01280/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O meio processual típico de se obter a declaração de ilegalidade de um acto administrativo e de o remover da ordem jurídica, bem como de alcançar os prejuízos por ele provocados é o recurso contencioso.

II- Todavia, quando os danos causados por actos de gestão pública dos órgãos ou agentes da Administração não decorrem de acto administrativo e, portanto, quando não é possível a interposição de recurso contencioso, atenta a carência de objecto recorrível, o ressarcimento daqueles danos pode fazer-se através da acções previstas no DL 48.051.

III- O subsídio de reintegração consagrado na Lei 29/87, de 30/6, destina-se a incentivar a apetência pelo exercício dos cargos autárquicos, a minorar as dificuldades e prejuízos provocadas por esse exercício e a ajudar os que os exerceram em regime de permanência e exclusividade a ultrapassar as dificuldades que sentirão quando regressarem à sua anterior actividade.

IV- Daí que a sua atribuição seja automática e não esteja dependente da existência e prova de tais dificuldades e prejuízos.

A. ... instaurou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a presente acção declarativa pedindo a condenação do Município do Montijo no pagamento de 2.871.334$00 - respeitante ao montante em falta do subsídio de reintegração previsto no art. 19.° da Lei 29/87, de 30/6 - de 239.000$00 - de juros vencidos até à propositura da acção - e de 1.000.000$00 - por danos morais - tudo acrescido de juros vencidos desde a data da instauração desta acção até integral pagamento das quantias peticionadas.

Por sentença de 31/1/03 (fls. 81 a 88) esta acção foi julgada parcialmente procedente, por entender que o Autor era titular do direito ao reivindicado subsídio, e, consequentemente, condenou o Réu no seu pagamento e nos juros peticionados, absolvendo-o, no entanto, do pedido referente aos danos morais.

Inconformado com este julgamento o Município do Montijo interpôs o presente recurso jurisdicional onde formulou as seguintes conclusões :

1. O art.º 7° do D.L. 48.051 estabelece que o dever de indemnizar, por parte do Estado e demais pessoas colectivas, não depende do exercício, pelo lesado, do seu direito de recorrer dos actos causadores do dano; mas o direito destes à reparação só subsistirá na medida em que tal dano se não possa imputar à falta de interposição de recurso ou a negligente conduta processual, da sua parte, no recurso interposto.

2. O recorrido podia ter impugnado o acto de indeferimento tácito que se formou sobre a sua pretensão, para que lhe fosse pago o subsídio de reintegração a que se achava com direito.

3. Como podia ter requerido o pagamento da quantia que considerava em falta, referente ao subsidio de reintegração e, posteriormente, impugnar acto expresso ou tácito que indeferisse a sua pretensão.

4. Com efeito, o recorrido podia ter lançado mão da via do recurso, o que não fez.

5. Verifica-se, assim, a falta de pressupostos legais para a presente acção.

6. Assim não considerando viola a sentença recorrida o disposto no mencionado art.º 7° do D.L. 48.051, como viola o disposto no art.º 109° do C.P.A., ao não ter considerado que a falta de decisão expressa, ao fim de 90 dias, determina a formação de decisão tácita de indeferimento que podia ter sido impugnada pelo recorrente.

7. Verifica-se, ainda, que a sentença recorrida viola o disposto nos artigos 2° e 6° do D.L. 48.051 e 483° do Código Civil, na medida em que o recorrente não praticou qualquer facto ilícito, gerador da responsabilidade civil. Na verdade,

8. Não tendo o recorrido direito a que lhe fosse pago o subsídio de reintegração que peticiona não incorreu o recorrente em qualquer ilegalidade por não lho ter pago.

9. Nem violou o recorrente o disposto no artigo 19° do Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei 29/87, pois desta norma não decorre, para o recorrido, o direito que este pretendia e que a douta sentença recorrida, mal interpretando este normativo, lhe concedeu.

10. A douta sentença recorrida não interpretou correctamente este artigo 19° já que o subsídio de reintegração a que o mesmo alude não está desligado do rumo que o eleito, no fim do mandato, dê à sua vida profissional.

11. Não se trata de um subsídio de fim de mandato, mas de reintegração profissional. Como o próprio nome indica tal subsídio pressupõe a retoma da vida profissional.

