046946 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O disposto no art. 58º do RGEU visa assegurar as condições de arejamento, iluminação natural e exposição solar apenas da construção ou reconstrução a licenciar, e não dos prédios vizinhos preexistentes.

II- A delimitação, expressa ou tácita, do objecto do recurso jurisdicional, faz-se, de forma positiva e negativa, através da inclusão e exclusão nas alegações e suas conclusões de verdadeiras questões, não relevando para o efeito os argumentos, razões ou considerações que as sustentam.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

I. O VEREADOR DO PELOURO DE PLANEAMENTO E DESENVOLVIMENTO DA CÂMARA MUNICIPAL DO BARREIRO recorre da sentença do T.A.C. de Lisboa que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por A..., anulou o seu despacho de 1.4.93 que licenciou a construção de um prédio sito na Rua ..., no Barreiro, em terreno situado na vizinhança do prédio de habitação da recorrente contenciosa.

O fundamento da anulação consistiu na violação do disposto no art. 58º do R.G.E.U., em virtude de a construção licenciada vir privar o prédio da ora recorrida, nomeadamente o seu piso térreo e logradouro, da exposição prolongada à acção directa dos raios solares, de que anteriormente beneficiava.

Nas suas alegações, o recorrente formulou as seguintes conclusões:

1- O acto recorrido não violou a disciplina constante do artº. 58º do RGEU;

2- Aplicável era, in casu, o artº. 63º desse diploma;

3- O prédio da recorrida particular confronta com prédios construídos em momento anterior a 1951, mormente com o prédio da recorrente;

4- Tal facto constitui uma condição excepcional e irremediável criada antes da publicação do RGEU que justifica o afastamento da regra geral e legitima a aplicação do regime excepcional previsto no aludido artº. 63º.;

5- O acto recorrido não violou o disposto no artº. 58º. do RGEU;

6- O acto recorrido deferiu a pretensão da recorrida particular e, como tal, não carecia de expressa fundamentação;

7- O acto recorrido não padece de qualquer vício.

A recorrida contra-alegou, concluindo:

1ª O objecto do recurso jurisdicional é delimitado pelas conclusões da alegação (v. art. 684º/3 do CPC) assistindo ao recorrente o ónus de concluir a sua alegação mediante a indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou a anulação da decisão recorrida (v. art. 689º do CPC).

2ª A recorrente não questiona (admite até) que no plano dos factos as condições de salubridade exigidas pelo artigo 58º do RGEU não foram observadas pelo acto de licenciamento impugnado, o que defende é que, ao contrário do que entendeu o Tribunal a quo essas condições não tinham de ser observadas porque o licenciamento teria sido concedido ao abrigo do artigo 63º do RGEU, ou seja, mediante a consideração da existência de "condições excepcionais e irremediáveis", resumindo-se a esta, portanto, questão o objecto do presente recurso (v. art. 684º/3 e 689º do CPC).

3ª Ao entender que o acto impugnado não foi praticado ao abrigo do disposto no artigo 63º do RGEU considerando que se assim tivesse sucedido tal resultaria do próprio acto, a sentença recorrida não apontou ao acto recorrido nenhum vício de falta de fundamentação, limitando-se apenas a interpretar tal acto de acordo com as boas regras de interpretação de actos administrativos, considerando os termos em que se expressou o seu autor e as circunstâncias que rodearam a sua prática.

4ª Não tendo as partes interposto recurso da decisão recorrida na parte em que esta julgou improcedente o vício de falta de fundamentação assacado ao acto impugnado nos autos, tal decisão transitou em julgado firmando-se na ordem jurídica que o acto impugnado junto do Tribunal a quo não enferma de qualquer vício de forma por falta de fundamentação.

5ª Resultando da matéria de facto dada por assente e não questionada pela recorrente nos autos que o edifício da recorrida particular prejudica condições exigíveis de iluminação natural e exposição prolongada à acção directa dos raios solares, atentas as distâncias a que se encontra do lote da aqui recorrida e das alturas das edificações, a sentença recorrida decidiu bem ao anular o acto recorrido por violação do disposto no artigo 63º/1/b) do DL 445/91, por referência ao disposto no art. 58º do RGEU.

