048400 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Em recurso interposto de acórdão da Secção, o Pleno conhece apenas de matéria de direito (art.º 21.º n.º 3 do ETAF), funcionando como tribunal de revista.

II- Está fora do objecto desse recurso o eventual “erro na apreciação dos factos e na fixação dos factos materiais” do recurso contencioso, salvo “havendo ofensa de uma disposição expressa da lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou fixe a força de determinado meio de prova” (art.º 722.º, n.º 2 do C.P.C.)

III- A interpretação dos actos administrativos constitui matéria de facto de que não conhece o Pleno, como tribunal de revista (art.º 21.º, n.º 3 do ETAF) salvo nos casos do n.º 2 do art.º 722.º do C.P.C. e bem assim quando o resultado interpretativo foi obtido por intermédio de critérios normativos ou juízos de valor legais, que imprimam carácter prevalentemente jurídico à operação empreendida.

Acordam em conferência no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo.

1.1. A... e mulher interpuseram, na 1ª Secção do STA, recurso contencioso de anulação do despacho do Ministro de Defesa Nacional, de 13.8.01, que indeferiu o pedido de emissão de licença para construção de moradias unifamiliares na área de serviço militar da Bateria do Pico da Cruz.

1.2. Por acórdão da 1ª secção, 2ª subsecção deste STA foi negado provimento ao recurso contencioso.

1.3. Inconformado com a decisão referida em 1.2, interpôs o recorrente recurso jurisdicional para o Pleno da 1ª Secção, cujas alegações, de fls. 298 e segs, concluiu do seguinte modo:

“a) Nos termos supra expostos nos pontos 1 a 23, ao não considerar como provados os factos alegados pelos Recorrentes nos arts. 1º a 28º da Petição de Recurso, infringiu o Tribunal a quo o disposto nos arts. 352º, 356/1 e 358/1 todos do CC, e art. 26º LPTA;

b) Bem como infringiu o disposto nos arts. 362º, 368º, 371º, 376º e 383º/1, também do CC;

c) Nos termos supra expostos nos pontos 1 a 23, ao não ter em conta, para o efeito, a totalidade dos elementos probatório carreados para os Autos, bem como ao não se socorrer da faculdade prevista no art. 12º/1 da LPTA se dúvidas tivesse quanto aos factos invocados e aos documentos apresentados, infringiu o Tribunal a quo o disposto nos arts. 265º/3, 513º,515º e 535º, todos do CPC;

d) Nos termos supra expostos nos pontos 24 a 36, e ao contrário do entendido pelo Tribunal a quo, o Despacho recorrido padece de vício de desvio de poder, porque invoca a servidão da bateria de costa de para protecção, apenas, da eventual perigosidade da carreira de tiro, nada tendo esta a ver com aquela;

e) Ou dito de outra forma: não tendo sido invocada como fundamento do acto a perigosidade da bateria de costa, mas apenas a perigosidade da carreira de tiro, sendo que a servidão em causa tem como fim, específico, acautelar aquela primeira, e não esta segunda, há desvio de poder;

f) Nos termos supra expostos nos pontos 37 a 42, e ao contrário do entendido pelo Tribunal a quo, o Despacho recorrido padece igualmente de erro de facto, pela consideração de que a carreira de tiro implica perigo para o prédio em causa, o qual não está abrangido pela servidão relativa à mesma carreira, e está protegido pelo Pico da Cruz, onde aliás já existem edificações civis (moradias) de permeio entre ambos;

g) Nos termos supra expostos nos pontos 43 a 45, e ao contrário do entendido pelo Tribunal a quo, o Despacho recorrido padece ainda de vício de violação de lei, consistente na violação do conteúdo essencial do direito de propriedade, seja por falta de proporcionalidade (considerando e não existência de perigo), seja por discriminação (admitindo por hipótese a existência de perigo por comparação com os proprietários edificantes praticamente no cume do Pico, nos termos alegados e que se deverão considerar como integralmente provados).

h) Termos em que se conclui, finalmente pela integral procedência do presente Recurso, com as devidas e legais consequências;”

1.4. A entidade recorrida contra-alegou pela forma constante de fls. 312, concluindo:

“A. Nas alegações apresentadas pelos Recorrentes, não é imputada ao acórdão recorrido qualquer nulidade.

