045070 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Existe oposição de julgados quando a mesma questão fundamental de direito foi objecto de decisão expressa em cada um dos acórdãos apontados como estando em oposição, ou seja, quando tendo um e outro arrancado de situações de facto idênticas chegaram a conclusões diferentes.

II- Não existe essa oposição se as razões das antagónicas posições a que chegaram um (não carecer o Director-Geral do DAFSE de atribuições para proceder ao acto de certificação do saldo final das acções financiadas pelo Fundo Social Europeu) e outro (carecer dessas atribuições, o que determina a nulidade do acto) se não devem a diferentes posições jurídicas sobre as mesmas questões de facto, mas sim a diferentes interpretações do conteúdo dos actos impugnados nos diferentes recursos.

III- É o que se verifica quando, num acórdão, o acto contenciosamente impugnado foi interpretado no sentido da certificação do saldo final das referidas acções consubstanciar apenas a proposta a apresentar à Comissão Europeia, de acordo coma as leis nele mencionadas, e, noutro, o acto contenciosamente impugnado foi interpretado como visando estabelecer definitivamente, ele próprio, as despesas elegíveis e não elegíveis, o que foi considerado competir à Comissão Europeia.

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1. 1. A..., interpôs, no Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa, recurso contencioso da decisão de 27/3/95, da Directora-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE), de certificação referente ao "dossier" 88 070 P1, e da ordem de devolução, no âmbito desse mesmo "dossier", do montante de 291 891$00.

Por sentença desse TAC de 5/1/99, foi concedido provimento ao recurso contencioso, por ter sido considerado que esses actos estavam feridos de incompetência absoluta, decorrente de falta de atribuições da recorrida.

Com ela se não conformando, a entidade recorrida interpôs recurso jurisdicional dessa sentença para este Supremo Tribunal, que, por acórdão da 1.ª Subsecção da sua Secção do Contencioso Administrativo de 24/10/01, negou provimento ao recurso jurisdicional, confirmou a sentença recorrida na parte em que declarou nula a ordem de devolução, e revogou-a na parte restante, ou seja, na parte em que considerou também nula a decisão de certificação, e ordenou a baixa dos autos ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a fim de conhecer dos restantes vícios invocados.

A recorrente contenciosa – A... - interpôs, então, recurso desse acórdão, para o Pleno desta Secção, ao abrigo do disposto no artigo 24.º, alínea b) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, com o fundamento de tal acórdão se encontrar, alegadamente, em oposição com o acórdão deste STA de 21/3/2001, proferido no recurso n.º 47 292, da 1.ª Secção, documentado a fls 430-440 dos autos.

O recurso foi admitido por despacho de 28/11/2001, a subir imediatamente, nos autos e com efeito suspensivo (fls 443 dos autos).

A recorrente produziu alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões (fls 449-450 dos autos):

a) Os acórdãos em apreço decidiram de forma contraditória a questão de saber se o acto de certificação praticado pelo Director do DAFSE incorre ou não no vício de incompetência absoluta;

b) No acórdão recorrido, por se considerar que a autoridade recorrida havia agido dentro das suas atribuições com a prática do acto de certificação, não julgou verificado o vício de incompetência absoluta e, em consequência, revogou a sentença recorrida;

c) Ao invés, no acórdão fundamento, considerando que a autoridade recorrida havia agido fora das suas atribuições com a prática do acto de certificação, julgou verificado o vício de incompetência absoluta e, em consequência, confirmou a sentença recorrida;

d) Existe, por conseguinte, oposição relevante nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 24º, alínea b), do ETAF entre o decidido no acórdão recorrido e o decidido no acórdão fundamento;

f) E a contraprova pode fazer-se tendo em conta a intermutabilidade das decisões e das situações de facto: o colectivo que proferiu o acórdão recorrido teria tomado idêntica decisão perante a situação de facto objecto do acórdão fundamento; e, do mesmo modo, o colectivo que proferiu o acórdão fundamento teria tido posição idêntica relativamente à situação de facto objecto do acórdão recorrido;

g) Por outras palavras, a diferença das duas decisões é imputável exclusivamente ao diferente entendimento que os julgadores tiveram na apreciação da situação em causa.

A entidade recorrida não contra-alegou.

1. 2. No seu parecer de fls 541, o Exm.º Magistrado do Ministério Público levantou uma questão prévia, nos seguintes termos:

"1. Foi o presente recurso para o pleno da secção admitido com subida imediata e efeito suspensivo (despacho a fls 443).

