IIO DIREITO.
O Município de Guimarães, por deliberação da sua Câmara Municipal, aprovada pela sua Assembleia Municipal, decidiu proceder à adjudicação de serviços de transporte escolar de alunos em carreira pública para o ano lectivo 2014/2015 tendo para o efeito aberto o procedimento de ajuste directo n.º 23/14 para o qual convidou a Autora e todas as contra interessadas a apresentar propostas para os 8 Lotes postos a concurso. A Autora não impugnou os termos do caderno de encargos e apresentou apenas proposta para “Lote 1” (vd. seus pontos 1 a 8).
Notificada do respectivo Relatório Preliminar, a Autora pronunciou-se ao abrigo do direito de audiência prévia tendo sustentado, para além do mais, que “sendo as zonas abrangidas pelos Lotes 7 e 8 do Ajuste Directo (Serzedelo e Guardizela) servidas por carreiras públicas devidamente licenciadas a empresa – ou empresas – de transporte rodoviário de passageiros, deverão os serviços de transporte escolar ser entregues à empresa – ou empresas - que os servem. …. o serviço de transportes do lotes 7 e 8 não poderá ser adjudicado às duas entidades em causa – B………., L.da e C……….. SARL – por não cumprirem os requisitos legais necessários, requerendo-se assim, a correcção do Relatório Preliminar.” (fls. 128 e 129 do processo principal)
Findo o procedimento, Câmara Municipal, por deliberação de 17/04/2014, aprovada pela respectiva Assembleia Municipal em 29/06/2014, adjudicou à Autora o Lote 1, à B………. L.da o Lote 7 e à C………., CRL, o Lote 8.
Inconformada com a decisão adjudicatória dos lotes 7 e 8, a A………. intentou, no TAF de Braga, contra o Município de Guimarães a presente acção de contencioso pré-contratual pedindo a anulação da deliberação referente a essa concreta adjudicação por a mesma violar o disposto nos artigos 6º e 11º do DL 299/84, de 5/09, uma vez que, por um lado, o serviço de transportes colectivos existentes satisfaziam as necessidades dos alunos a quem aquele acto iria beneficiar o que, por si só, impedia o Município de adjudicar esses Lotes, por outro, porque, a sua adjudicação tinha de ser precedida de concurso público o que aconteceu visto a mesma ter sido feita por ajuste directo e, finalmente, porque a B……… e a C…….. não estavam legalmente habilitadas para o transporte colectivo de passageiros.
As referidas contra interessadas contestaram por excepção – invocando a ilegitimidade da Autora - e por impugnação.
O TAF começou por enfrentar a questão da ilegitimidade da Autora e, julgando-a improcedente, conheceu do mérito da acção, o que determinou a absolvição do Réu do pedido.
A Autora e a C……… recorreram dessa decisão. A primeira atacando o julgamento de mérito; a C…….., subordinadamente, no tocante à legitimidade da Autora.
O TCA conheceu prioritariamente da questão da legitimidade e, julgando-a procedente, absolveu o Réu da instância, considerando prejudicado o recurso da Autora.
É desse Acórdão que vem a presente revista a qual foi admitida por ter sido entendido que a questão da legitimidade era uma questão complexa, de importância fundamental, como o comprovava o facto de continuar a surgir com frequência.
Sendo assim, e sendo que as instâncias decidiram contraditoriamente essa questão e que esse facto afastou o conhecimento do mérito da causa importava que este Supremo Tribunal se debruçasse sobre esta problemática.
Vejamos, pois.
1. O TAF julgou a Autora parte legítima pela seguinte ordem de razões:
“A Autora sustentou ser uma das empresas colectivas de transporte colectivo que servem os locais dos estabelecimentos de ensino e de residência dos alunos, satisfazendo todas as necessidades de transporte, pelo que além de ter interesse em participar no procedimento relativo à adjudicação dos Lotes 7 e 8, relativamente aos quais não foi convidada a apresentar proposta, sai prejudicada pela adjudicação.
Ora, quanto ao alegado interesse em participar no procedimento de adjudicação dos lotes 7 e 8 importa notar que o convite permitia a apresentação de propostas ao procedimento de ajuste directo n.º 23/14, e em momento algum restringia a apresentação de proposta a qualquer dos lotes, designadamente quanto à A. poderia esta apresentar proposta seja ao lote 1, seja aos lotes 7 e 8.