12. Ora, no caso, o recorrido não reingressou na sua anterior profissão. Não retomou a actividade profissional que exercia antes de ter sido eleito Vereador da Câmara Municipal do Montijo.

13. Por último, ao não condenar o recorrido em multa, por litigância de má fé, por este ter omitido ao Tribunal factos essenciais para apreciar o seu direito, viola a decisão recorrida o disposto no art.º 456°, n.º 2, alínea b) do C.P.C

O Recorrente contencioso, por seu turno, concluiu assim :

1. O réu nunca proferiu nenhum acto administrativo relativamente ao não pagamento do subsidio de reintegração, razão pela qual não se verifica o pressuposto processual inscrito na 2.ª parte do artigo 7° do DL n° 48051.

2. O autor exerceu, como eleito local, as suas funções em regime de permanência e exclusividade, pelo que tem direito a percepção do subsidio de reintegração no montante peticionado acrescido de juros vencidos e vincendos até integral pagamento;

O Ilustre Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos :

a) O Autor foi eleito vereador da Câmara Municipal do Montijo para o mandato que vigorou entre 1994 e 1997, tendo exercido o cargo em regime de permanência e exclusividade e cessado funções em 5-01-98;

b) Em 12-01-98, o Autor requereu ao Réu o pagamento do subsídio de reintegração a que se refere o art. 19° da Lei 29/87 e, em 16-03-98, Autor e Réu, este representado pelo Presidente da Câmara Municipal do Montijo, acordaram que o pagamento do subsídio de integração, no montante de 3.445.600$00, seria efectuado em 12 prestações;

c) O Réu pagou ao Autor as prestações de Fevereiro e Março, num total de 574.255$00, não tendo posteriormente pago qualquer outra importância;

d) O Autor, antes de ser eleito vereador, trabalhava na ex-..., actual B...;

e) O Autor deixou de trabalhar na fábrica da ex-... em Setúbal em resultado da crise que esta ex-empresa atravessou;

f) Depois de cessar as funções de vereador, o Autor regressou à B..., tendo se apresentado ao serviço em 19/01/98, onde trabalhou pelo menos alguns dias;

g) A B... e o Autor cessaram a relação de trabalho e aquela pagou a este uma indemnização de mais de uma dezena de milhares de contos;

h) Em Março de 1998, o Autor foi nomeado Adjunto do Presidente da Câmara de Salvaterra de Magos, passando a receber um vencimento mensal superior a 300.000$00.

II. O DIREITO

O anterior relato evidencia que o Autor intentou esta acção contra o Município do Montijo no convencimento de que era titular do direito ao subsídio de reintegração consagrado no art.º 19.º da Lei 29/87, de 30/6 - uma vez que desempenhou em regime de permanência e exclusividade o cargo de vereador daquela autarquia no mandato que se prolongou de 1994 a 1997 - e que, sendo assim, o Réu tinha a obrigação de lhe pagar as quantias de 2.871.334$00, referente àquele subsídio, de 1.000.000$00, por danos morais, e de 239.000$00, de juros vencidos até à propositura da acção, e dos que se vencessem a partir dessa data até integral pagamento das quantias peticionadas.

A sentença recorrida reconheceu que o Autor detinha o reivindicado direito e, considerando que o mesmo não fora posto em causa por nenhum acto administrativo praticado pelo Réu, conclui que era “de todo despropositada” a defesa que ele fazia com base na 2.ª parte do citado art.º 7.º do DL 48.051.

E, nesta conformidade, condenou o Réu a pagar-lhe as quantias peticionadas a título de subsídio de reintegração e de juros vencidos até à propositura da acção, julgando, porém, improcedente o pedido de indemnização por danos morais, uma vez que entendeu que se não se não provara que o não pagamento daquele subsídio tinha colocado o Autor numa situação económica complicada ou lhe tinha provocado uma depressão nervosa.

É contra este julgamento que se dirige o presente recurso jurisdicional, nele se defendendo que o Autor “lançou mão da acção de responsabilidade civil sem que ocorressem os necessários pressupostos processuais para o poder fazer” e que tal bastava para que a acção fosse julgada improcedente, mas que, se assim se não entendesse, igual destino lhe deveria ser dado “por não se não verificarem os pressupostos de responsabilidade civil, a nível de ilicitude e culpa.”

