02065/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A fundamentação dos actos administrativos é um conceito relativo, que varia em função do tipo legal de acto, dos seus antecedentes e de todas as circunstâncias com ele relacionadas, designadamente as típicas condutas administrativas, que permitam dar a conhecer o iter cognoscitivo e valorativo que levou a que fosse decidido dessa maneira e não de outra, de molde a permitir aos seus destinatários uma opção consciente entre a aceitação da sua legalidade e justificação de um recurso contencioso. O que releva, para o efeito, não é, pois, a verosimilhança dos seus pressupostos ou a sua conformidade com a lei, mas a potencialidade para dar a conhecer, a um destinatário normal, as razões da decisão.

II- Provado que uma oficina para fabrico de explosivos está implantada num terreno envolvido por uma via pública e por várias habitações, em que inexiste uma zona de segurança, que, de acordo com o estabelecido no Regulamento sobre a Segurança nas Instalações de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 142/79, de 23/5, em vigor à data da prática do acto impugnado (foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 139/02, de 17/5), tinha de ser constituída por uma zona de terreno no qual não deveriam existir ou não se poderiam construir quaisquer edifícios ou vias de comunicação, zona essa que deveria ficar na posse do proprietário e que não poderia ser inferior a 150m (artigos 10.º e 11.º), é de considerar existir manifesto perigo para a segurança e saúde das pessoas, que não é afastado pelo facto de nunca ter havido qualquer acidente na oficina em causa, o que é determinante da caducidade do alvará (artigo 31.º, n.º 1, alínea f) do Regulamento sobre o Licenciamento dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos,aprovado pelo Decreto-Lei n.º 376/84, de 30/11).

III- A caducidade do alvará depende exclusivamente da verificação das situações previstas no artigo 31.º deste último Regulamento, que não são afastadas pelo facto das construções terem sido edificadas depois da concessão do alvará, sendo a questão da transferência a que alude o n.º 1 do seu artigo 19.º uma questão autónoma, a ser tratada noutra sede, perante as autoridades que determinem essa transferência ou que criem condições que a justifiquem, o que significa que não interfere com a legalidade dessa caducidade.

IV- O direito ao trabalho, consagrado no artigo 58.º da Constituição, consiste, em primeiro lugar, no direito de exercer uma actividade profissional, estando o exercício desta actividade directamente relacionado com o direito de liberdade de escolha de profissão, consagrado no artigo 47.º da mesma Lei, que comporta, em geral, as restrições decorrentes da colisão com outros direitos fundamentais.

V- Nesta conformidade, o acto referido em II, que cancelou o alvará de uma oficina de fabrico de explosivos, não viola esse direito, pois que não põe em causa a possibilidade do recorrente exercer a actividade de fabricante de explosivos, mas apenas o proíbe de a exercer no local em causa, em virtude de considerar que esse exercício cria perigo para a segurança e a saúde das pessoas, direitos fundamentais que à Administração cabe defender, pelo que, sendo inquestionável a criação desse perigo, essa restrição é absolutamente legal.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

A. .., com os devidos sinais nos autos, interpôs recurso contencioso do despacho do Ministro da Administração Interna de 29/10/2001, que ordenou o cancelamento do alvará n.º 486, de 2/8/1905, referente a uma oficina de fabrico de pólvora, sua propriedade, assacando-lhe vários vícios de violação de lei e o vício de forma, decorrente de falta de fundamentação.

Indicou como interessados a quem o provimento do recurso podia directamente prejudicar a Câmara Municipal de Braga e o vizinho ..., devidamente identificado nos autos.

A autoridade recorrida respondeu, tendo defendido a legalidade do acto impugnado e a consequente improcedência de todos os vícios arguidos.

Nenhum dos contra-interessados contestou o recurso.

Tendo este prosseguido a sua tramitação legal, o recorrente apresentou alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:

1.ª - O acto administrativo recorrido não fez uma correcta apreciação da situação do recorrente e encontra-se inquinado do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto.

2.ª - Na verdade, não estão caracterizados, na sua fundamentação, os perigos para a segurança e para a saúde públicas e a insusceptibilidade da sua remoção.

