qual julgou procedente a exceção dilatória de nulidade de todo o processo, por erro na forma de processo, pois considerou que in casu impunha-se a impugnação através da acção de contencioso dos procedimentos de massa, prevista no art. 99º, do CPTA, para cuja forma de processo já não era possível convolar-se os presentes autos, por se mostrar ultrapassado o prazo de um mês previsto no n.º 2 do citado art. 99º.

Vejamos.

Conforme decorre da petição inicial [concretamente do respectivo introito e dos seus artigos 47º e 48º, onde se refere que se pretende a declaração de invalidade dos actos impugnados, no que concerne à classificação da contra-interessada, à sua inclusão na lista de ordenação final, à sua colocação na reserva de recrutamento interno e à sua contratação na modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado], bem como da réplica [maxime dos seus artigos 21º (“Assim, visando a presente ação apenas as deliberações do júri que incidiram sobre a atribuição da classificação da Contrainteressada na prova escrita de conhecimentos e que aprovou a lista unitária de classificação final, no que concerne ao lugar atribuído à mesma, bem como o despacho proferido por ativação da bolsa de recrutamento em que a Contrainteressada foi colocada e a sua contratação, temos para nós que tal não põe em causa a validade do concurso, mas apenas tão somente se reporta à contratação da Contrainteressada.” (sublinhados nossos)) e 22º, nos quais se explicita que o objecto da presente acção são apenas os actos que determinaram a classificação e contratação da contra-interessada, não se pondo em causa a validade do concurso público, pelo que não se verifica qualquer prejuízo para os demais candidatos, os quais não são prejudicados com a procedência da presente acção] e do requerimento apresentado pelo Ministério Público em 10.1.2023, na sequência de despacho que suscitou oficiosamente a excepção dilatória de nulidade de todo o processo e concedeu às partes o contraditório quanto à mesma [onde se afirma nomeadamente que o vício de que enfermam os actos impugnados é um vício oculto (a contra-interessada teve conhecimento antecipado do teor da prova escrita), o qual não se revela do texto do acto procedimental, nem resulta dos respectivos pressupostos e motivos nele explicitados ou sequer do respectivo conteúdo e formalidades, e que o acto de homologação da notação da contra-interessada na lista de ordenação final assume autonomia, em face da divisibilidade do acto que homologou a lista final do concurso e ordenou os candidatos, pelo que fica de fora da previsibilidade do art. 99º n.º 2, do CPTA, sendo a contra-interessada o único sujeito visado], o Ministério Público na presente acção pretende a declaração de nulidade dos actos impugnados com efeitos restritos à contra-interessada, razão pela qual não existe o erro na forma do processo declarado pelo TAC de Aveiro e a cujo entendimento o acórdão recorrido aderiu.

Com efeito, esta precisa questão, numa situação em tudo idêntica à ora em causa, foi apreciada por este STA no recente Ac. proferido em 9.1.2025, no âmbito do processo n.º 407/22.2BEAVR, com o qual se concorda - tendo também presente o estatuído no art. 8º n.º 3, do Código Civil - e onde se escreveu o seguinte:

«25. Para o efeito, coloca-se prima facie a questão de saber se o meio processual a que se reporta o artigo 99.º do CPTA também foi concebido pelo legislador para ser usado nas situações em que estando em causa um procedimento concursal de recrutamento para o exercício de funções na Administração Pública, ao qual se candidataram mais de 50 pessoas, esteja em causa a impugnação de atos nulos (e não meramente anuláveis) e a ação seja intentada pelo MP ao abrigo da ação pública.

26. Ademais, considerando as relevantes especificidades do caso em análise, decorrentes de a invalidade dos atos impugnados decorrer de um alegado comportamento fraudulento da Contrainteressada que teve acesso à prova escrita de conhecimentos antes da sua realização, exige-se ainda a este Supremo Tribunal Administrativo, caso conclua que o procedimento de contencioso de massas previsto no artigo 99.º do CPTA é também aplicável à impugnação de atos nulos praticados em qualquer um dos domínios previstos nas alíneas a), b) e c) do seu n.º1 mesmo quando promovida pelo MP, que apure se acaso haverá situações em que será de afastar a aplicação desse meio processual urgente não obstante estar-se perante um concurso de recrutamento de pessoal, ao qual concorreram mais de 50 candidatos, veja-se, quando, como in casu, se invoquem vícios «ocultos» geradores de nulidade dos atos praticados pela Entidade Demandada no âmbito de um procedimento concursal de recrutamento para acesso ao exercício de funções na Administração Pública, decorrentes de uma candidata – a aqui Recorrida/Contrainteressada- ter obtido o conhecimento prévio da prova de conhecimentos a que todos os candidatos se tiveram de sujeitar, situação em que, como bem alega o Recorrente, não se está perante vícios do procedimento concursal suscetíveis de afetar todo o procedimento e em que não estarão em causa os interesses de celeridade dos concursos na Administração Pública, nem a proteção da boa-fé da candidata visada, mas valores fundamentais constitucionais, como sejam, os princípios da igualdade do acesso à função pública, na vertente do mérito e sobretudo, do interesse público, como conformadores do Estado de Direito Democrático.