Cumpre, pois, apreciar e resolver tais questões iniciando-se esse labor pela questão de saber se se encontravam reunidos os pressupostos processuais que justificavam a propositura desta acção para, depois, sendo a resposta positiva, analisar se o Autor tem direito ao subsídio de reintegração aqui reivindicado.

1. De harmonia com o que estabelece na lei o meio processual típico de se obter a declaração de ilegalidade de um acto administrativo e de o remover da ordem jurídica, bem como o de alcançar o ressarcimento dos prejuízos por ele provocados, é o recurso contencioso e, porque assim, por via de regra, será através deste meio que se deve procurar repor a legalidade e reparar os prejuízos provocados pela sua violação – vd. art.º 6.º do ETAF e DL 256-A/77, de 17/6, e nomeadamente, o seu art.º 10.º .

Todavia, nem sempre os danos causados por actos de gestão pública de órgão ou agente da Administração decorrem da prática de acto administrativo e daí que – atenta a impossibilidade de impugnação contenciosa - a lei tenha previsto a possibilidade do ressarcimento dos danos provocados por esses actos de gestão pública, ou pela sua omissão, através de acções fundadas na responsabilidade civil do Estado e das demais pessoas colectivas públicas. - Vd. o que se dispõe no DL 48.051, de 21/11/67.

E, porque assim, é que a possibilidade do ressarcimento desses danos por meio das referidas acções “só subsiste na medida em que tal dano não se possa imputar à falta de interposição de recurso ou a negligente conduta processual da sua parte no recurso interposto” – 2.ª parte do art.º 7.º do citado DL 48.051 - o que vale por dizer que havendo acto administrativo o meio normal de obter o ressarcimento dos danos dele decorrentes é a interposição de recurso contencioso e, sendo necessário, a consequente execução do julgado e que, se tal não for feito, fica precludida a possibilidade do ressarcimento desses danos pela via da acção de responsabilidade civil.

1.1. Ora, é com fundamento no que se disciplina no transcrito segmento do citado art.º 7.º que o Município Agravante pretende ver revogada a sentença recorrida e ver a acção julgada improcedente, justificando esse entendimento com a afirmação de que o Autor pôde interpor recurso contencioso do acto fundador da responsabilidade civil aqui reclamada e que, não o tendo feito, permitiu que o mesmo se consolidasse definitivamente na ordem jurídica sem possibilidade de obter, através desta acção, o pretendido ressarcimento.

E, esclarecendo a sua tese, argumenta que o Autor requereu o pagamento do reivindicado subsídio reintegração, requerimento que o Réu não despachou pelo que se presume que o mesmo foi tacitamente indeferido, pelo que lhe cumpria impugnar contenciosamente esse indeferimento tácito sob pena de preclusão do direito aqui reivindicado.

Todavia, sem razão.

Na verdade, a tese do Agravante só poderia ter sucesso se a factualidade emergente do probatório a pudesse suportar, ou seja, se tivesse ficado provado que o Autor tinha formulado o mencionado requerimento e que este não tivesse sido despachado.

Só que não é isso que resulta da matéria de facto.

Com efeito, o que colhe no probatório é que o Autor requereu o pagamento do reclamado subsídio e que, em consequência desse requerimento, Autor e Réu acordaram não só o seu montante mas também da forma do seu pagamento, o que levou o Réu a pagar duas das doze prestações mensais acordadas – as referentes aos meses de Fevereiro e Março de 1998 – suspendendo, depois, o pagamento das restantes.

Esta suspensão provocou uma queixa do Autor e, na sequência dela, foi aquele informado - através do ofício da Sr.ª Presidente da Câmara, de 15/6/98 - que : ”em resposta à comunicação de V. Ex.cia informo que existem fundadas dúvidas sobre se tem ou não direito ao subsídio de reintegração, uma vez que trabalhou apenas alguns dias na empresa, situação que estamos a analisar. Oportunamente será comunicada a decisão final sobre o assunto.” – Sublinhado nosso.

