030655A - Supremo Tribunal Administrativo

I- Na execução de sentença anulatória de acto administrativo, o critério a seguir não é necessariamente o da reposição da situação anterior à prática do acto ilegal, mas o da reconstituição da situação actual hipotética.

II- Se o fundamento da anulação for a existência de um vício de legalidade externa, como, por exemplo, o de forma por falta de fundamentação, o acto anulado considera-se renovável.

III- Nesse caso, a execução do julgado cumpre-se com o expurgo da violação detectada, isto é, com a prolação de novo acto (renovador), mas sem o vício que caracterizava o anterior(renovado).

IV- Os actos que dêem execução a decisões anulatórias de actos administrativos renováveis não têm, geralmente, eficácia retroactiva (art. 128º, nº1, al.b), “in fine”, do CPA).

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- A…, requereu inicialmente a declaração de inexistência de causa legítima de inexecução do acórdão de 31/05/2000 que anulou o despacho de 27/12/1991 do Secretário de Estado da Indústria, pelo qual fora homologada a lista final de reclassificação dos assistentes de investigação do LNETI, integrando a requerente na categoria de técnica superior de 1ª classe.

Declarada a inexistência de causa legítima de inexecução pelo acórdão de 27/01/2001 (fls. 38/40), veio a requerente indicar os actos e operações que, em seu entender, deveriam ser imediatamente praticados pela Administração.

O digno Magistrado do MP pronunciou-se sobre o assunto, não o tendo feito, porém, a entidade requerida.

Foi lavrado o acórdão de fls. 103/107, que determinou os actos e operações necessários à execução do acórdão anulatório, mas dele foi interposto recurso para o Pleno da Secção, o qual, por aresto de 21/03/2006, julgou improcedentes os fundamentos do recurso, salvo no que respeita ao prazo para o cumprimento daqueles actos e operações (cfr. fls. 132/135).

Cumpre reformular o acórdão em consonância com a decisão do Pleno.

II- Os Factos

A requerente era assistente de investigação do LNETI (actualmente INETI).

Por despacho do requerido de 27/12/91 foi homologada a lista de reclassificação final dos assistentes de investigação, passando a requerente a ficar integrada na categoria de técnica superior de 1ª classe.

Esse despacho foi objecto de recurso contencioso, vindo a ser anulado por acórdão do STA, de 31/05/2000 (Proc. N° 30665) por falta de fundamentação.

Nos presentes autos foi proferido acórdão de 27/06/2001, declarando a inexistência de causa legítima de inexecução.

Desde a data do acto anulado a requerente passou a ser remunerada como técnica principal de 1ª classe e não como assistente de investigação, categoria que anteriormente detinha.

A acta n° 5, referente à reunião da citada comissão de 7/06/2002, faz constar que um dos "considerandos" a ter em conta é o de que «...a lei não estabelece quaisquer critérios por que deva operar-se a pretendida reclassificação, para além do dela não poder resultar a atribuição de categoria a que correspondesse letra de vencimento inferior à que os interessados já possuíam» (fls. 76).

Dela ainda consta ter sido aprovada por unanimidade de votos a proposta de que se «.. considerassem suficientemente fundamentados, em sede de "direito" os critérios e subcritérios classificativos que se contêm nas actas da Comissão nos 2 e 3, de 4 de Outubro de 1991 e de 11 de Outubro de 1991, respectivamente, bem como a respectiva quantificação e possíveis classificações finais»(loc. cit).

Na acta da lª reunião datada de 16/10/2002 da Comissão (acta n° 6) foi deliberado operar a reclassificação da requerente para a categoria de técnica superior de 1ªclasse com a classificação de 16,14 (fls. 78/79).

A requerente foi notificada para se pronunciar, nos termos do art. 100º do CPA sobre o Projecto de decisão sobre a sua reclassificação constante da acta n° 6 da reunião da Comissão de Reclassificação ocorrida em 16/10/2002.

Ainda não foi praticado novo acto em substituição do anulado.

III- O Direito

O acórdão que foi objecto de recurso para o Pleno, na sua fundamentação, asseverou:

«No alegado pressuposto de que a anulação decretada produz efeitos "ex tunc", a requerente considera que a sua situação profissional se deve manter tal como se encontrava antes da reclassificação. Logo, na categoria de assistente de investigação e, por conseguinte, com a correspondente remuneração e evolução da carreira.

É, aliás, precisamente, o aspecto salarial que mais a preocupa. Para si, não lhe deveriam ser pagas remunerações inferiores, próprias da categoria de técnica principal, mas as correlativas à categoria de assistente de investigação. Daí que, em sede de execução do acórdão anulatório, aponte para o pagamento das respectivas diferenças salariais e respectivos juros.