B. De todo o modo, no que concerne ao primeiro título – da alegada falta de pronúncia – parece-nos poder inferir-se que os Recorrentes pretendiam atribuir ao acórdão a nulidade prevista na alínea d) do artigo 668º do CPC, por remissão operada através do nº 1 do artigo 755º do mesmo código aplicável ex vi artigo 102º LPTA.

C. O facto de o acórdão recorrido não incluir todos os factos alegados pelos Recorrentes decorre de o Tribunal a quo ter considerado que os mesmos em nada relevavam para a decisão da contenda.

D. Com efeito é jurisprudência unânime no entendimento de que não há omissão de pronúncia, mesmo que não se tome conhecimento de todos os argumentos apresentados, desde que se apreciam os problemas fundamentais e necessários à justa decisão da lide.

E. Quanto aos três outros vícios invocados nos títulos II a IV das alegações dos Recorrentes, os mesmos são imputados ao Despacho n.º 198/MDN/2001, de 13/08/2001, do Ministro da Defesa Nacional, não se extraindo qualquer consequência para o acórdão recorrido, em termos que determinem a nulidade do mesmo.

F. Constata-se, assim, a inexistência de fundamento para recurso de agravo, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 755.º do CPC.

G. De todo o modo, sempre se dirá que não procede o alegado desvio de poder relativamente ao Despacho n.º 198/MDN/2001, de 13/08/2001, do Ministro da Defesa Nacional, porquanto o fundamento do indeferimento da pretensão dos Recorrentes assentou na facto de o terreno em causa se situar na área de servidão militar da Bateria do Pico da Cruz e esta se manter plenamente em vigor.

H. Também não se verificar erro de facto, na medida em que segurança de pessoas e bens foi aferida pelo facto de o terreno se situar em zona abrangida por uma servidão militar, podendo a todo o tempo ser dado um destino ao prédio militar em causa que ponha em risco tais pessoas e bens.

I. Por último, o Despacho n.º 198/MDN/2001 não é nulo, por vício de violação de lei, porque está fundamentado na legislação do regime geral das servidões militares e incide sobre terrenos abrangidos pela servidão militar em vigor na Bateria do Pico da Cruz, não violando, assim, o conteúdo essencial do direito de propriedade. Não foi violado o princípio da proporcionalidade, uma vez que qualquer servidão militar pressupõe que possa estar em causa a segurança de pessoas e bens, nem foi violado o princípio da igualdade uma vez que as construções já existentes a que os Recorrentes aludem não estão abrangidas por qualquer servidão militar, encontrando-se, consequentemente, isentas de licenciamento por parte das autoridades militares.

J. O Ministro da Defesa Nacional revê-se, assim, na argumentação acolhida no acórdão agora impugnado, que determinou a improcedência do pedido anulatório, porquanto o Tribunal a quo julgou correcta e adequadamente.”

1.5. O Exmº Magistrado do Mº. Público emitiu o parecer de fls. 327, que se transcreve:

“À excepção de parte das questões suscitadas nas conclusões a), b) e c) das alegações de recurso interposto do douto Acórdão de folhas 162 e seguintes, as restantes foram já objecto de decisão proferida pelo Pleno da Secção, no Acórdão de 28.11.04, rec. n.º 48133.

Assim, porque nada de novo se alega, há, tão só, que apreciar as referidas conclusões.

Alegam os Recorrentes que o Tribunal, ao não considerar como provados os factos alegados sob os artigos 1.º a 28.º da petição, foram violados os artigos 352.º, 356.º n.º 1 e 358.º n.º 1 do CC e 26.º da LPTA, e que, ao não ter em conta a totalidade dos elementos probatórios carreados para os Autos, bem como ao não se socorrer da faculdade prevista no art.º 12.º n.º 1 da LPTA, se dúvidas tivesse quanto aos factos invocados e aos documentos apresentados, infringiu o disposto nos artigos 265.º n.º 3, 513.º e 535.º, todos do CPC.