Vejamos.

27. Com a revisão do CPTA, operada com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de outubro, o legislador nacional aditou ao elenco dos processos urgentes previstos nesse Código o mecanismo processual do artigo 99.º, que versa sobre o denominado contencioso dos procedimentos de massa. Lê-se na nota preambular desse diploma revisor, a respeito deste mecanismo, o seguinte: «4 - Ainda no que respeita às formas do processo, é introduzida nos artigos 97.º e 99.º a previsão de uma nova forma de processo urgente, dirigida a dar resposta célere e integrada aos litígios respeitantes a procedimentos de massa, em domínios como os dos concursos na Administração Pública e da realização de exames, com um elevado número de participantes. O novo regime dos procedimentos de massa visa assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam deduzir no contencioso administrativo.»

28. O artigo 99.º do CPTA instituiu no contencioso administrativo um novo tipo de processo declarativo, de natureza urgente [cfr. al. b), n.º1 do artigo 36.º do CPTA] destinado à impugnação dos atos administrativos praticados no âmbito de procedimentos («de massa») relativos a concursos de pessoal, procedimentos de realização de provas e procedimentos de recrutamento -(cfr. alíneas a), b) e c), n. º1 do art.º 99.º do CPTA), que digam respeito a mais de 50 participantes, estando a sua impugnação, nos termos do n.º2 desse preceito, sujeita ao prazo de impugnação de 30 dias ( n.º2 do art. 99.º), quer os atos questionados enfermem de vícios determinativos da sua mera anulabilidade, quer padeçam de desconformidades mais radicais que o ordenamento jurídico fulmine com nulidade, ainda que a ação seja proposta pelo Ministério Público.

29. Prescreve-se no n. º2, do artigo 99.º do CPTA que «2-Salvo disposição legal em contrário, o prazo de propositura das ações a que se refere o presente artigo é de um mês e as ações devem ser propostas no tribunal da sede da entidade demandada».

30. O legislador estabeleceu para este tipo de processo uma tramitação mais acelerada do que a que consagra para a tramitação da ação administrativa, que para além de alguns aspetos comuns aos demais processos de natureza urgente referidos no artigo 36.º do CPTA, tem de específico: (i) ser de 20 dias o prazo para a apresentação da contestação; (ii) ser de 30 dia o prazo para a decisão do juiz ou do relator ou para o despacho deste submeter o processo a julgamento e de (iii) ser de 10 dias o prazo para os demais casos que ocorram no iter do processo. Ademais, prevê-se, ainda, que quando tais processos sejam da competência de um tribunal superior, o processo é julgado independentemente de vistos na primeira sessão (n.ºs 5 e 6 do artigo 99.º do CPTA).

31. O legislador pretendeu, com a instituição deste meio processual principal urgente « assegurar a rápida estabilização das situações jurídicas constituídas pelos atos jurídicos praticados no âmbito de procedimentos administrativos que envolvem um grande número de destinatários com interesses contrapostos que poderão originar uma multiplicidade de processos jurisdicionais, porque é de interesse público e de todos os envolvidos obter uma composição definitiva dos litígios em tem tempo razoável, de modo a satisfazer as necessidades de recrutamento de pessoal e de contratação para o exercício de funções públicas, e, noutro plano, estabilizar os resultados de provas públicas que podem repercutir-se de forma muito significativa na esfera jurídica dos interessados» ( negrito da nossa autoria).- cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha, in Comentários ao CPTA, 5.ª Edição, Almedina, pág. 829

32. Assim, «ao autonomizar o contencioso dos procedimentos de massa, enquadrado na ação administrativa urgente e sujeito a um prazo de caducidade especifico do direito de ação e a uma tramitação processual própria, o legislador fornece uma indicação segura de que pretende instituir um regime processual imperativamente aplicável, a cuja utilização as partes não podem renunciar para o efeito de optarem pelo processo declarativo comum…Deve entender-se, assim, que estamos perante um meio processual de utilização necessária, tal como sucede com o contencioso eleitoral e com o contencioso pré-contratual, regulado no artigo 98.º e nos artigos 100.º a 103.º-B, respetivamente» ( negrito da nossa autoria)- cfr. ob. cit. pág. 831- 832.