Deste modo, está por provar a existência de acto administrativo, expresso ou tácito, revogatório do acto que na sequência daquele acordo ordenou o pagamento do subsídio de reintegração, pois que se provou apenas que o Réu, já depois de pagas as primeiras prestações, teve dúvidas de que o Autor tinha direito ao reclamado subsídio o que o levou a suspender provisoriamente o pagamento das restantes enquanto esclarecia tais dúvidas.

Ora, esta suspensão provisória configura-se como um acto preparatório de futura decisão e não como um acto administrativo definitivo revogatório daquele acordo e do despacho que ordenou o pagamento das referidas prestações e, como tal, não é recorrível.

E não se diga, como se faz neste recurso, que o Autor – face àquela suspensão – tinha obrigação de requerer o pagamento das prestações em falta e, desta forma, provocar a prolação de acto administrativo já que, face ao incumprimento daquele acordo, o Autor podia, de imediato, interpor a presente acção. Ou seja, nada obrigava o Autor a provocar aquele acto administrativo e, a seguir, impugná-lo contenciosamente quando tinha ao seu dispor a possibilidade de intentar a presente acção.

E, sendo assim, improcede a tese do Município Agravante tanto mais quanto é certo que, inexistindo acto administrativo definitivo que, expressa ou tacitamente, tenha decidido a situação do Autor, a interposição de recurso contencioso era impossível por carência de acto recorrível.

Não se está, pois, perante uma situação prevista na 2.ª parte do art.º 7.º do DL 48.051 e, portanto, nenhuma consequência se pode retirar do que aí se estabelece.

Improcedem, assim, as conclusões 1.ª a 6.ª deste recurso jurisdicional.

2. Resta analisar se a sentença recorrida julgou bem quando decidiu que o Autor tinha direito ao subsídio de reintegração previsto na Lei 29/87, de 30/6.

Esta Lei definiu o Estatuto dos Eleitos Locais e – à semelhança do que se passou com o Estatuto referente aos titulares de cargos políticos, vd. Lei 4/95, de 9/4 – nela se procurou motivar os cidadãos a servir a comunidade através do exercício de cargos autárquicos, dignificar esse exercício e, no seu termo, facilitar o regresso à actividade não política e a reintegração na profissão de origem.

E, nesse desiderato, o art.º 5.º dessa Lei concedeu àqueles eleitos, entre outros, o direito a uma diferente contagem do seu tempo de serviço e o direito a um subsídio de reintegração no final do mandato, regalias que não eram, no entanto, cumuláveis.

Na verdade, e especificando as condições a que obedecia a atribuição do mencionado subsídio o n.º 1.º do art.º 19.º da citada Lei estabeleceu que : “aos eleitos locais em regime de permanência e exclusividade é atribuído, no termo do mandato, um subsídio de reintegração, caso não beneficiem do regime constante do art.º 18.°”.

É visível, assim, que a intenção do legislador foi a de atribuir aos eleitos locais um de dois benefícios ; ou a contagem do tempo de serviço a dobrar, “como se (o serviço) tivesse sido prestado nos quadros do Estado ou entidade patronal, até ao limite de 20 anos, desde que sejam cumpridos seis anos seguidos ou interpolados no exercício de funções” e, claro está, desde que fossem feitos os competentes descontos junto da instituição competente – n.ºs 1 e 2 do citado art.º 18.º - ou o recebimento de um subsídio de reintegração, sendo que este só poderia ser reivindicado por quem exercesse o seu cargo em regime de permanência e exclusividade.

Deste modo - e estando assente que os eleitos locais que hajam exercido o seu mandato no mencionado regime e não tenham beneficiado do regime consagrado no art.º 18.º têm o direito à atribuição de um subsídio de reintegração - a questão se coloca é a de saber se atribuição deste subsídio decorre unicamente da eleição e do exercício do mandato naquele regime e, nessa medida, saber se se trata de uma atribuição automática ou se, pelo contrário, como se sustenta no recurso, essa atribuição só se justifica quando se destina a compensar as dificuldades de adaptação a uma nova profissão ou de readaptação à anterior profissão, sentidas no termo do mandato, por a ratio daquela norma ser a de “compensar o eleito dos riscos de uma reintegração na sua anterior actividade, após ter estado dela afastado durante um determinado período de tempo”. Questão que, aqui, é decisiva na medida em que o Autor não beneficiou do regime consagrado no citado art.º 18.º.