Para além da resposta a estas questões, por parte da Entidade recorrida, aquele douto Acórdão do Pleno, também disse que “o dever de se debruçar sobre todas as questões suscitadas pelas partes não significa a obrigação de conhecer todos os argumentos por ela invocados nem, tão pouco, que esse conhecimento abarque vertentes não suficientemente explicitadas ou irrazoáveis da questão que lhe foi colocada.”

Assim sendo, por tais fundamentos o recurso não merece provimento.”

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos:

“a) O prédio rústico sito no... , freguesia de São Martinho, concelho do Funchal, descrito na Conservatória do Registo Predial do Funchal, sob o n.º 1958/19951006, daquela freguesia, encontra-se inscrito em comum e sem determinação de parte ou direito, por aquisição por sucessão legítima, a favor dos ora recorrentes e de outros (doc. 2 com a petição);

b) Os outros a favor de quem se encontra inscrito o prédio integram os recorrentes no recurso contencioso deste STA, sob n.º 48133 (certidão de fls. 105);

c) Este prédio encontra-se abrangido na área de servidão militar da denominada bateria de costa do Pico da Cruz, PM10/Funchal, definida pelo DL 37475 (doc. 4. fls. 32, artigo 2.º e 8.º da petição, artigos 10.º e 15.º da resposta);

d) Em 7.5.01, os ora recorrentes e todos os demais titulares do prédio rústico citado, bem como outros, titulares de outros prédios, apresentaram ao Ministro da Defesa Nacional requerimento, de que é cópia o doc. de fls. 21/27, no qual, por referência, aos prédios de que eram proprietários solicitaram: "Desejando lotear, para construção de moradias unifamiliares com o máximo de dois pisos, os seus ditos terrenos, e considerando que os mesmos estão no todo ou em parte abrangidos na área da servidão militar da Bateria do Pico da Cruz definida pelo Decreto-Lei n.º 37475, de 8.7.49, vêm requerer a V. Exº., ao abrigo do disposto na alínea n), do n.º 2, do artigo 44 da Lei n.º 29182 de 11 de Dezembro, a necessária licença e a passagem do respectivo título" (primeiro parágrafo de fls. 24);

e) Sobre esse requerimento incidiu o despacho n.º 198/MDN/2001, de 13.9.01, do Ministro da Defesa Nacional, que é o acto impugnado neste recurso contencioso, e que reza assim:

"1. ... e outros, todos identificados no requerimento apresentado em 7 de Maio de 2001, em anexo, desejando lotear, para moradias unifamiliares, com o máximo de dois pisos, terrenos, de que são proprietários, abrangidos pela servidão militar constituída pelo Decreto n.° 37475, de 8 de Julho de 1949, vêm requerer, ao abrigo do disposto na alínea n) do n.° 2 do art.° 44 da Lei n.° 29/82, de 11 de Dezembro, licença militar.

2. O loteamento objecto do pedido situa-se na área de servidão militar do PM 10/Funchal Bateria do Pico da Cruz está abrangido pelo diagrama da Zona Perigosa de Superfície da Carreira de Tiro localizada no PM 65/Funchal, podendo ocorrer danos físicos em pessoas e bens quando da execução da actividade de tiro nesse infra-estrutura.

3. Nestes termos indefere-se o pedido de emissão de licença para a construção de moradias unifamiliares na área de servidão militar da Bateria do Pico da Cruz".

f) Aquele despacho foi objecto de recurso contencioso por alguns dos requerentes, que assumiu o n.º 48133 neste Tribunal;

g) A esse recurso foi negado provimento, por acórdão de subsecção de 4.7.2002 (certidão de fls. 105); interposto recurso para o pleno da Secção, foi confirmado, por acórdão de 28.01.2004, transitado em julgado (certidão de fls. 239).”

2.2. O Direito

Os Recorrentes discordam do acórdão da 2ª subsecção, 1ª Secção deste S.T.A, que negou provimento ao recurso contencioso do despacho do Ministro da Defesa Nacional, por eles impugnado no referido recurso.