3.ª - Sendo dados como inelutáveis a impossibilidade de qualquer licenciamento ou mecanização/modernização da oficina, o que torna o recorrente "mero espectador" de todo o procedimento,

4.ª - calhando-lhe aceitar a inviabilização dos licenciamentos por estar pendente o procedimento de caducidade do presente alvará,

5.ª - e servindo de fundamento à dita cassação o indeferimento das obras por este peticionadas.

6.ª - Ao recorrente é cerceado o direito de exercer a sua actividade, devidamente licenciada, sem que lhe seja apresentada qualquer alternativa de localização , como a lei impõe, quer à autarquia de Braga quer igualmente à própria autoridade recorrida,

7.ª - ou, em alternativa, suportar a expensas exclusivamente suas, decorrentes da perda do alvará e do encerramento da sua única actividade, os riscos da evolução urbanística da cidade de Braga.

8.ª - O acto administrativo em crise, pelas suas consequências, acarreta para o recorrente sérios prejuízos de ordem patrimonial e não patrimonial, ao inviabilizar o prosseguimento da sua única actividade profissional.

9.ª - Encontra-se o acto administrativo inquinado do vício de forma decorrente de insuficiente fundamentação do acto.

10.ª - A decisão em crise é violadora dos princípios legal e constitucionalmente consagrados da legalidade, da proporcionalidade, da imparcialidade e da boa fé, ferindo o núcleo fundamental do direito ao trabalho e ao exercício de uma actividade profissional.

11.ª - Igualmente violados foram os artigos 31.º, n.º 1, alínea f), do Regulamento sobre o Licenciamento dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 376/74, de 30/11, e artigo 19.º, n.º 1, do mesmo diploma.

12.ª - E os artigos 268.º da Constituição da República Portuguesa e o artigo 124.º do Código do Procedimento Administrativo.

Contra-alegou a autoridade recorrida, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:

1.ª - O acto impugnado contenciosamente não padece de vício de forma, por falta de fundamentação, em violação do artigo 268.º da CRP e 124.º do CPA. Com efeito,

2.ª - Encontra-se fundamentado "per relationem", permitindo, a um destinatário normal, compreender o itinerário cognoscitivo e valorativo do seu autor.

3.ª - Assumiu, assim, como permite o artigo 125.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo, o conteúdo dos documentos em que se apoia, indicando as normas jurídicas que permitem a sua prolação, bem como as razões de facto em que se baseou a decisão de cassação do alvará, em termos de total compreensão para um destinatário que queira reconstituir aquele "iter".

4.ª - O acto recorrido não padece do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos, em ofensa aos artigos 31.º, n.º 1, alínea f) e 19.º do Regulamento sobre o Licenciamento dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 376/74, de 30/11.Com efeito,

5.ª - O Ministério da Administração Interna, ao contrário do que aduz o recorrente, não é o responsável pela execução, ao longo do tempo, de planos de urbanização ou de quaisquer outros planos de incidência local, que alteraram as condições de segurança das instalações fabris.

6.ª - Não tendo sido respeitada a integridade da zona de segurança, pelas construções entretanto edificadas, que transformaram a zona envolvente em zona urbana, poderão, eventualmente, ser assacadas à autarquia local, e não à autoridade recorrida, responsabilidades pelo sucedido.

7.ª - A manutenção em funcionamento da oficina de fabrico de pólvora propriedade do recorrente, sem as necessárias condições de segurança, na vizinhança de habitações e vias de comunicação e sem a possibilidade actual de estabelecer uma zona de protecção adequada, para minorar os efeitos de uma eventual explosão, põe em risco e pode afectar gravemente a segurança, a saúde, a tranquilidade e até mesmo a vida das populações, direitos fundamentais que compete à autoridade recorrida proteger.

8.ª - É do conhecimento público e é notório que a actividade exercida pelo recorrente é extremamente perigosa, não tendo este contribuído, ao longo do tempo, com o seu procedimento, para a manutenção dos indispensáveis níveis de segurança.