33. Como enfatiza Carla Amado Gomes «O artigo 99.º pretende dar resposta célere a um determinado tipo de contencioso, cíclico, abundante, gerador de instabilidade nos serviços administrativos e potenciador de decisões contraditórias, que o legislador crismou de “procedimentos de massa”»- cfr. CARLA AMADO GOMES, ANA F.NEVES, TIAGO SERRÃO (COORD.), COMENTÁRIOS À LEGISLAÇÃO PROCESSUAL ADMINISTRATIVA, VOL.II, 2020, 5.ª ED., AAFDL EDITORA, pág.567.

34. O objetivo do legislador foi assim o de assegurar que os atos administrativos praticados no âmbito desses procedimentos, de que são exemplos mais prototípicos, os atos de exclusão de candidatos ou relativos à sua classificação final, quando impugnados, sejam dirimidos num único processo e de modo expedito, para salvaguardar a utilidade do próprio procedimento, pelo que, a razão de ser deste meio processual urgente é assegurar uma situação de estabilidade jurídica quanto ao resultado do procedimento. Daí que o legislador tenha estabelecido um prazo muito curto de apenas 30 dias para a impugnação dos atos administrativos abrangidos pela norma, quando o prazo geral para a impugnação contenciosa dos atos administrativos que enfermem de vícios geradores de mera anulabilidade, previsto na al. b), n. º1 do artigo 58.º do CPTA é de 3 meses, sendo esse prazo de 1(um) ano se a impugnação for promovida pelo Ministério Público, conforme al. a) do n.º1, desse preceito.

35. A impugnação de atos nulos nos domínios abrangidos pelo artigo 99.º do CPTA, mesmo quando promovida pelo Ministério Público está igualmente sujeita ao referido prazo de 30 dias, não obstante no artigo 58.º, n.º1 do CPTA se prever que «Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo…».

36. Em comentário ao n.º 2 do artigo 99.º do CPTA, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha asseveram que «Tratando-se de um prazo único, o prazo do n.º 2 deve ser aplicado independentemente do vício que afete o ato e da qualidade em que intervém o demandado. O n.º 2 ao fixar o prazo de um mês, sobrepõe-se a qualquer das regras do n. º1 do artigo 58.º, não se podendo distinguir entre a impugnação de atos nulos ou de atos anuláveis, ou entre a impugnação promovida pelo MP, no exercício da ação pública, e a impugnação a cargo de quaisquer outros interessados» - cfr. COMENTÁRIO AO CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS, 5.ª ED., ALMEDINA, pág. 831.

Esclarecem, para o efeito, que a ressalva “Salvo disposição legal em contrário…” com que o legislador principia a norma do n.º 2 do artigo 99.º do CPTA não tem outro alcance senão o de reconhecer a prevalência da eventual existência de diferentes prazos de caducidade que estejam previstos em diplomas legais que versem sobre os procedimentos relativos aos domínios que o n.º1 do art.99.º sujeita ao contencioso dos procedimentos de massa, sendo o objetivo de tal ressalva «excecionar ao regime-regra os prazos de caducidade estabelecidos em diplomas legais que regulem especialmente os procedimentos de recrutamento ou concurso de pessoal e de realização de provas, que integram o âmbito aplicativo do contencioso dos procedimentos de massa e que, segundo o princípio da especialidade, prevalecem sobre o direito geral» -cfr. ob. cit., pág.831.

37. Atendendo à ratio da previsão do mecanismo processual do contencioso dos procedimentos de massa, naturalmente que a aplicação de soluções como as que se encontram plasmadas nas alíneas b) e c) do n.º3 do artigo 58.º do CPTA, que nas circunstâncias aí referidas, autorizam a instauração de ações para além dos prazos normais, não são concebíveis no âmbito deste contencioso, conquanto «a possibilidade de o ato ser impugnado para além do prazo de impugnação é, em si, incompatível com a própria lógica que está subjacente à autonomização do meio processual previsto no artigo 99.º, dirigida a obter a redução dos prazos e a concentração dos litígios num único processo, de modo a gerar uma situação de estabilidade jurídica do procedimento.»- cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, in ob. cit., pág. 831.