Em sede teórica, o que aqui está em discussão é o alcance do efeito decorrente da anulação contenciosa verificada: trata-se de saber se a situação jurídica da requerente se deve reconstituir, desde a data do acto anulado, na categoria de assistente de investigação.

Vejamos.

Como é sabido, a execução de sentença consiste na prática pela Administração dos actos e operações materiais necessários à reintegração efectiva da ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido cometido (F. Amaral, in A execução das sentenças dos Tribunais administrativos, 2ª ed., pag. 45; tb. Ac do STA de 01/10/97, Rec. n° 39205, in Ap. ao DR de12/06/2001, pag.5261).

Ora, o princípio pelo respeito do caso julgado não impede a substituição do acto anulado por outro idêntico desde que a substituição se faça sem repetição dos vícios determinantes da anulação (Ac. do STA, de 02/10/2001, Rec. n° 34044-A). Aliás, o limite objectivo do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos, “seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que respeita ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, determina-se pelo vício que fundamenta a decisão» (Ac. do STA/Pleno, de 08/05/2003, Rec. nº 40821-A).

Quer dizer, o respeito pelo caso julgado não fica abalado se a Administração, em execução de sentença anulatória, retomar a decisão anterior desde que expurgada dos vícios que a inquinavam. É, aliás, nisso que consiste a boa execução, sempre que a Administração pretender reintroduzir na ordem jurídica a força substancial do acto renovado.

Quer dizer, o critério a seguir não é necessariamente o da reposição ou restabelecimento da situação anterior à pratica do acto ilegal, mas o da reconstituição da situação actual hipotética através da qual a ordem jurídica violada é reintegrada, tudo se passando como nada ilegal tivesse acontecido e, portanto, realizando-se agora o que entretanto se teria realizado, se não fosse a ilegalidade cometida (autor e ob. cits., pag. 41/42). Ou seja, as coisas não se passarão exactamente como se encontravam antes da prática do acto anulado, antes poderão ocorrer tal como se presume viessem a estar no momento presente, independentemente da verificação da anulação.

Neste contexto, assume particular relevância o fundamento da anulação. Se o vício determinante da anulação for um vício de legalidade externa, como por exemplo o de forma, por falta de fundamentação, a execução da sentença cumpre-se com o expurgo da violação detectada (no caso, com a fundamentação antes faltosa) de acordo com a situação e as normas jurídicas que regulavam a situação na data do acto anulado (Ac. do STA de 14/03/2000, Rec. nº 43 680; de 22/01/2003, Rec. nº 141/02-3; de 21/05/2003, Rec. nº 1601/02-11).

E se é verdade que, geralmente, têm eficácia retroactiva os actos que dêem execução a decisões dos tribunais, anulatórias de actos administrativos (art. 128°, nº1, al.b), 1ª parte do CPA), certo é também que não terão essa eficácia se, excepcionalmente, os actos administrativos anulados forem «renováveis» (disp. cit., “in fine”).

Ora, não havendo hoje em dia dúvidas consistentes de que os actos anulados por vício de forma por falta de fundamentação são renováveis, temos que o acto que reinstale a substância dispositiva do anterior com a fundamentação que a este faltava se inscreve no âmbito da excepção legal, e, logo, não terá eficácia retroactiva (neste sentido, Ac. do STA, de 27/05/98, Rec. nº 40 885).

Desta maneira, e porque se aceita pacífica esta doutrina, fica presumido que a situação do momento (a chamada situação actual hipotética) seria a mesma que existiria com o acto ilegal se não tivesse sido anulado. É essa a razão subjacente à irrectroactividade prescrita na norma. Quer dizer, porque num juízo forte de probabilidade se crê que o acto ilegal se repita (se renove) sem os vícios que conduziram à sua anulação, o legislador concede que se salvem os efeitos produzidos à sua sombra até que surja o novo acto (acto renovador).

Isto, claro está, supondo-se que esse novo acto se pratique no quadro de um dever legal de decidir (actuação vinculada), pois pode, efectivamente, colocar-se a hipótese de a prática do acto ser discricionária, e nesse caso, consente-se que a Administração tenha a faculdade de, simplesmente, não o renovar. E pode mesmo admitir-se que também seja discricionário o próprio conteúdo do acto (sobre o assunto e sobre as dificuldades emergentes, Vieira de Andrade, Lições, 3ª ed., pag. 295).

Significa isto que no caso de acto renovável a projecção dos efeitos destrutivos ou reconstrutivos da sentença anulatória não é resolvida «ao nível dos actos da sua execução, mas pelo próprio acto renovador (parecendo subentendido que se trata aqui de um acto com o mesmo sentido ou efeito do acto anterior)» (M. Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in Código de Procedimento Administrativo, 2ª ed., pags. 621 e 622).