2. Acontece, todavia, que a decisão objecto de recurso, não tendo posto termo à lide, se apresenta como meramente interlocutória (veja-se parte final do acórdão recorrido, a fls 425).

3. Deveria, pois, à luz do disposto no artigo 753.º, n.º 1, do CPC e do entendimento firmado em acórdão do pleno, de 25 de Maio de 1 995, processo 33 309, ter sido atribuído ao presente recurso efeito meramente devolutivo, com subida diferida (veja-se, todavia, diversamente, embora com votos dissonantes, no sentido de que o regime particular deste tipo de recurso, tal como vem estabelecido nos artigos 763.º e ss do CPC, na redacção considerada, sempre determinará o seu imediato processamento, devendo-se-lhe fixar, desaplicando o disposto no n.º1 do artigo 765.º do CPC, efeito suspensivo, acs de 6.Out.88, processo n.º 20 198, de 22. Out.92, processo 27 382, de 11.Fev.93, processo n.º 30 .386, de 6.Jul.93, processo 31 032, de 12.Mar.98, processo n.º 37 059).

4. Ouvidas recorrente e recorrida, deverão alterar-se o efeito e regime de subida fixados ao recurso e determinar-se a baixa do processo ao TCA, para aí prosseguir seus trâmites."

1. 3. Ouvida a recorrente, veio dizer, em síntese:

- a questão suscitada afigura-se pertinente e a solução defendida revestiria, à partida, alguma plausibilidade;

- porém, tratando-se de um recurso por oposição de julgados, não tem viabilidade;

- na verdade, tendo o recurso subida diferida, haveria de subir com o primeiro que, interposto depois dele houvesse de subir imediatamente;

- no caso sub judice só haveria novo recurso interposto depois dele na hipótese verdadeiramente excepcional de, no novo acórdão, interposto da nova sentença do TAC, haver oposição de julgados, ou seja numa situação excepcional, que torna inexequível a regra do artigo 735.º, n.º 1, do CPC;

- por outro lado, o campo de aplicação do n.º 2 do artigo 735.º do CPC, circunscrevendo-se aos agravos que tenham para o agravante um interesse independente da decisão do mérito da acção, também não abrange a situação dos autos;

- o presente recurso deve, por isso, subir imediatamente, sob pena de se tornar absolutamente inútil, e, subindo imediatamente, deve ter efeito suspensivo, nos termos do n.º 1 do artigo 105.º da LPTA.

A entidade recorrida não se pronunciou sobre esta questão.

1. 4. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

Como foi referido, foi suscitada a questão prévia do regime e efeito do recurso, pelo que dela cumpre conhecer prioritariamente, sendo certo que o despacho que admite o recurso jurisdicional e fixa o regime de subida e o seu efeito não vincula o tribunal superior (n.º 4 do art.º 687.º do CPC).

E conhecendo.

2. 1. Dispõe o art.º 24.º do ETAF, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, que compete ao Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA conhecer:

"(...).

b) dos recursos de acórdãos da Secção que, relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, perfilhem solução oposta à de acórdão da mesma Secção ou do respectivo pleno.

(...).

Este STA tem vindo a entender, de modo uniforme, que os pressupostos da interposição deste recurso são em tudo similares aos referidos no art.º 763.º do CPC para o “recurso para o Tribunal Pleno” em vigor antes da sua revogação pelo artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12 de Dezembro (apesar da revogação dos arts. 763.º a 770.º no âmbito do processo civil, continuam os mesmos aplicáveis, com as necessárias adaptações, na tramitação do recurso por oposição de julgados para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, como a jurisprudência deste STA vem reiteradamente afirmando, desde o Acórdão do Pleno de 27.05.96, Recurso n.º 36829 - cfr. neste sentido, por todos, o acórdão do Pleno desta Secção de 5/3/02, Recurso n.º 47 509).

Entre essas necessárias adaptações tem sido considerada a do seu efeito, que, contrariamente ao estatuído no n.º 1 do artigo 765.º do CPC, vem sendo entendido ser efeito suspensivo.

E isto porque, como se escreveu no acórdão do Pleno de 13/2/98, recurso n.º 37 059, "(...) como pacificamente se tem entendido neste STA, mormente neste Tribunal Pleno, não pode aceitar-se, no contencioso administrativo, tal efeito não suspensivo para os recursos por oposição de julgados.