Concretamente, divergem do acórdão recorrido quanto à selecção dos factos considerados provados, nos termos que adiante melhor se precisarão e, quanto ao julgamento de improcedência dos vícios de desvio de poder, erro nos pressupostos de facto e vício de violação de lei, desrespeito do conteúdo essencial do direito de propriedade, que imputaram ao despacho contenciosamente recorrido.

Vejamos se lhes assiste razão.

2.2.1. Quanto à matéria das conclusões a) a c) inc.

Os Recorrentes sustentam, em síntese que, ao não considerar provados os factos alegados pelos Recorrentes nos arts 1.º a 28.º da petição de recurso, o Tribunal a quo infringiu o disposto nos arts. 352.º, 356.º, n.º 1 e 358.º, n.º 1, 362.º, 368.º, 376.º e 383.º todos do C. C. e ainda os arts 265.º, nº 3, 513.º, 515.º e 535.º, estes últimos do C.P.C., bem como o art.º 26º da LPTA, porquanto, argumenta, tais factos encontram-se provados, seja por expressamente admitidos, (1.º a 4.º, 8.º a 10.º, 11.º a 14.º, 15.º, 19.º,23.º, 24.º e 27.º) seja por prova documental (os restantes).

Não tem, todavia, razão.

De facto: Em primeiro lugar, o acórdão recorrido não emite qualquer pronúncia sobre a falta de prova dos “factos” que os Recorrentes reclamam encontrarem-se provados, fazendo apelo às normas do Código Civil relativas à prova por confissão e por documentos.

O Tribunal não está, porém, obrigado a seleccionar todos os actos invocados pelas partes, mesmo os provados, mas tão só aqueles que forem susceptíveis de relevar para a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito que deva considerar-se controvertida (artº 511º, nº 1 do C.P.C.).

Ora, o recurso para o Pleno é um recurso de revista, sendo certo que “o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos, materiais da causa não pode ser objecto do recurso de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa da lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova (artº 722º, nº 2 do C. P. Civil e artº 21º, nº 3 do ETAF; cf. ainda, entre outros, o ac. do Pleno da 1ª Secção de 12.4.05, p. 1337/02).

Não se encontrando a situação dos autos entre as previsões excepcionais a que alude o preceito, não há que considerar violados os preceitos do Código Civil a que se reportam as alíneas a) e b) das conclusões das alegações – respeitantes à prova por confissão e por documentos – ou o artº 26º da L.P.T.A., relativo aos poderes processuais da autoridade recorrida, bem como, pelas mesmas razões, os preceitos de Código do Processo Civil e da LPTA referenciados na conclusão c), concernentes aos poderes de direcção do processo e princípio do inquisitório (art.º 265º, nº 3 do C.P.C.) e à instrução (arts 513º, 515º e 535º do C.P.C.), ou ainda o art.º 12º, nº 1 da LPTA que prevê a intervenção de técnicos para assistência aos juízes.

De facto, além do mais, a aplicação dos referidos preceitos pressupõe o juízo de relevância para a decisão dos factos a ter em conta e das provas a realizar, a efectuar pelo julgador no tribunal a quo, o qual não tem de coincidir, obviamente, com o entendimento das partes (no caso, dos Recorrentes, a esse respeito).

2.2.2. Quanto à matéria das conclusões d) e e).

O acórdão recorrido, apreciando o vício de desvio de poder, imputado ao acto administrativo em causa, após reproduzir, a este respeito, o conteúdo do acórdão da subsecção de 4.7.2002, rec. 48 133 (confirmado pelo acórdão do Pleno, de 28.1.2004) – que, tendo por objecto o mesmo acto administrativo, concluiu pela improcedência do referido vício -, acrescentou:

“Nos autos, os recorrentes não sustentam o desvio de poder na vontade do autor do acto em os prejudicar, antes sustentam o vício no chamado desvio de poder objectivo, por erro na interpretação da norma em que se funda o acto.

Está aqui em jogo, como bem observam os recorrentes na alegação, a interpretação do acto.