Ora, neste dilema, entendemos que a melhor interpretação é a que considera que os eleitos locais que exerçam o mandato em regime de permanência e exclusividade e não beneficiem do regime constante do art.º 18.º serão credores de um subsídio de reintegração no final do seu mandato e que o direito a esse benefício não é condicionado pela satisfação dos requisitos apontados pelo Agravante.

E propendemos a assim considerar porque, como se já disse, a concessão do mencionado subsídio - bem como o de vários outros direitos como o direito a senhas de presença, a ajudas de custo, a subsídio de transporte, a uso e porte de arma de defesa, a protecção em caso de acidente, etc. – evidencia que o mesmo se destina a incentivar a apetência pelo exercício de cargos autárquicos - sempre difícil, atenta a sua constante exposição ao escrutínio público e a críticas, por vezes, injustas e a ataques, não raro, injuriosos – a minorar o sofrimento decorrente destas críticas e destes ataques e, finalmente, a ajudar os eleitos locais a ultrapassar as dificuldades sentidas no regresso às suas anteriores funções e a compensar os prejuízos que daí derivam.

Ou seja, a concessão de tal direito teve em vista contribuir para a reunião das melhores condições para um exercício seguro e dignificado dos cargos autárquicos e para dar garantias antecipadas aos que se propõem a tais cargos de que podem encaram o termo do seu mandato sem dramatismo, pois que o Estado lhes assegura um subsídio que compensa as dificuldades sentidas no seu exercício e lhes proporciona uma mais fácil reintegração nas suas anteriores actividades.

E, porque assim, o legislador partiu da presunção da existência de tais prejuízos e dificuldades não fazendo depender a atribuição de tal subsídio de nenhuns outros requisitos que não os acima apontados – o exercício do cargo no regime de exclusividade e permanência e a não opção pela contagem do tempo de serviço nos termos do art.º 18.º.

O subsídio de reintegração assume-se, assim, como uma medida de justiça e de protecção económica e social dos titulares de cargos autárquicos exercidos naquele regime e será automaticamente atribuído nos termos dos seus mandatos.- Vd. Pareceres do Conselho Consultivo da PGR, de 23/2/89, processo n.º 97/88, de 16/12/97, P000501996, de 28/6/90, P000271990, e de 23/10/98, CA00151997

Nesta conformidade, não acompanhamos a tese defendida no recurso de que a finalidade e razão de ser da atribuição de um tal subsídio seja a de ajudar os eleitos que, no final do mandato e em função do seu exercício, se encontrem situação de carência e sintam dificuldades no recomeço da sua anterior actividade, pelo que, e abeirando-nos do caso sub judicio, entendemos que a atribuição daquele subsídio ao Autor não estava dependente da existência e prova dessas dificuldades.

Admite-se que o Recorrente possa ter razão quando questiona a bondade e a justiça da atribuição automática daquele benefício, por a mesma permitir subsidiar quem não tenha sentido dificuldades no exercício do cargo ou não tenha tido quaisquer prejuízos ao regressar à sua anterior profissão e, até, porventura, quem tenha beneficiado do ponto de vista profissional, económico e social com esse exercício, ou seja, permite subsidiar quem não precisa do subsídio.

Mas o certo é que a criação e a atribuição do mesmo não teve em vista as finalidades consideradas pelo Recorrente e, por isso, não depende da satisfação dos requisitos que ele aponta.

E, porque assim, e também nesta parte, o recurso improcede.

3. Finalmente o Agravante pretende que o Autor seja condenado como litigante de má fé, por ter omitido ao Tribunal factos essenciais para apreciar o seu direito.

Todavia, e como já se demonstrou na douta sentença recorrida, não se verificam os pressupostos para uma tal condenação, pelo que, também aqui, se não acompanha a pretensão do Agravante.

Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.

Sem custas, atenta a isenção do Recorrente.

Lisboa, 17 de Dezembro de 2003.

Alberto Costa Reis – Relator - Edmundo Moscoso - Maria Angelina Domingues