38. Há quem advogue que o prazo de 30 dias estabelecido no n. º2 do art.º 99.º do CPTA para a impugnação de atos abrangidos por este tipo de contencioso configura uma inconstitucionalidade, decorrente de em muitas situações um tal encurtamento do prazo não encontrar justificação no objetivo de uma rápida estabilização do conflito, que não se verificará relativamente a vários procedimentos, afirmando-se que o legislador terá ido longe de mais. Há ainda quem discuta a racionalidade da redução do prazo de exercício do direito de ação a 30 dias no contexto do artigo 99.º do CPTA, por a compressão do prazo aí prevista não relevar para a agilização do tempo em juízo, mas antes para a aceleração do tempo de formação do “caso decidido”.

39. Não acompanhamos essas teses, não estando o legislador impedido de, ponderando os vários interesses em confronto, em certas situações, atribuir uma relevância restritiva ao decurso do tempo para efeitos de recurso à via judicial, prosseguindo, dessa forma, o interesse numa mais rápida estabilização de relações jurídicas constituídas ao abrigo de procedimentos que, em regra, envolvem muitos interessados e em que a experiência revela serem frequentes situações de conflito, que dão azo à instauração de múltiplas ações, dispersas por vários tribunais, nas quais se discutem pedidos com causas de pedir emergentes do mesmo procedimento, e que se «arrastam» anos a fio, sem decisão, com o fortíssimo risco de serem proferidas decisões finais contraditórias, numa área da vida do maior relevo por contender com o direito de acesso à função pública e ao emprego, afetando o papel dos tribunais na criação de um clima de confiança e de segurança jurídica.

40. Embora sejam causas de nulidade dos atos administrativos “as infrações do ordenamento jurídico especialmente graves e manifestas, no sentido de que um cidadão médio não possa considerá-las como uma atuação legítima do Estado” - cfr. R. BOCANEGRA SIERRA/J.GARCIA LUENGO, «La eficácia y la validez de los actos administrativos”, in TOMÁS CANO CAMPOS (coord.), Lecciones- Derecho Administrativo, 2009, Tomo II, vol.I, p.195- o legislador não está impedido de sujeitar a impugnação de certos atos nulos a prazos curtos, quando esses atos sejam constitutivos de direitos e a sua manutenção se justifique perante valores como os da boa-fé dos seus destinatários e da segurança jurídica e estabilidade das relações jurídicas.

41. É jurisprudência do STA, de que se cita como exemplo o Acórdão de 17/02/2004, proferido no processo n.º 1572/02 que «a nulidade haverá sempre de reportar-se a um desvalor da atividade administrativa com o qual o princípio da legalidade não pode conviver, mesmo em nome da segurança e da estabilidade, como acontece no regime-regra da anulabilidade”.

42. Contudo, conforme refere J.C. Vieira de Andrade «O panorama apocalíptico associado ao regime legal da nulidade compreender-se-á numa perspetiva histórica, na medida em que o regime foi elaborado tendo em mente os atos da “administração agressiva”( e, entre nós, da administração local) e com base numa enumeração, taxativa e concreta, das situações ou dos vícios geradores de nulidade- mas é excessivamente radical e não responde em termos adequados à realidade dos tempos de hoje, em que se impõe a consideração das relações jurídicas estabelecidas pelos atos administrativos.

Por um lado, o regime puro não funciona bem perante o alargamento do conceito e das espécies de ato administrativo, agora muitas vezes atos constitutivos de direitos e interesses legalmente protegidos, que exigem a produtividade ou merecem a estabilidade da situação de facto originada pelo ato. Por outro lado, não se coaduna com a definição qualitativa das nulidades por natureza e com o consequente caráter problemático da qualificação da invalidade» - cfr. “ Em Homenagem ao Professor Doutor DIOGO FREITAS DO AMARAL, Comissão Organizadora: Augusto de Athayde, João Caupers, Maria da Glória F.P.D. Garcia, Almedina, pág.776.

43. Quanto certos atos, já se sabe que o decurso do tempo produz um efeito de consolidação dos mesmos na ordem jurídica, passando a sujeitá-los ao regime dos atos válidos. Saber se os atos que enfermem de uma «desconformidade particularmente grave com o paradigma normativo do ato jurídico» podem, por vontade do legislador, ficar também submetidos a um regime de impugnação sujeito a prazos curtos, sob pena de formação de caso decidido como sucede com os atos meramente anuláveis, é uma das questões que vêm colocadas no âmbito da presente revista quanto aos atos praticados nos domínios a que se reportam as alíneas a), b) e c) do n.º1 do art. 99.º do CPTA.