9.ª - Na decisão impugnada contenciosamente fez-se uma rigorosa apreciação da situação e aplicou-se a lei correctamente.

10.ª - O acto "sub judico" não ofende quaisquer princípios constitucional ou legalmente consagrados.

Com efeito,

11.ª - Não viola os princípios de legalidade, da proporcionalidade e da boa fé, não ferindo o núcleo fundamental dos direitos ao trabalho e ao exercício de uma actividade profissional, uma vez que estes devem ceder quando estão em colisão com direitos fundamentais mais importantes, como o são o direito à vida, à saúde e à segurança das pessoas.

Os contra-interessados não apresentaram alegações.

1. 2. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o parecer de fls 107, no qual, acompanhando as alegações da autoridade recorrida, se pronunciou pelo não provimento do recurso.

1. 3. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

Consideram-se provados, com interesse para a decisão do presente recurso, os seguintes factos:

1. O recorrente era titular do alvará n.º 486, emitido em 2/8/1 905, referente a uma oficina de fabrico de pólvora, sita na Lugar da Boavista, freguesia de Ferreiros, concelho e distrito de Braga;

2. Os constantes da informação do Chefe da Repartição de Armas e Explosivos da PSP de fls 34-35 dos autos, a que se referirão futuras citações sem qualquer menção, e que se dão por reproduzidas, para todos os efeitos legais, tal como as outras que vierem a ser referenciadas;

3. O recorrente construiu uns anexos nessa oficina, cuja legalização foi indeferida por despacho de um vereador da Câmara municipal de Braga de 29/2/2000, conforme se verifica de fls 38-39;

4. O Director Nacional da Polícia de Segurança Pública apresentou uma proposta para o seu cancelamento (fls 28 a 30), que mereceu a concordância da Auditoria jurídica do Ministério da Administração Interna, como consta do parecer de fls 18 a 25;

5. Sobre este parecer, exarou o Ministro da Administração Interna o seguinte despacho (acto recorrido): "Concordo. Com fundamento na proposta da DN/PSP e nos termos do presente parecer da AJ, ordeno o cancelamento do alvará n.º 486, de 20/8/905, concedido a A..., id. nos autos. Comunique-se à DN/PSP, que notificará o visado. 29/10/01 ... - fls 18.

2. 2. O DIREITO:

O recorrente assaca ao acto impugnado os seguintes vícios: i) vício de forma, decorrente de falta de fundamentação; ii) vício de violação de lei, decorrente de erro nos pressupostos de facto, determinante da violação dos artigos 31.º, n.º 1, alínea f) e 19.º do Regulamento sobre o Licenciamento dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 376/74, de 30/11; iii) vício de violação de lei, decorrente da violação do núcleo fundamental do direito ao trabalho; iv) violação dos princípios da legalidade, da proporcionalidade, da imparcialidade e da boa fé.

Não estabeleceu qualquer relação de subsidiariedade entre eles, pelo que iremos começar pelo conhecimento do vício de forma, dado que nos permitirá ficar melhor habilitados a conhecer dos vícios de violação de lei arguidos, seguindo, de entre estes, a ordem por que foram arguidos.

2. 2. 1. O recorrente considera o acto impugnado inquinado do vício de forma, decorrente de insuficiente fundamentação de facto (conclusão 9.ª das suas alegações).

No corpo das mesmas, começa por dizer que a decisão impugnada toma como fundamentos a realização pela requerente de diversas obras, não licenciadas pela Câmara nem pela Comissão de Explosivos, que impediriam a manutenção daquela actividade em zona “envolvida por via pública e por várias habitações”, o que impediria a construção de novas dependências, uma maior mecanização e a exclusão da possibilidade de definição de uma zona de segurança (n.º 1), factualismo que impediria a modernização do estabelecimento e implicaria a caducidade do seu alvará (n.º 2), ao que se segue a afirmação de que discorda quer das premissas quer das conclusões dessa decisão (n.º 3), pelas razões que enuncia nos números seguintes. Ao que acrescenta que a fundamentação é vaga, imprecisa e mesmo incorrecta (n.º 18), já que o terreno tem uma área maior do que vem referido na decisão, área essa que é de cerca de 2000m2 (n.º 19), não estão caracterizados concretamente o acréscimo de perigos para as pessoas e bens, pois não estão disponíveis elementos sobre as características das máquinas de comprimir pólvora (n.º 20), nunca tendo acontecido no local qualquer acidente nem incidente relacionado com a exploração da oficina (n.º 21), pelo que conclui ser falso que ocorram os dois pressupostos em que assentou a decisão em apreço – o perigo para a segurança e saúde públicas e a impossibilidade de remoção do alegado perigo (n.ºs 23 a 25).