6ª Devendo a interpretação do acto administrativo ser feita, sempre, "considerando a sua letra" "em função dos termos em que se expressou o seu autor" (v. Acs. de 04/05/93 e de 02/11/94, da 2ª Subsecção do STA, respectivamente nos Procs. 30328 e 35244, in www.dgsi.pt) e devendo a legalidade do acto apreciar-se no quadro de facto e de direito existente ao momento da sua prática, é totalmente irrelevante a circunstância da recorrente ter vindo aos autos na sua contestação invocar a existência de "um processo de renovação da malha urbana" (aliás nem sequer provado nos autos) sustentando com isso que o licenciamento teria sido concedido ao abrigo do regime de excepção constante do art. 63º do RGEU.

7ª No caso dos autos, nem do acto recorrido, nem tão pouco do processo administrativo apenso aos autos, resulta que o licenciamento da edificação em apreço tenha sido concedido sem observância das condições de salubridade a que alude o art. 58º do RGEU por estarem em causa quaisquer "condições excepcionais e irremediáveis" que autorizassem esse licenciamento ao abrigo do art. 63º do RGEU, pelo que, de acordo com as boas regras de interpretação de actos administrativos se impunha concluir pela violação do art. 59º, como concluiu a sentença recorrida.

8ª Contrariamente ao pressuposto pela recorrente, a interpretação e aplicação das normas do RGEU, nomeadamente dos seus capítulos II e III implica que sejam tomados em consideração os edifícios preexistentes, e quanto a estes, fiquem garantidas as condições de salubridade e distâncias previstas no RGEU.

9ª Improcedem todas as conclusões de recurso da alegação da recorrente, não enfermando a sentença de qualquer vício ou irregularidade.

O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

1. A questão do âmbito de protecção da norma do art. 58º do RGEU foi objecto de pronúncia, ainda recente, no acórdão deste STA de 1999.10.20 – Recº nº 45 026, nos seguintes termos: "O disposto no art. 58º do RGEU visa assegurar as condições de arejamento, iluminação natural e exposição solar apenas da construção ou reconstrução a licenciar e não dos prédios vizinhos pré-existentes".

Não se vê razão para divergir desta jurisprudência.

2. Na douta sentença recorrida a norma em questão foi interpretada como de protecção também para os prédios vizinhos pré-existentes. Nessa medida terá, portanto, incorrido em erro de julgamento.

Todavia, no caso sub judice, afigura-se-me deveras problemático que, não obstante o disposto nos arts. 713º nº 2 e 664º C.P.Civil, possa conhecer-se de tal erro de interpretação da norma.

Na verdade, a autoridade ora recorrente jurisdicional, nas suas alegações, invocando embora a violação da norma do art. 58º do RGEU, restringe as razões da sua discordância ao facto de, in casu, ser aplicável o regime excepcional previsto no art. 63º do RGEU.

Ora, salvo melhor interpretação, a alegação feita nestes termos, sem qualquer relação de subsidiariedade, inculca a ideia de que o recorrente se conformou com a interpretação da douta sentença recorrida no sentido de que a norma era aplicável também para salvaguarda das condições de salubridade dos prédios já existentes. A não ser assim, neste caso, em que o fundamento da anulação do acto foi precisamente a lesão no prédio vizinho, não faria sentido a invocação do regime excepcional. A alegação deste, no caso concreto, tem como pressuposto necessário a interpretação mais abrangente da norma do art. 58º do RGEU.

Neste quadro, afigura-se-me que a questão de saber se a norma é aplicável única e exclusivamente aos prédios a edificar ou visa, também, a protecção dos prédios já existentes, está excluída do âmbito do presente recurso jurisdicional. Não se trata de mera qualificação jurídica, mas de um outro fundamento não alegado que excede a vontade impugnatória do recorrente (vide arts. 684º nº 3 e 690º nº 2 als. b) e c) do C. P. Civil).

3. Delimitado, assim, o recurso jurisdicional, é manifesto que o mesmo não pode proceder, uma vez que da matéria de facto não decorre quer que o regime excepcional tenha sido um dos fundamentos do acto, quer a verificação dos pressupostos (condições excepcionais e irremediáveis e garantia em grau satisfatório da ventilação e iluminação natural do edifício em todos os pisos habitáveis) que justificam a derrogação do regime geral do art. 58º e autorizam o exercício do poder conferido pela norma do art. 63º RGEU.