44. A esse respeito, dir-se-á que nesses domínios- os abrangidos pelas várias alíneas do n.º1 do art. 99.º do CPTA- o legislador quis inequivocamente dar prevalência aos valores da segurança jurídica e da estabilidade em detrimento dos valores da legalidade, em ordem à proteção da boa-fé e da confiança dos envolvidos nesses procedimentos, quando estejam em causa decisões proferidas pela Administração que lhes sejam favoráveis, ainda que eivadas de vícios geradores de nulidade.

45. Como escreve Paulo Otero «pode dizer-se que o tempo desempenha em Direito Administrativo, tal como em qualquer outro setor do ordenamento, um papel de facto gerador do “esquecimento” de situações jurídicas contrárias ou conformes à legalidade jurídico-positiva, modificando e invertendo o seu sentido ou os seus efeitos.

Verifica-se que o decurso do tempo (i) permite a consolidação jurídica de situações de facto criadas à margem do Direito e cuja duração se arrasta no tempo ou, em termos semelhantes, (ii) pode determinar a extinção de posições jurídicas tituladas e válidas pelo simples não exercício durante certo período de tempo. Em ambas as hipóteses, a ordem jurídica como que “esquece”, respetivamente, a invalidade subjacente à situação de facto ou a validade da situação jurídica agora extinta, passando a reconhecer efeitos válidos à primeira hipótese e a negá-los à segunda.»- cfr. LEGALIDADE DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, O SENTIDO DA VINCULAÇÃO ADMINISTRATIVA À JURIDICIDADE, Almedina, 2003, pág.1069.

46. As figuras da prescrição e da caducidade pelas quais se expressam os efeitos do decurso do tempo «têm o seu fundamento em necessidades sociais muito concretas e que traduzem valores do ordenamento jurídico hoje elevados à categoria de princípios constitucionais: a prescrição e a caducidade são emanações da procura de segurança e de certeza nas relações sociais, da tutela da confiança na aparência e de um certo entendimento de justiça que está subjacente a esses mesmos valores.

[…] o tempo mostra-se passível de fazer “esquecer a legalidade subjacente à conduta da Administração Pública e á atuação dos administrados ou, adotando uma perspetiva diferente, o decurso do tempo pode inverter o sentido típico dessa mesma legalidade» - cfr. Paulo Otero, in ob. cit. pág.1070.

47. A norma do n.º 2 do art. 99.º do CPTA é um dos casos em que o legislador estabeleceu a preclusão do direito de impugnar um ato administrativo, anulável ou nulo, quando entre a sua prática e o momento em que a ação seja proposta já tiverem decorrido mais de 30 dias, fazendo prevalecer os valores da segurança jurídica e da estabilidade em detrimento dos valores da legalidade.

48. Também no art. 162.º do CPA, sob a epígrafe “Regime de nulidade”, o legislador estabelece no seu n.º3 que: «O disposto nos números anteriores não prejudica a possibilidade de atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de atos nulos, de harmonia com os princípios da boa-fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade ou outros princípios jurídicos constitucionais, designadamente associados ao decurso do tempo».

49. Em suma, «A segurança, a certeza, a confiança e a justiça podem exigir, desde que conjugadas com o decurso do tempo, que se extingam posições jurídicas fundadas em normas jurídico-positivas ou que se adquiram posições jurídicas nascidas de comportamentos contrários à legalidade» - cfr. Paulo Otero, in ob. cit. pág. 1076.

50. O que se acabou de expender, força-nos a concluir que o contencioso dos procedimentos de massa abrange a impugnação dos atos nulos, e, bem assim, que o MP também se encontra vinculado, quando pretenda impugnar atos nulos nos domínios a que se reportam as alíneas a), b) e c) do n.º 1 do art. 99.º do CPTA, a lançar mão deste mecanismo processual, estando sujeito ao prazo de 30 dias para a impugnação de atos, sejam nulos ou meramente anuláveis, não podendo usar a ação administrativa.

51. Porém, na situação em discussão, está em causa um vício cuja prática, a provar-se o que vem alegado pelo Recorrente, decorre de uma conduta fraudulenta de índole criminosa perpetrada pela Contrainteressada, decorrente de a mesma ter acedido ao conteúdo da prova escrita de conhecimentos antes da realização daquela, o que, não só lhe conferiu uma posição de vantagem em relação aos demais candidatos, como impediu a Administração de em relação à mesma, ponderar sobre o seu real mérito.