É que, nesta situação, nos termos do n.º 1 do artigo 5.º e n.º 1 do artigo 11.º do DL 256-A/77, de 16.7, está afastada a hipótese de execução provisória da decisão recorrida antes do seu trânsito em julgado - hipótese regra na jurisdição comum - pelo que seria inútil a atribuição do efeito meramente devolutivo ao respectivo recurso.

Assim, tais recursos hão-de subir nos próprios autos, pelo que , de acordo com o n.º 1 do artigo 105.º da LPTA, também por este motivo seguem a regra geral do efeito suspensivo da decisão."

Neste sentido, decidiram, entre outros, os acórdãos citados na promoção do Exm.º Magistrado do Ministério Público, também citados no acórdão acima transcrito.

A doutrina do acórdão de 25/5/95, recurso n.º 33 309, do Pleno, indicado pelo Exm.º Magistrado do Ministério Público como fundamento da posição que sustenta, não permite, a nosso ver, alterar esta posição.

Na verdade, o que nele estava em causa era uma oposição de julgados relativa a uma questão processual, mais precisamente relativa à recorribilidade contenciosa de actos administrativos alegadamente da mesma natureza, sustentando-se a decisão nele tomada no facto de se tratar de uma questão incidental, que não havia transitado em julgado, em que o tribunal ainda não tinha emitido a sua última palavra sobre essa questão e que, por isso, poderia vir a receber entendimento diferente no julgamento final.

No caso sub judice, essa questão não se coloca, na medida em que se trata do julgamento do mérito do recurso, em relação ao qual ficou imediatamente esgotado o poder jurisdicional do juiz (artigo 666.º, n.º 1 do CPC), pelo que essa decisão só pode ser reapreciada no âmbito do recurso por oposição de julgados.

Por outro lado, o conhecimento dos vícios pelo TAC, ordenado pelo acórdão recorrido, só terá sentido se não proceder o recurso interposto pela recorrente (A...), pois que, nesta hipótese, a questão de fundo do recurso ficava definitiva e totalmente julgada.

Finalmente, a procedência dos vícios a conhecer pelo TAC poderia não dar à recorrente uma tutela dos seus direitos tão eficaz como a decorrente da procedência da nulidade do acto recorrido decorrente da falta de atribuições do seu autor, o que sempre implicaria a decisão deste recurso.

Em face do exposto, entendemos que, tendo em conta o especial regime dos recursos por oposição de julgados, deve ser atribuído ao presente recurso efeito suspensivo, como foi.

E, sendo esse o efeito, deve o mesmo subir imediatamente e nos próprios autos (artigos 105.º, n.º 1, da LPTA e 740.º, n.º 1, do CPC).

Assim, desatende-se a questão prévia suscitada pelo Exm.º Magistrado do Ministério Público, mantendo-se o efeito e o regime de subida do recurso fixados no despacho de fls 443.

2. 2. Passemos, então, ao conhecimento da verificação ou não da oposição de julgados.

Para que se esta oposição se verifique, é necessário que a mesma questão fundamental de direito tenha sido objecto de decisão expressa em cada um dos acórdãos apontados como estando em oposição, ou seja, que tendo um e outro arrancado de situações de facto idênticas tenha chegado a conclusões diferentes.

No presente caso, embora, à partida, as questões tratadas e decididas aparentem ser idênticas, cremos que uma apreciação mais aprofundada nos leva a concluir que o não são.

Vejamos, então.

O acórdão recorrido incidiu sobre uma sentença do TAC de Lisboa que, conhecendo de um recurso contencioso de um acto da Directora-Geral do DAFSE de certificação do saldo final de um dossier relativo a acções que beneficiavam do apoio do Fundo Social Europeu, no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio, aprovado pelo Regulamento CEE n.º 2950/83, concluiu que essa entidade não detinha atribuições para "praticar os actos recorridos, concordando com a proposta de certificação e considerando como não elegíveis as despesas descriminadas nas informações que lhe serviram de suporte".

Para chegar a essa conclusão, havia argumentado que:

"...para aprovação de um pedido de contribuição no âmbito do FSE, mostra-se necessário aferir da elegibilidade ou não das despesas dele constantes, de acordo com a discriminação prevista no artigo 1º do supra mencionado Regulamento (CEE n.º 2950/83 do Conselho, de 17/10/83).

Mas, como consta do seu artigo 4º, a competência para aprovar os pedidos de Contribuição formulados pelos Estados-membros no âmbito deste Regulamento, é da Comissão, a quem está cometida, portanto, a tarefa de qualificar as despesas como elegíveis ou não, para efeitos de financiamento.