Ora, diverge-se do entendimento dos recorrentes quanto à motivação determinante do acto. Como observa o EMMP no seu parecer, “(...) no que se reporta aos vícios de violação de lei decorrentes de desvio de poder e de erro sobre os pressupostos de facto, os recorrentes alicerçam a sua posição numa premissa não verdadeira e que se traduz na afirmação de que a entidade recorrida ao negar a licença invocando a servidão militar do Pico da Cruz, apenas teria tido o propósito de proteger a "Carreira de Tiro localizada fora da área dessa servidão". Acontece que, ao invés, resulta da interpretação dos termos do despacho impugnado que o indeferimento da licença pretendida pelos recorrentes se fundou na protecção dos fins da servidão militar da Bateria do Pico da Cruz, o que não é desvirtuado, antes reforçado, pela circunstância de se invocar que a sua área abrangeria o "diagrama da Zona Perigosa de Superfície da Carreira de Tiro", e que daí decorreria perigo de ocorrência de danos físicos em pessoas e bens na zona a licenciar.

Ao indeferir o pedido de licenciamento, a entidade recorrida manteve-se nos limites e finalidades que lhe são definidos no artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 45.986, de 22 de Outubro, onde expressamente se preceitua que "os pedidos de licença serão apreciados e decididos atendendo exclusivamente aos fins das servidões militares", traduzidos estes fins, entre outros, na garantia “da segurança das pessoas e bens nas zonas confinantes”.

A discordância dos recorrentes quanto a este juízo de improcedência centra-se na diferente interpretação que propugnam acerca da motivação determinante do acto administrativo recorrido.

Defendem, com efeito, que o acórdão recorrido “foi extensivo na interpretação do acto impugnado, a ponto de ver nele uma motivação que dele não consta, a saber, outra perigosidade que não apenas a perigosidade da carreira de tiro”.

Ora, é jurisprudência corrente deste Supremo Tribunal Administrativo que a interpretação dos actos administrativos constitui matéria de facto, definitivamente fixada pela Subsecção e de que não conhece o Pleno, como tribunal de revista (art.º 21º, nº 3 do E.T.A.F.), salvo nos processos de conflito e nos casos do nº 2 do art.º 722º do C. P. Civil e, bem assim, quando o resultado interpretativo foi obtido por intermédio de critérios normativos ou juízos de valor legais, que imprimam carácter prevalentemente jurídico à apreciação empreendida (cf. entre outros, acs. do Pleno de 20.1.03, rec. 46 299, de 25.1.05, rec. 1288/02, de 15.10.99, rec. 28 027).

No caso, não se verifica qualquer das circunstâncias excepcionais em que ao Pleno é permitido rever a interpretação do acto administrativo efectuado pela Subsecção, que, de resto, também não são apontadas pelos Recorrentes.

Dentro deste enquadramento, que se tem por correcto, fica, desde logo, comprometida a possibilidade de alterar o julgamento do acórdão recorrido quanto à improcedência do vício de desvio de poder, nos termos e pelas razões sustentadas nas alegações dos Recorrentes.

2.2.3. Quanto à matéria da conclusão f)

Alegam os Recorrentes que, ao contrário do entendido pelo Tribunal a quo, “o despacho recorrido enferma de erro de facto, pela consideração de que a carreira de tiro implica perigo para o prédio em causa, o qual não está abrangido pela servidão relativa à mesma carreira, e está protegido pelo Pico da Cruz, onde aliás já existem edificações civis (moradias) de permeio entre ambos”.

Como se afigura claro, o ataque ao aresto recorrido, que julgou improcedente o vício em questão, também aqui se centra em alegado erro na apreciação dos factos relevantes, matéria subtraída ao âmbito de conhecimento do recurso de revista para o Tribunal Pleno, como é o caso, conforme se deixou expresso em 2.2.2, que, assim, não cabe apreciar.