Daí que se a A. não apresentou proposta aos lotes 7 e 8 tal deve-se única e exclusivamente à sua vontade e não a qualquer restrição no âmbito dos documentos procedimentais. Não lhe assiste, pois, por aqui a legitimidade activa que reclama.
Todavia, a A. possui interesse directo e pessoal na impugnação do ato de adjudicação e, bem assim, um interesse à prática do ato de exclusão das contra interessadas do procedimento, pois que alega ser uma das empresas de transporte colectivo que servem os percursos adjudicados, resultando dessa adjudicação às contra interessadas um prejuízo patrimonial na sua esfera jurídica, desde logo a perda das receitas correspondentes aos utentes transportados pelas contra interessadas.
Daí que se haja que concluir pela legitimidade activa da A. quanto aos pedidos impugnatórios e de condenação à prática de acto devido.”
Esse entendimento foi rejeitado pelo Acórdão recorrido por este ter considerado que a Autora ”não poderia retirar da eventual anulação do acto, quaisquer vantagens directas, pelo que a não adjudicação dos referidos lotes 7 e 8 às contra interessadas não asseguraria àquela qualquer vantagem classificativa na graduação do procedimento.
Em bom rigor, se entendermos que o controvertido procedimento é composto por vários procedimentos concursais autónomos, tal determinará que nem sequer se possa considerar que a aqui Recorrente foi candidata aos Lotes 7 e 8, pois que face aos mesmos não apresentou qualquer proposta, o que só por si determinaria a sua inibição de impugnar a correspondente adjudicação.
Efectivamente, os artigos 100º e 9º do CPTA, atribuem legitimidade a quem tem interesse na demanda, ou seja a quem for parte na relação jurídica material controvertida, apenas sendo excepcionada a situação em que, independentemente da posição de sujeito da relação, actue na defesa de valores e bens jurídicos da colectividade (art.º 9º, nº 2, CPTA).”
Acrescia que só se poderia considerar parte legítima quem alegasse ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos e, no caso, a Autora “não objectivou ou densificou o seu interesse em agir, tendo-se ficado por considerações vagas e conclusivas relativas à suposta ilegalidade do procedimento.”
Ora, se a A……… não concorreu aos lotes 7 e 8, nem impugnou “a correspondente regulamentação, não pode invocar que foi prejudicada face nos mesmos, uma vez que as correspondentes decisões dirão apenas respeito a quem concorreu.” Daí que, “por referência ao disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 55º do CPTA, forçoso é concluir, ao invés do decidido em 1ª Instância que a Recorrente A………. não tinha legitimidade activa para a propositura da presente acção …”
Descritas as decisões em conflito cumpre apurar qual das duas tem suporte legal.
2. A legitimidade é, como se sabe, um pressuposto processual, isto é, uma condição cuja verificação é indispensável para que o Tribunal se possa pronunciar sobre o mérito da causa.
O princípio geral relativo à legitimidade na esfera administrativa encontra-se plasmado no art.º 9.º/1 do CPTA onde se lê que “sem prejuízo do disposto no número seguinte e do que no art.º 40.º e no âmbito da acção administrativa especial se estabelece neste código, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida”. Princípio que se aplica no contencioso pré-contratual por força do disposto no art.º 100.º/1 do CPTA.
Importa acrescentar, todavia, que na acção administrativa especial a lei não elege a titularidade da referida relação como critério decisivo de aferição da legitimidade activa visto se limitar a exigir que o autor alegue “ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos” (art.º 55.º/1/a) do CPTA). O que alarga a possibilidade daquele que não é titular da relação material controvertida propor uma acção deste tipo, para tanto lhe bastando alegar com suficiente verosimilhança que é titular de um interesse directo e pessoal e de que este foi lesado, pelo acto que se quer ver anulado. Sendo que o critério para se ajuizar da necessidade de tutela judicial é, precisamente, a utilidade ou vantagem que ele possa retirar da anulação contenciosa, atenta a sua intrínseca conexão com os efeitos imediatos do acto impugnado (Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, in CPTA Anotado, em anotação ao art.º 55.º. Vd. também Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 3ª ed., pág. 93 e Acórdão do Pleno deste STA de 21/02/02, rec. 40.961 e Acórdão da Secção de 29/10/2009 (rec. 1054/08).).