4. Pelo exposto, pelos termos em que o recorrente o delimitou, negaria provimento ao recurso".

Notificada para se pronunciar sobre o conteúdo deste parecer, o recorrente veio, em síntese, dizer que deixou claro que enjeita a suposta violação do art. 58º do RGEU, que considerou inaplicável ao caso concreto, que o tribunal nunca pode ficar adstrito à qualificação jurídica dada pelas partes ou às suas alegações em matéria de indagação, interpretação e aplicação das regras de direito (art. 664º do C.P.C.).

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II. Não havendo disputa em torno da matéria de facto, nem necessidade de a alterar, remete-se para a respectiva fixação pela sentença recorrida, a fls. 97 e segs. – ex vi do art. 713º, nº 6, do C.P.C

Como inicialmente se disse, a sentença recorrida anulou o acto de licenciamento da construção de um prédio na vizinhança da casa da recorrente contenciosa com fundamento na violação do disposto no art. 58º do R.G.E.U., em virtude de a construção licenciada vir privar o prédio da mesma, nomeadamente o seu piso térreo e logradouro, da exposição prolongada à acção directa dos raios solares, de que anteriormente beneficiava.

Ora, como bem salienta o Ministério Público, esse julgamento não é conforme com o entendimento da Jurisprudência deste S.T.A., que vem considerando que as exigências deste preceito se aplicam unicamente ao prédio a licenciar.

Neste sentido, o Ac. de 20.10.99, proc.º nº 45.026, decidiu que "o disposto no art. 58º do RGEU visa assegurar as condições de arejamento, iluminação natural e exposição solar apenas da construção ou reconstrução a licenciar, e não dos prédios vizinhos pré-existentes".

É o seguinte o teor do artigo em causa:

Art. 58º

A construção ou reconstrução de qualquer edifício deve executar-se por forma a que fiquem assegurados o arejamento, iluminação natural e exposição prolongada à acção directa dos raios solares, e bem assim o seu abastecimento de água potável e a evacuação inofensiva dos esgotos.

§ único. [...]

Deste modo, as preocupações com o arejamento e exposição solar das construções vizinhas do prédio a licenciar são estranhas a este art. 58º.

Simplesmente – acrescenta o parecer do Ministério Público – a alegação do recorrente não enfrenta a questão do âmbito de aplicação deste artigo, antes se depreende dela que o recorrente aceita como boa e conforma-se com a interpretação dada pela sentença. O que essa alegação pretende demonstrar é que, não obstante o disposto no art. 58º, se estava perante um caso excepcional de derrogação daquele regime, previsto no art. 63º do RGEU.

Vejamos:

Para melhor entendimento da questão, importa transcrever os arts. 63º e 64º do RGEU:

Art. 63º

As câmaras municipais, salvo o disposto no artigo seguinte, não poderão consentir qualquer tolerância quanto ao disposto nos artigos anteriores deste capítulo, a não ser que reconhecidamente se justifiquem por condições excepcionais e irremediáveis, criadas antes da publicação deste regulamento, e somente se ficarem garantidas, em condições satisfatórias, a ventilação e iluminação natural e, tanto quanto possível, a insolação do edifício em todos os seus pisos habitáveis.

§ único. As concessões ao abrigo do disposto no presente artigo basear-se-ão sempre em parecer favorável da respectiva comissão municipal de higiene.

Art. 64º

Poderão admitir-se outras soluções em desacordo com o disposto nos artigos anteriores, desde que fiquem em todo o caso estritamente asseguradas as condições mínimas de salubridade exigíveis, mas só quando se trate de edificações cuja natureza, destino ou carácter arquitectónico requeiram disposições especiais.

O que nestes artigos se prevê é, pois, que as exigências do capítulo II (que é introduzido pelo art. 58º) sejam atenuadas ou mesmo afastadas em casos especiais.

E, de facto, todo o esforço argumentativo do recorrente se centra em mostrar que o art. 63º era de aplicar, porquanto existiam no local construções anteriores a 1951 (data da publicação do RGEU), havendo, assim, condições "excepcionais e irremediáveis" a permitir o funcionamento do art. 63º.

Mas significa isto que, ao assim proceder, o recorrente delimitou o âmbito do presente recurso jurisdicional, por forma a ficar dele excluída a questão de saber se o art. 58º do RGEU era aplicável?