2.2.5. Quanto à matéria da conclusão g)

Os Recorrentes sustentam que, ao invés do decidido pelo Tribunal a quo, “o despacho recorrido padece ainda de vício de violação de lei, consistente na violação do conteúdo essencial do direito de propriedade, seja por falta de proporcionalidade (considerando a não existência de perigo), seja por discriminação (admitindo por hipótese a existência de perigo por comparação com os proprietários edificantes praticamente no cume do Pico, nos termos alegados e que se deverão considerar como integralmente provados).

Vejamos:

A este propósito, pondera o acórdão recorrido:

“Finalmente (conclusões 5 e 6 da alegação), o “vício de violação de lei, consistente na violação do conteúdo essencial do direito de propriedade, seja por falta de proporcionalidade (considerando a não existência de perigo), seja por discriminação (admitindo por hipótese a existência de perigo por comparação com os proprietários edificantes praticamente no cume do Pico)” (da conclusão 5).

Nos termos da alegação, a primeira alternativa em que radicaria o vício pressupõe a inexistência de perigo. Mas, se inexistisse perigo, havia erro nos pressupostos de facto, não se trataria de violação do princípio na perspectiva avançada. Só que, quanto aos pressupostos de facto já nos pronunciámos em termos de não acolher a posição dos recorrentes. Assim, não se pode ter por configurado o vício, a partir da primeira alternativa.

Na segunda alternativa, o vício radicaria em violação do princípio da igualdade.

Ele vem suscitado nos seguintes termos, na petição de recurso:

“52. º

Admitindo por hipótese a existência de perigo, da discriminação existente em recurso a discriminação verifica-se “em relação aos proprietários edificantes, praticamente no cume do Pico, em relação aos quais o Exército não só assumiu expressamente riscos como, ainda realizou obras.

53. º

Ora, em relação aos ora Recorrentes, pelo contrário é exigida a remodelação, a expensas próprias, de toda a carreira de tiro.

54. º

Ora, estando identicamente abrangidos pela zona Perigosa de superfície da carreira de tiro, e identicamente não abrangidos por qualquer servidão relativa a esta carreira,

55. º

Não lhes podia ser dado tratamento diverso em função da potencial perigosidade da mesma carreira, que os afecta, como se vê, em medida absolutamente idêntica”

As conclusões 5 e 6 das alegações têm por suporte os citados artigos da petição de recurso.

Comece-se por dizer que, para além de uma documentação genérica da existência de construções, não foi trazida aos autos qualquer identificação concreta de um procedimento ou de procedimentos do tipo daquele que esteve em causa no acto presentemente impugnado, e em relação ao qual ou aos quais se pudesse afirmar diferença de tratamento, nomeadamente, que “se imporia a mesma ponderação e decisão por parte da entidade recorrida, sob pena de incorrer em tratamento discriminatório e violador do princípio da igualdade” (do parecer do EMMP).

Acresce que, o elemento de base da invocação do vício - “em relação aos ora Recorrentes, pelo contrário é exigida a remodelação, a expensas próprias, de toda a carreira de tiro” -, não encontra qualquer suporte no acto impugnado, como a sua mera leitura revela.

Não é possível, pois, afirmar a violação do princípio da igualdade, se não se descortina o elemento que alegadamente consubstancia o tratamento desigual.”

Ora, nenhuma razão se vê para divergir da decisão do acórdão sob recurso, a propósito do vício em questão, quanto aos aspectos jurídicos em debate, designadamente quanto ao ónus que incidia sobre os Recorrentes de concretizar, pela forma apontada, a invocada violação do princípio da igualdade, decisão que assim se confirma.

Quanto ao mais, nomeadamente quanto ao julgamento assente em aspectos relacionados com a interpretação do acto administrativo em causa, trata-se de matéria subtraída aos poderes de cognição do Pleno, no âmbito do presente recurso de revista, conforme já acima se deixou expresso.

Nos termos e pelas razões expostas, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pelos Recorrentes, fixando-se:

Taxa de justiça: 450 euros.

Procuradoria: 225 euros.

Lisboa, 10 de Novembro de 2005. – Angelina Domingues (relatora) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho - Rosendo José – Pais Borges – Costa Reis – Adérito Santos.