Ou seja, tratando-se de actos renováveis, entre os quais avultam os anulados por vício formal de falta de fundamentação, a execução da sentença cumpre-se com a prolação de novo acto, sem os vícios que caracterizavam o anterior. E só em relação a ele se poderá pôr o problema da retroactividade ou não (autores e ob. cit., pag. 622). Assim, apenas na hipótese de o acto renovador vir a decidir em sentido contrário ao manifestado no renovado, isto é, só se a execução vier a ser em sentido favorável à interessada, poderá a requerente ter razão ao pretender que as remunerações sejam aquelas por que ora se bate.

Até lá, haverá que esperar pelo novo acto decisor. Por outras palavras, porque a anulação não teve que ver com factores de ilegalidade substancial, se não se fundou em razões de violação de lei, não é possível que em sede de execução de sentença se reconheça que a remuneração da requerente, desde a data do acto anulado, deveria ter sido a correspondente à categoria de assistente de investigação e, consequentemente, se determine o pagamento das respectivas diferenças salariais.

No caso concreto, haverá, simplesmente, que eliminar o vício de forma cometido. A este respeito, o acórdão exequendo asseverou:

«Mas, não obstante a comissão ter referido na acta nº1 que procedeu à apreciação de toda a legislação relativa à reclassificação em causa, desenvolveu todo o processo de reclassificação sem expressamente citar qualquer preceito legal em que o mesmo se apoiasse, decorrendo da lista classificativa e do mais que a precedeu que as propostas apresentadas a homologação e, portanto, as categorias de integrarão poderiam ter sido outras(...), bastando para tal que as classificações atribuídas fossem inferiores a 14 ou superiores a 17 valores.

Perante a inexistência de qualquer referência concreta a disposições legais na proposta, quer nas actas que a antecederam e dado o tipo legal do acto recorrido, é de presumir que os interessados ficassem na dúvida dobre as verdadeiras razões por que foram reclassificados como técnicos superiores de 1ª classe».

Mais adiante:

«Como bem refere o Ex.mo Magistrado do Ministério Público, através do processo conduzido pela comissão de reclassificação não se fica a saber como orientou esse processo nem como determinou a reclassificação em três categorias».

E a terminar:

«O processo de reclassificação, tal como se desenvolveu, não permite com clareza apreender as razões que conduziram ao acto recorrido, prejudicando, assim, a sua impugnação contenciosa».

Assim sendo, querendo a Administração manter a reclassificação, o respectivo procedimento haverá que ser retomado de maneira a que se expliquem devidamente as razões de facto e de direito que a sustentem, para que a posterior homologação ministerial não sofra do vício inicial. A renovação do acto anulado e substituição deste por outro de conteúdo idêntico (ou diferente), mas com a devida fundamentação, cumprirá os objectivos essenciais da execução do julgado (art. 9°, nº2, do DL n° 256-A/77, de 17/96)».

A parte decisória do mesmo acórdão consistiu na determinação dos actos e operações necessários à execução da decisão anulatória, e que foram os seguintes:

«a) - designação de nova comissão de reclassificação, ou aproveitamento da entretanto nomeada, conforme consta da acta nº 4 de 15/03/2002, a fls. 72 dos autos;

b) - enunciação das razões de facto e das regras e princípios jurídicos a observar na reclassificação;

c) - elaboração de nova lista de reclassificação;

d) - nova homologação ministerial».

Como se acaba de ver, omitimos, por lapso, a alusão ao prazo dentro do qual tais actos haveriam de ser praticados.

Ora, como dissemos em I supra, o recurso jurisdicional interposto para o Pleno foi julgado improcedente no que concerne à matéria substantiva acima transcrita. Nessa parte, transitou, portanto o acórdão ali proferido.

Por outro lado, o mesmo aresto limitou-se a determinar o envio à Secção apenas para a fixação do prazo com vista ao cumprimento dos actos e operações determinados pelo acórdão de fls. 103/107.

É isso o que nos cumpre, agora, fazer.

Tais operações e actos, no âmbito do procedimento que culminou no acto anulado, demoraram perto de cinco meses: 1- A Comissão foi nomeada em 3/07/91; 2- a Comissão reuniu em 4/10/91 para fixação dos parâmetros de reclassificação; 3- reuniu de novo em 11/10/91 para proceder à reclassificação e ordenar a lista dos reclassificados; 4- a homologação teve lugar em 27/11/91 (ver alíneas e) a i), da matéria de facto do acórdão anulatório).

Cremos, no entanto, que eles podem, razoavelmente, ser levados a cabo em cento e vinte dias.

Ao abrigo do art. 9º, nº2, do DL nº 256-A/77, de 17/06, assim se julgará.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam os juízes do STA que os actos e operações determinados no acórdão de fls. 103/107, necessários à execução do acórdão anulatório de 31/05/2000, devem ter lugar no prazo de cento e vinte dias.

Sem custas.

Lisboa, STA, 1 de Junho de 2006. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Pais Borges.