Entendemos que não.

Na realidade, o recorrente insurge-se claramente contra a aplicação pela sentença do art. 58º. Quer na conclusão 1ª, quer na 5ª, alega que o acto recorrido não violou a disciplina do art. 58º do RGEU.

O recorrente aponta o que seria um erro de julgamento da sentença, e que consistiria em ter feito apelo a uma norma inaplicável ao caso. É certo que a alternativa que a alegação coloca perante este Supremo Tribunal não é a de a incidência do art. 58º ser diferente da que a sentença considerou, é de a respectiva disciplina dever ceder face à derrogação constante do art. 63º. Mas, embora enveredando por um ângulo, ou uma nuance interpretativa diferente, a questão trazida pelo recorrente no recurso jurisdicional é, ainda, a de o acto impugnado ter, ou não violado o disposto no art. 58º do RGEU – que foi a causa da anulação decretada pelo TACL, e contra a qual reagiu através do presente recurso jurisdicional.

Por outro lado, é preciso não esquecer que, em matéria de direito, o tribunal não está adstrito às qualificações das partes (art. 664º do C.P.C).

Por outro lado ainda, quando o art. 684º, nº 3, do mesmo Código retira do silêncio das conclusões da alegação da parte o significado da delimitação ou restrição tácita do objecto do recurso não está evidentemente a referir-se a meros argumentos com que a parte deixa de esgrimir, mas a verdadeiras questões. O âmbito do recurso, o quid decidendum pelo tribunal superior, é definido pelas questões que perante ele são colocadas, e enumeradas nas conclusões, não pelas razões, argumentos ou raciocínios que as sustentam.

Não é, por isso, correcto, dizer que o tribunal está impossibilitado de revogar a sentença porque o recorrente delimitou o seu recurso por forma a conformar-se com a interpretação do art. 58º feita na mesma sentença. O recorrente insurgiu-se contra a aplicação deste artigo, muito embora tenha optado por desenvolver o seu ataque por uma via diferente. O obstáculo que detectou na sentença, e que por intermédio do recurso pretende ver removido, não deixa de ser o art. 58º, e a respectiva violação pelo acto recorrido, no entender da sentença.

Nenhuma razão impede, assim, que se reconheça, na linha do aresto anteriormente citado, que a interpretação da sentença não é a mais correcta.

Efectivamente, as preocupações com o arejamento e exposição solar das construções vizinhas do prédio a licenciar são estranhas ao art. 58º do RGEU. Do que nele se cura é das condições de arejamento, iluminação e insolação da própria construção a licenciar. Doutra maneira, a lei teria feito nele referência às construções vizinhas.

No acórdão em causa escreveu-se o seguinte:

"Por outro lado, a ser de outro modo, o licenciamento de qualquer construção teria que implicar necessariamente a situação dos prédios vizinhos quanto aos aspectos contemplados no artigo, o que teria como consequência que seria quase impraticável a construção de novas habitações nos aglomerados já existentes, na medida em que, na maior parte dos casos irão afectar inevitavelmente os prédios já implantados, quer ao nível do seu arejamento quer da sua exposição solar. E, se é certo que aqueles valores não estão completamente ausentes no espírito do legislador, no que tange às construções pré-existentes, não é nesta norma que se poderá encontrar essa protecção mas sim, ainda que, por vezes de uma forma indirecta, ao nível das normas do mesmo RGEU que regulam as distâncias e as cérceas (cfr. art.ºs 59.º e segs.) bem como das normas dos PDMs, quando estes existam e ainda nas normas do Cód. Civil que impõem distâncias mínimas relativamente aos prédios contíguos (cfr. art.ºs 1360.º e segs.).

Concordando, no essencial, com esta argumentação, há que reconhecer que a sentença errou, ao considerar que o prédio licenciado violava o art. 58º, por afectar as condições de exposição à luz solar do prédio da ora recorrida.

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e negando provimento ao recurso jurisdicional.

Custas pela recorrida, nas duas instâncias, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente em:

No TAC 150 euros e 75 euros.

Neste STA 250 euros e 125 euros.

Lisboa, 24 de Setembro de 2003

Isabel Jovita – Relatora – Angelina Domingues – Madeira dos Santos