Ademais, está em causa um vício que, como sustenta o Recorrente não tem origem num vício interno do procedimento ou do seu desenvolvimento, mas num vício externo ao mesmo, de conhecimento posterior à prática de cada um dos atos impugnados, tratando-se de um vício atinente exclusivamente à situação jurídica subjetiva da contrainteressada e não ao procedimento, nem à universalidade dos seus candidatos.

52. Por outro lado, não está em causa uma situação que contenda com a salvaguarda da utilidade do procedimento, tanto mais que o ato de referência foi há muito executado e o contrato em funções públicas está em execução, sendo que, o procedimento e os demais atos com este conexos, não saem afetados com a presente ação impugnatória e condenatória.

53. Como resulta da p.i., e reiterado no recurso interposto, vem apenas peticionada a nulidade das deliberações do júri do identificado procedimento concursal, bem como os despachos proferidos pelo Presidente da Câmara da ativação da bolsa de recrutamento e contrato de trabalho, apenas e tão-só relativamente àquela candidata, sendo que, o vício invocado não diz respeito à universalidade dos candidatos a esse concurso, nem é suscetível de afetar a esfera jurídica destes, pelo que, estando-se perante um «ato divisível» a decisão a proferir nesta ação não terá reflexos negativos para os demais candidatos, não havendo sequer interesses conflituantes a dirimir neste conspecto.

54. A ocorrer a nulidade do ato arguida – que existirá à luz do art. 161.º, n.º 2, al. c) do CPA, na sua atual versão – a sua declaração não afetará a constituição dos demais vínculos e da ocupação dos respetivos postos de trabalho que se verificaram na sequência do procedimento concursal em causa, não havendo que repetir atos do concurso, com a possibilidade de nova graduação dos candidatos. A decisão a tomar neste processo não produz efeitos em relação aos restantes candidatos, pois no que respeita a estes, o procedimento legal foi cumprido e manter-se-á válido (a causa de pedir não contém alegação que permita sustentar a invalidade de todo o procedimento e dos atos consequentes; apenas tem por referência e visa a contrainteressada).

55. De acordo com a jurisprudência do STA, o ato de homologação de lista de classificação final proferido no âmbito de um processo de recrutamento e seleção para o exercício de funções na Administração Pública, consubstancia um «ato plural», entendendo-se por atos plurais aqueles que pese embora sejam prolatados por um único e mesmo autor, e emanem de uma mesma manifestação de vontade, têm como resultado a produção de efeitos jurídicos que se repercutem individualmente e distintamente na esfera jurídica de cada um dos seus destinatários, encerrando em si uma pluralidade de atos correspondente à pluralidade dos seus destinatários. Trata-se de uma decisão divisível em tantos atos quantos os classificados, contendo tantas decisões quantos os candidatos que integrem essa lista.

56. A natureza divisível do ato «plural» de homologação da lista de classificação final tem sido afirmada de modo consistente, uniforme e reiterada pela jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, de que são exemplo os seguintes acórdãos, todos disponíveis na base de dados da DGSI: Ac. de 21/11/69, proc. 007366; de 06/04/1995, proc. 034721; de 11/06/96, proc.26097ª; de 13/03/2007, proc.º 01005/06; de 12/04/2007, proc. n.º 0901/06; de 12/07/2007, proc. n.º 0383/07.

57. Na doutrina, veja-se Rui Chancerellhe Machete segundo o qual «Nos atos plurais, apesar da identidade do autor do ato, da unidade da manifestação de vontade, do conteúdo e da forma, estamos em face de um conjunto de atos. No ato plural há tantos efeitos e, por consequência, tantos atos únicos, quantas as esferas jurídicas dos destinatários diretamente modificadas. Compreende-se que nestes termos haja vícios comuns a todos os atos simples e vícios autónomos, respeitantes apenas a um dos atos que integram o ato plural.

[…] Em virtude do princípio da economia de meios jurídicos e da importância dos elementos comuns existentes entre os atos simples, o objeto do recurso é normalmente constituído pela declaração da nulidade do ato plural em função do vício arguido…»- cfr. in MACHETE, Rui Chancerelle - Caso Julgado. Em Dicionário Jurídico da Administração Pública, 2.ª Ed., Lisboa: [s.n], V.II., pág. 280-301.