A fundamentação dos actos administrativos deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão, neste caso, parte integrante do respectivo acto (artigo 125.º, n.º 1, do CPA).

É um conceito relativo, que varia em função do tipo legal de acto, dos seus antecedentes e de todas as circunstâncias com ele relacionadas, designadamente as típicas condutas administrativas, que permitam dar a conhecer o iter cognoscitivo e valorativo que levou a que fosse decidido dessa maneira e não de outra, de molde a permitir aos seus destinatários uma opção consciente entre a aceitação da sua legalidade e justificação de um recurso contencioso.

O que releva, para o efeito, não é, pois, a verosimilhança dos seus pressupostos ou a sua conformidade com a lei, mas a potencialidade para dar a conhecer, a um destinatário normal, as razões da decisão.

Ora, do parecer da Auditoria Jurídica (AJ) do Ministério da Administração Interna e da proposta da DN/PSP, nos quais o acto impugnado se fundamenta, como expressamente refere e que, por isso, dele fazem parte integrante, resulta clara e inequivocamente, que o alvará do recorrente foi cancelado em virtude da sua oficina causar perigo para a segurança e saúde públicas e não ser esse perigo susceptível de remoção (fundamentação de facto), o que seria determinante desse cancelamento, em virtude do estabelecido no artigo 31.º, n.º 1 do citado Regulamento (fundamentação de direito).

E a existência desse perigo para a segurança e saúde públicas estão, por sua vez, fundamentadas nos factos descritos nos n.ºs 2 a 4 do referido parecer da AJ, que os recorrentes enunciaram sinteticamente (para dizerem que discordavam deles), n.º 4 esse que passamos a transcrever: "A caracterização da área envolvente à oficina como zona urbana exclui a possibilidade da sua definição como zona de segurança, destinada a precaver os riscos e inconvenientes que, para pessoas e bens, advenham do exercício de actividade perigosa."

Donde resulta que compreenderam perfeitamente os fundamentos do acto impugnado, que, por isso, se deve considerar devidamente fundamentado, pois que a sua invocada discordância já contende com os vícios de violação de lei que arguiram e não com a falta de fundamentação, sendo certo que aquela arguição até só foi possível pela correcta apreensão dos fundamentos do acto impugnado.

Nesta conformidade, impõe-se concluir que o acto impugnado está devidamente fundamentado, pelo que improcede o vício de forma a esse título arguido.

2. 2. 2. Alegam os recorrentes que o acto impugnado está inquinado do vício de violação de lei decorrente de erro nos pressupostos de facto, determinante da violação dos artigos 31.º, n.º 1, alínea f) e 19.º do Regulamento sobre o Licenciamento dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 376/74, de 30/11.

Essa violação decorre, no essencial e no seu conjunto, do facto da área de terreno onde está implantada a oficina ser maior do que a que foi indicada, da recorrida não ser responsável pela existência de habitações nas suas proximidades, que foram construídas depois da concessão do alvará, e de não ter sido equacionada a hipótese da sua transferência para outro local, nos termos do estabelecido no artigo 19.º do Regulamento citado.

O acto impugnado considerou que o terreno em causa tinha uma área de 1300 m2 e que se encontrava envolvido por uma via pública e por várias habitações, o que impedia de serem construídas novas dependências e de proceder a uma maior mecanização.

O recorrente, por sua vez, defende que essa área é de 2 000 m2. Não põe, contudo, em causa, que o terreno onde está implantada a oficina esteja envolvido por uma via pública e por várias habitações, o que retira relevância a essa área.