E, relativamente aos pedidos de pagamento de saldo, estes incluirão um relatório pormenorizado sobre o conteúdo, os resultados e os aspectos financeiros da acção em causa, certificando o Estado-membro a exactidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento - tudo de acordo com o referido nº 4 do artigo 5º.

Deste modo, a apreciação do pedido de pagamento de saldo (por parte dos candidatos), pressupõe sempre uma certificação da autoria do Estado-membro, da exactidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento, ou seja a certificação ou aprovação mencionada no artigo 5º nº 4 do Regulamento comunitário.

Esta certificação, por parte do Estado-membro, constitui assim um pressuposto do deferimento do pedido de pagamento de saldo, comprovando a exactidão de dados, quer factuais quer contabilísticos, alegados pelos requerentes.

Assim, a Directora-Geral do DAFSE, ao praticar os actos recorridos, concordando com a proposta de certificação e considerando como não elegíveis as despesas discriminadas nas Informações que 1he serviram de suporte, agiu fora das suas atribuições, incorrendo no invocado vício de incompetência absoluta, o que acarreta a sanção da nulidade dos actos, nos termos do artigo 133º, nº 2, alínea b) do CPA".

O acórdão recorrido, revogou-a, na parte em que considerou nula a decisão de certificação, com os seguintes fundamentos:

"Na medida em que o artº 5º nº 4 do Reg. CEE nº 2950/83 dispunha que o Estado membro certificaria a exactidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento de saldo, a Directora geral do DAFSE, ao proceder à aludida certificação, actuou dentro dos limites que a legislação aplicável, designadamente o artº 2º nº 1, al. d) do DL 37/91, de 18/1, 1he demarcara e assim sendo, fê-lo no uso das suas atribuições e em conformidade com os poderes que 1he competiam.

A sentença recorrida, embora assim tenha entendido, acabou no entanto por concluir estarem os dois actos feridos de incompetência absoluta, o que, como resulta do exposto, está errado em relação à decisão de certificação."

Por sua vez, no acórdão fundamento, escreveu-se que:

(...) este STA tem decidido maioritariamente que, por força do nº 1, do artigo 6º do Regulamento CEE 2950/83, só à Comissão Europeia compete decidir sobre pedidos de apoio comunitário a acções de formação, incumbindo, em exclusivo, à dita Comissão proferir a decisão final sobre os pedidos de pagamento de saldo em caso de contribuição comunitária a acções de formação, não competindo ao Director do DAFSE decidir suspender, reduzir ou suprimir, a contribuição, bem como ordenar a devolução de quaisquer quantias no âmbito do apoio concedido.

Vidé, neste sentido, entre outros, os Acs. deste STA de 5-5-95 - Rec.42395, de 14-1-97 - Rec. 40687, de 17-6-97 - Rec. 42034, de 13-11-97 - Rec. 41466, de 20-11-97 - Rec. 42032, de 3-2-98 - Rec. 42295, de 28-1-98 - Rec. 4233 8, de 20-5-98 - Rec. 43035, de 3-5-00 - Rec. 45423 e de 31-5-00 - Rec. 43883 e do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, de 24-10-96 - Comissão/Lisrestal e o. (C-32/95 P, Colect. P I-5373, nº 29).

Ora, é precisamente esta orientação jurisprudencial que agora se reitera.

Na verdade, é à Comissão que compete praticar o acto de aprovação do saldo relativo às acções que beneficiem das contribuições do Fundo, o qual se baseará na certificação feita pelo Estado-membro em relação à regularidade das despesas efectuadas e à veracidade dos aspectos e resultados que tenham sido mencionados no pedido de pagamento de saldo, certificação essa que, contudo, não se circunscreve a uma mera verificação contabilística, antes envolvendo um juízo sobre a elegibilidade ou não elegibilidade das despesas referidas no pedido de pagamento, tendo em vista atestar a veracidade e a legalidade dos elementos nele constantes perante a Comissão, por forma a que os custas reais da acção correspondem aos custos certificados, aliás, em consonância com o disposto no artigo 7º, nº 1 do já aludido Regulamento nº 2950/83.

Só que, se isto que se acabou de salientar é certo, não é menos certo que a decisão de certificação tomada pelas autoridades nacionais não vincula nem prejudica a decisão final a proferir em exclusivo pela Comissão.

Com efeito, tal é o que resulta do nº 1, do artigo 6º do citado Regulamento.