58. Também Freitas do Amaral assegura que «o ato plural encerra em si vários atos, tantos quantos os destinatários diferentes que o mesmo visa. Aquilo que o diferencia dos outros atos administrativos é a circunstância de formalmente todos esses atos estarem unificados num único ato, criando, por isso mesmo, uma certa identidade de situações entre todos os seus destinatários.

[…] o ato plural permite, deste modo, a cada ato singular nele formalmente integrado uma autonomia contenciosa própria e, por outro lado, uma disponibilidade exclusiva de meios de garantia ao seu destinatário. Num certo sentido, pode até dizer-se que tais atos traduzem, pela sua autonomia em termos de possível tutela contenciosa, a ideia de “todos iguais, todos diferentes”»- in AMARAL, Diogo Freitas; OTERO, Paulo- Eficácia Subjetiva das sentenças de provimento do recurso contencioso de anulação. Em Estudos de Homenagem ao Professor Doutor Manuel Gomes da Silva. Coord. Ruy de Albuquerque, Martim de Albuquerque. Coimbra: faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2001, pág. 550-554.

59. Em face do expendido, no caso, a declaração judicial da nulidade dos atos impugnados arguida pelo MP, a ser conhecida e a proceder, seria restrita à contrainteressada e os seus efeitos apenas se esgotariam na sua esfera jurídica, designadamente ao nível do contrato em funções públicas celebrado.

60. A circunstância de os reflexos do pedido de anulação ou nulidade de uma deliberação homologatória de uma lista de classificação final se repercutir exclusivamente na esfera jurídica de um dos candidatos, sem possibilidade de afetar negativamente a esfera jurídica os demais candidatos, não é de per se bastante para que se abra a porta à possibilidade de a situação jurídica do candidato em causa ser questionada a todo o tempo. É necessário, que em tais casos, o destinatário do ato impugnado esteja de boa-fé, ou seja, que a nulidade do ato impugnado não decorra de uma atuação fraudulenta desse candidato, como se verifica suceder no caso.

61. Nas situações em que se verifique que o candidato está de má-fé, tendo atuado de forma grave e conscientemente contra valores tutelados pela ordem jurídica, como é o caso de uma concorrente que acedeu ao conteúdo de uma prova escrita de avaliação de conhecimentos antes da sua realização, o que lhe conferiu uma posição de vantagem em condições de desigualdade para com os demais candidatos, como [alegadamente] acontece no caso sob escrutínio, não pode senão concluir-se que não foi intenção do legislador considerar tais situações como abrangidas no âmbito aplicativo do art. 99.º do CPTA - o contencioso dos procedimentos de massa- sob pena de se conferir proteção a situações que ferem os mais elementares sentimentos de justiça.

62. Como refere Luiz S. Cabral de Moncada, embora por alusão ao artigo 162.º do CPA «os princípios gerais que valem para justificar a atribuição de efeitos a atos nulos, efeitos jurídicos, bem entendido, corroborando assim os efeitos de facto já entretanto gerados, são não apenas os associados ao decurso do tempo mas também, como resulta do advérbio designadamente, outros como a proteção da boa-fé do beneficiário de ato nulo. Não faria sentido que se dessem efeitos a um ato nulo em consequência do decurso do tempo se o respetivo beneficiário estivesse comprovadamente de má-fé e se a invalidade do ato se deve a conduta sua máxime criminosa, o que seria beneficiar o infrator».

63. E isso, sem prejuízo de, como alega a CI, poder vir a ser condenada no processo-crime em curso, e de nesse processo o MP ter a possibilidade de promover e alcançar «todas as consequências da correspondente condenação» ou seja, de nesse único processo obter a «condenação penal e consequente perda da relação jurídica laboral visada nos presentes autos», importando não se olvidar que em situações deste jaez, apurado que um candidato a um concurso aberto para o recrutamento de pessoal para o exercício de funções na Administração Pública atuou de forma fraudulenta, tendo acedido ao conteúdo da prova escrita de conhecimentos, numa situação de vantagem perante os demais candidatos (ou, quando se venha a apurar que não detinha as habilitações para o lugar posto a concurso, tendo falsificado os respetivos documentos), não pode conceber-se que o legislador tenha pretendido assegurar uma proteção ao infrator, deixando que se forme caso decidido em relação ao ato que classificou o mesmo e aos demais atos, que na sequência desse, culminaram na sua integração nos quadros de pessoal da Ré, quando a mesma [alegadamente] não desconhecia a nulidade de tais atos. Foi a CI quem [alegadamente] deu causa à invalidade dos atos impugnados, por via de uma autuação fraudulenta, que não deve permitir que tal ato se consolide por mero decurso do tempo, sob pena de se estar a conferir uma proteção ao «infrator» injustificada em face dos princípios da boa-fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade, permitindo-lhe ocupar um lugar que não lhe pertence e ao qual acedeu de forma fraudulenta e inclusivamente criminosa.