Na verdade, de acordo com o estabelecido no Regulamento sobre a Segurança nas Instalações de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 142/79, de 23/5, em vigor à data da prática do acto impugnado (foi revogado pelo Decreto-Lei n.º 139/02, de 17/5), a sua oficina tinha de ter uma zona de segurança, constituída por uma zona de terreno no qual não deveriam existir ou não se poderiam construir quaisquer edifícios ou vias de comunicação, zona essa que deveria ficar na posse do proprietário e que não poderia ser inferior a 150m (artigos 10.º e 11.º), o que manifestamente se não verificava e o próprio recorrente não põe em causa.

Ora, em face desta situação, é manifesto o perigo para a segurança das pessoas, que não é afastado pelo facto de nunca ter havido qualquer acidente na oficina em causa, o que é determinante da caducidade do alvará (artigo 31.º, n.º 1, alínea f) do Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei n.º 376/84).

Por outro lado, o facto das construções existentes terem alegadamente sido construídas após a concessão do alvará também não releva para afastar esse perigo e o consequente motivo de caducidade do alvará.

Assinala-se, finalmente, que a caducidade do alvará depende exclusivamente da verificação das situações previstas no artigo 31.º do mesmo Regulamento, sendo a questão da transferência a que alude o n.º 1 do seu artigo 19.º uma questão autónoma, a ser tratada noutra sede, perante as autoridades que determinem essa transferência ou que criem condições que a justifiquem, o que significa que não interfere com a legalidade dessa caducidade.

Aliás, este último preceito apenas responsabiliza os autores de novos planos de urbanização ou de quaisquer outros planos de carácter oficial que implique a transferência das oficinas, não estando minimamente demonstrado que a autoridade recorrida fosse autora de algum desses planos ou sequer que eles existissem.

Improcede, assim, o vício em apreciação.

2. 2. 3. O recorrente defende que ficou, por força do acto impugnado, impedido de exercer a sua única actividade profissional, pelo que foi violado o núcleo fundamental do direito ao trabalho.

Mas não lhe assiste razão.

Na verdade, sendo inquestionável que o direito ao trabalho consiste, em primeiro lugar, no direito de exercer uma actividade profissional (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3.ª edição revista, em anotação ao artigo 58.º, pág. 315), o exercício desta actividade está directamente relacionado com o direito de liberdade de escolha de profissão, consagrado no artigo 47.º da Constituição, em relação ao qual os referidos autores sustentam que comporta, em geral, as restrições decorrentes da colisão com outros direitos fundamentais (obra citada, pág. 263).

Ora, o acto impugnado não põe em causa a possibilidade do recorrente exercer a actividade de fabricante de explosivos, apenas o proíbe de a exercer no local em causa, em virtude de considerar que esse exercício cria perigo para a segurança e a saúde das pessoas, direitos fundamentais que à Administração cabe defender, pelo que, sendo inquestionável a criação desse perigo, essa restrição é absolutamente legal.

Improcede, assim, também este vício.

2. 2. 4. Alega ainda o recorrente que o acto impugnado viola os princípios da legalidade, da proporcionalidade, da imparcialidade e da boa fé.

Começando pelo princípio da legalidade, diremos apenas que se não verifica esse vício, em face do que foi referido nos números anteriores.

No que respeita aos princípios da proporcionalidade, da imparcialidade e da boa fé, diremos que estes princípios apenas assumem relevância invalidante nos actos praticados no exercício de poderes discricionários, o que não aconteceu no caso sub judice, em que o recorrido actuou no exercício de poderes vinculados, pelo que terão de improceder os vícios imputados a essa violação, sendo certo que os dois últimos sempre teriam de improceder, na medida em que o recorrente se limitou a invocá-los genericamente, nas conclusões, sem indicação de quaisquer factos, nas alegações, que os suportassem.

Improcedem, assim, também estes vícios.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 euros a e procuradoria em metade.

Lisboa, 3 de Maio de 2004

António Madureira – Relator – António São Pedro – Fernanda Xavier