Ou seja, a decisão do Estado-membro de não certificar a exactidão factual e contabilística de uma parte das despesas referentes a acção de formação co-financiada pelo FSE, não impede a Comissão de apreciar de elegibilidade das despesas não certificadas, não estando a Comissão circunscrita, em tal situação, a apreciar apenas as despesas aprovadas pelo DAFSE, dai a insubsistência da tese sustentada pelo Recorrente nas suas alegações (cfr. fls. 398-399).

De facto, como já antes se realçou, só à Comissão é que incumbe suspender, reduzir ou suprimir uma contribuição comunitária no quadro do FSE, o que implica, designadamente, que as despesas só se tornarão definitivamente inelegíveis caso a Comissão venha a tomar uma decisão nesse preciso sentido, não se aderindo, por isso, à posição sustentada pelo Recorrente nas suas alegações (cfr. fls. 399-401).

Vê-se, assim que, contrariamente ao defendido pelo Recorrente nas suas alegações (cfr. fls. 401-405), a decisão das autoridades competentes do Estado-membro de não certificação de uma parte das despesas se assume juridicamente como uma mera proposta dirigida à Comissão de considerar tais despesas inelegíveis.

Pode, por isso, concluir-se, contra o defendido pelo Recorrente que a certificação pelo DAFSE não constitui um acto que vincule a Comissão, não estando a decisão a tomar pela Comissão condicionada, ao nível do seu conteúdo, pelo sentido veiculado na certificação.

A apreciação e avaliação efectuadas pelas autoridades nacionais competentes, em especial, mediante a certificação a que se refere o nº 4, do artigo 5º do Regulamento 2950/83, poder vir a dar origem a uma decisão de suspensão, redução ou supressão de uma contribuição comunitária por parte da Comissão que "assume sozinha, em relação aos beneficiários a responsabilidade jurídica de tal decisão, independentemente de saber se essa decisão acolhe ou não a proposta da autoridade nacional" - apud o Acórdão do T. Justiça das Comunidades Europeias, de 24-10-96, in "Colectânea Anotada de Jurisprudência Comunitária", III Vol. Pág. 147).

Com efeito, como se assinala no Acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, de 25-1-2001 - Proc. C-413/98, que se tem vindo a seguir muito de perto, as "autoridades nacionais competentes em matéria de contribuições financeiras no quadro do FSE apresentam uma proposta de redução ou de supressão que incide sobre a contribuição nacional e, por conseguinte, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 5º da Decisão 83/516, sobre a contribuição comunitária, proposta que deve ser objecto de decisão final por parte da Comissão, decisão esta que só incide sobre a contribuição do FSE."

Foi com base nestes argumentos que este acórdão - acórdão fundamento - manteve a sentença recorrida, que considerou nula, por falta de atribuições, o acto contenciosamente impugnado, relativamente ao acto de certificação.

Ora, as posições tomadas num e noutro acórdão sobre a natureza desse acto certificativo e sobre as atribuições da Directora-Geral do DAFSE para a ela procederem são idênticas.

O acórdão recorrido não o considerou nulo, enquanto que o acórdão fundamento o considerou.

As razões dessa antagónicas posições não se devem, contudo, como resulta do expendido, a diferentes posições jurídicas sobre aquelas questões, mas sim a diferentes interpretações do conteúdo dos actos impugnados nos diferentes recursos, sendo certo que em ambos os recursos a questão da certificação se apresenta intimamente interligada com a outra questão tratada no acto - a da ordem de restituição das importâncias recebidas adiantadamente -, que aparece, no fundo, como o acto verdadeiramente lesivo dos direitos dos recorrentes e em relação aos quais foram semelhantes as posições tomadas num e noutro acórdão.

No acórdão recorrido, o acto contenciosamente impugnado foi interpretado no sentido da certificação consubstanciar apenas a proposta estabelecida nas leis nele mencionadas. No acórdão fundamento, o acto contenciosamente impugnado foi interpretado como visando estabelecer definitivamente, ele próprio, as despesas elegíveis e não elegíveis, o que foi considerado competir à Comissão Europeia.

Donde resulta que foram diferentes as situações fáticas de que partiram um e outro dos acórdãos, o que nos leva a considerar não se estar perante soluções opostas sobre a mesma questão fundamental de direito.

3. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, e de harmonia com o disposto no n.º 1 do art.º 767.º do CPC, acordam em julgar findo o presente recurso, devendo os autos baixar ao TAC de Lisboa, para cumprimento do determinado a fls 425.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 400 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 29 de Junho de 2004. – António Madureira – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Rosendo José.