O que nos permite tirar duas importantes conclusões: a primeira, a de que, por princípio, não se pode recorrer a juízo sem se ser titular da relação jurídica administrativa donde emerge a lesão e, a segunda, a de que não basta a invocação de um qualquer direito ou interesse para, automaticamente, se de poder estar em juízo, visto ser necessário que esse interesse seja directo e pessoal e, além disso, seja legítimo, isto é, tenha a cobertura do direito (vd. art.º 55.º/1/a) do CPTA).
2. 1. No caso, o Acórdão sob censura considerou que Autora não era parte legítima por duas ordens de razões; por um lado, porque não era titular da relação jurídica controvertida - na medida em que o controvertido procedimento era “composto por vários procedimentos concursais autónomos” e ela pretender apenas a anulação da adjudicação dos lotes 7 e 8 aos quais não se havia candidatado, “o que só por si determinaria a sua inibição de impugnar a correspondente adjudicação” - e, por outro, porque a mesma “não objectivou ou densificou o seu interesse em agir, tendo-se ficado por considerações vagas e conclusivas relativas à suposta ilegalidade do procedimento”. Ou seja, a Autora não tinha legitimidade porque, em primeiro lugar, não era titular na relação material controvertida e, depois, porque não tinha alegado de forma consistente ter um interesse directo e pessoal na anulação do acto.
Mas não tem razão.
Desde logo porque, como vimos, a circunstância de se não ser titular da relação material controvertida não é, por si só, razão suficiente para a imediata exclusão da legitimidade do Autor.
Depois, porque se é verdade que o procedimento que conduziu à prolação do acto impugnado é um só como una é a deliberação adjudicatória também o é que a análise da legalidade desta deve ser decomposta em função de cada uma das adjudicações a que o mesmo procedeu, visto cada uma delas ter suficiente autonomia para esse efeito. E, sendo assim, a relação material controvertida em causa já não é a deliberação adjudicatória no seu todo mas, apenas e tão só, a parte dessa adjudicação que se refere aos lotes 7 e 8. Daí que devamos analisar a questão da legitimidade da Autora não em função da anulação da totalidade daquela deliberação mas, apenas e tão só, em função do pedido por si formulado, isto é, em função da anulação da adjudicação daqueles lotes.
Nesta conformidade, o que importará saber é se a Autora retira benefício directo e pessoal da anulação da adjudicação dos lotes 7 e 8 pois que, se retirar, uma única conclusão é possível: a de que é parte legítima.
Ora, aquela interrogação tem de ser respondida positivamente e isto porque, muito embora seja certo que a Autora não concorreu à adjudicação dos lotes 7 e 8, também o é que essa adjudicação poderá conflituar com os seus interesses pessoal, directo e legítimo na medida em que, de acordo com a sua alegação, esse acto irá permitir que novas entidades prestem os serviços de transportes que ela mesma assegura e com isso atingir os seus interesses legítimos.
Com efeito, a Autora alegou não só prestar serviços de transportes para os locais adjudicados naqueles lotes e, portanto, servir os interesses das pessoas aí residentes, designadamente a sua população estudantil, como também que os mesmos eram suficientes e satisfaziam as suas necessidades. E a verdade é que, pelo menos em parte, provou essa alegação como se pode ver dos pontos 19 a 21 da matéria de facto.
Deste modo, a adjudicação dos serviços de transportes identificados nos lotes 7 e 8 às contra interessadas B……… e C………. irá conflituar com os interesses legítimos da Autora na medida em que poderá prejudicar directa e imediatamente o seu ramo de negócio.
Se assim é, se a legitimidade das partes se afere não só pelos termos em que o demandante configura a relação jurídica controvertida mas também pela sua fisionomia real - “a legitimidade não é portanto uma qualidade das partes (como a capacidade) mas uma certa posição delas em face da relação material litigada”(Prof. M. de Andrade “Noções Elementares de processo Civil”, pg. 83 e 84.) – e se a Autora invoca de forma séria e verosímil ter interesse pessoal – retirar utilidade ou vantagem da procedência da sua pretensão - e directo - tem imediata repercussão na sua esfera jurídica - na anulação da adjudicação dos lotes 7 e 8 resta concluir que ela é parte legítima.