64. Não se desconhece que, mesmo no âmbito penal, se prevê a prescrição como causa de extinção da responsabilidade criminal, com a inerente extinção da punibilidade do agente, ou seja, que o período decorrido sobre a prática do facto torna-o não carecido de punição, ainda que se trate de procedimento criminal por ilícito penal que viole o bem jurídico cimeiro tutelado pela ordem jurídica: a vida.

No entanto, no caso, não estamos no âmbito criminal, sendo de notar que a eventual responsabilidade criminal da contrainteressada ainda não prescreveu.

65. Prefigura-se-nos que em situações deste jaez, em que se está perante atos eivados de nulidade decorrente de uma atuação suscetível de configurar a prática de crime por parte de uma candidata que foi graduada e ocupa um posto de trabalho em consequência de um procedimento concursal de recrutamento para a Administração Pública, cujo procedimento criminal não se encontra ainda prescrito, e em que aquele procedimento concursal se rege por princípios como os da legalidade e de igualdade de oportunidades, entendemos que, tomando em consideração a causa de nulidade invocada como fundamento- alegado acesso fraudulento a uma prova de conhecimentos- quer para a impugnação do ato de homologação da lista de classificação final, quer do ato de integração da CI na bolsa de reserva de recrutamento interna constituída pelos candidatos aprovados que excederam o número de vagas, quer da celebração com aquela de um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, a posição subjetiva da candidata, única afetada pela declaração de nulidade que venha a ser decidida, porque não merecerá qualquer tutela ao nível da boa-fé ou proteção da confiança, não poderá ser protegida por força da aplicação do mecanismo do artigo 99.º do CPTA. Ademais, trata-se de situação onde não existem interesses conflituantes com os demais candidatos graduados e colocados no exercício de funções.

66. A possibilidade de em tais situações poder ser invocada a todo o tempo a nulidade de atos que tenham como fundamento uma alegada atuação fraudulenta e criminosa do candidato que deu causa a esse fundamento de nulidade (vício oculto) não tem como consequência a corrosão da segurança jurídica associada àqueles referidos procedimentos, minando toda a Administração Pública e o Estado de Direito nos princípios fundamentais de proteção da confiança e segurança jurídica, como sustenta a CI, antes pelo contrário, visa promover a legalidade, não se permitindo que o decurso do tempo possibilite apagar a ilegalidade de situações quando ao mesmo não esteja associada uma atuação do destinatário do ato merecedora de proteção da sua confiança, como não será o caso quando se perspetive que a restrição da impugnação de um ato nulo a um certo prazo, terá como consequência a consolidação de uma situação favorável na esfera jurídica do infrator que, na sua origem, tem subjacente um comportamento alegadamente fraudulento e criminoso da sua parte.

67. Resulta do excurso antecedente, impor-se concluir pela procedência de todos os fundamentos de recurso invocados pelo Recorrente, e em consequência, revogar o acórdão recorrido (…), ordenando-se o prosseguimento da ação, para os devidos e legais efeitos.».

Tendo em conta a fundamentação ora transcrita, deverá ser concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, revogado o acórdão recorrido e determinada a baixa dos autos ao TAC de Aveiro, a fim de aí, a presente acção, prosseguir os seus termos para apreciação dos pedidos de declaração de nulidade dos actos impugnados com efeitos restritos à contra-interessada.

A contra-interessada, dado que ficou vencida em ambas as instâncias recursivas (pois contra-alegou os recursos interposto pelo Ministério Público para o TCA Norte e para este STA, aí sustentando a sua improcedência), deverá suportar as respectivas custas (cfr. art. 527º n.ºs 1 e 2, do CPC de 2013, ex vi art. 1º, do CPTA).

III- DECISÃO

Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo o seguinte:

I- Julgar procedente o presente recurso jurisdicional interposto pelo Ministério Público e, em consequência, revogar o acórdão recorrido e determinar a baixa dos autos ao TAC de Aveiro, a fim de aí, a presente acção, prosseguir nos termos acima explicitados.

II- Condenar a contra-interessada nas custas do presente recurso de revista e do recurso de apelação.

III- Registe e notifique.

Lisboa, 23 de Janeiro de 2025. - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.