1921/98 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O DL nº 362/78, de 28/11 não condiciona o direito à aposentação a pagar pelo Estado Português à posse actual da nacionalidade portuguesa por parte dos funcionários das ex-províncias ultramarinas portuguesas.

Apenas estabelece dois requisitos: Cinco anos de serviço mínimo e descontos para efeitos de aposentação durante o mesmo período, independentemente da reunião de quaisquer outros condicionamentos de que o Estado Português faça depender a atribuição de pensões aos seus funcionários, nomeadamente o da idade.

II- Ao revogar o DL 363/86, de 30/10 (diploma que prescrevera que essas pensões poderiam ser requeridas «a todo o momento»), e ao voltar a estabelecer um prazo para a apresentação do pedido de aposentação daqueles funcionários, como o havia feito inicialmente o DL 362/78 (posteriormente prorrogado pelos DL nºs 23/80, de 29/02 e 118/81, de 18/05), o DL 210/90 não discrimina os destinatários, nem em função do território de origem, nem da nacionalidade que detenham.

Por isso, não se pode dizer que viole o princípio da igualdade, nem outros princípios materiais da constituição.

Acordam na 2ª Subsecção da 1ª Secção do T.C.A.

I- T..., em recurso independente(fls. 79)e a Caixa Geral de Aposentações, em recurso subordinado(fls. 83), recorrem da sentença de improvimento do recurso contencioso movido pelo primeiro no TAC de Lisboa.

Nas alegações, o primeiro dos recorrentes concluiu do seguinte modo:

«1) O ora agravante prestou serviço como funcionário português da Administração Ultramarina em Angola, durante mais de cinco anos, e fez descontos legais para a pensão de aposentação.

2) O serviço por cinco anos e a efectivação dos descontos são requisitos suficientes para atribuição do direito de aposentação, segundo o regime especial previsto no Dec.-lei nº 362/78, de 28.11.78(alterado pelo Dec.-lei nº 23/80, de 29.02.80), pelo Dec.-lei nº 118/81, de 18.05.81 e pelo Dec.-lei nº 363/86, de 30.10.86).

3) O facto de o ora agravante ter adquirido a nacionalidade angolana, em virtude da independência de Angola, não pode prejudicar o reconhecimento do seu direito à pensão de aposentação.

4) O preâmbulo do Dec.-lei nº 210/90 dá como justificação para a revogação a presunção de que quem já usou até então a oportunidade de requerer a aposentação já não merece usá-la para futuro, mas essa presunção fez descaso ou menoscaso da realidade sócio-política angolana, que cerceava o livre uso dessa oportunidade.

5) Independentemente do erro de ajuizamento do seu preâmbulo, o Dec.-lei nº 210/90, ao estabelecer um limite temporal para o exercício do direito à atribuição de pensão de aposentação em razão do território de origem, e portanto em razão da nacionalidade subsequente à descolonização e, de qualquer modo, violou o princípio da igualdade perante a lei, consagrado no art. 13º Da Constituição Portuguesa.

6) O agravante requereu a aposentação, não ao abrigo do regime de aposentação ordinária, que, segundo o art. 37º do Estatuto da Aposentação, passa pela exigência de 60 anos de idade e 36 anos de serviço ou 70 anos de idade e 5 anos de serviço, mas sim ao abrigo do regime de aposentação especial aludido, que se contenta com 5 anos de serviço independentemente da idade do agente que tenha servido na Administração Portuguesa.

7) Por vício de violação de lei, inclusive por inconstitucionalidade material(Dec.-lei nº 362/78, de 1978.11.28, alterado pelo Dec.-lei nº 23/80, de 1980.02.29 e pelo Dec.-lei nº 118/81, de 1981.05.18, Dec.lei nº 363/86, de 30.10.86, e art. 13º, nºs 1 e 2 da Constituição da República) deve assim ser revogada a douta sentença do Tribunal “ a quo” e substituída por acórdão que, dando provimento ao recurso contencioso de anulação, anule o despacho de indeferimento de 24.02.97 da Autoridade Recorrida,...».

Nas alegações do recurso subordinado, a recorrente CGA concluiu:

«1º A douta sentença recorrida, na parte em que considerou inconstitucional a norma constante do artigo 1º do Decreto-lei nº 210/90, de 27 de Junho, e improcedentes as questões da extemporaneidade do pedido de aposentação, do âmbito de aplicação do Decreto-lei nº 362/78, de 28 de Novembro, e 315/88, de 8 de Setembro, não interpretou nem aplicou correctamente a lei.

2º O Decreto-lei nº 210/90, em conjunto com os decretos-lei nºs 362/78, de 28 de Novembro, 23/80, de 29 de Fevereiro, 118/81, de 18 de Maio, e 363/86, de 30 de Outubro, constituíram um enquadramento legal específico de aposentação dos funcionários da antiga administração ultramarina, de carácter temporário e excepcional, destinada a acudir a situações de carência decorrentes da descolonização.

3º Uma vez que se trata de um regime específico e excepcional, não pode colher o entendimento no sentido de que o referido diploma seria inconstitucional por contrariar o direito à segurança social e o princípio da igualdade, tanto mais que não se pode invocar um tratamento desigual relativamente a outros interessados que exerceram atempadamente o seu direito.

4º Na situação sub júdice a desigualdade invocada pelo Meritíssimo Juiz a quo não resulta de um qualquer critério considerado em si discriminatório acolhido por uma dada norma jurídica, mas decorre, simplesmente, da sucessão no tempo de regimes legais relativos ao prazo para o requerimento de passagem a um regime especial de aposentação, o qual, desde o momento em que foi instituído, se qualificou de temporário e excepcional.

5º A douta sentença recorrida deveria ter considerado procedente a questão da extemporaneidade do pedido de aposentação pelo interessado, já que o recorrente, como potencial destinatário do Decreto-lei nº 362/78, teve mais de 10 anos para poder requerer a aposentação como antigo funcionário da ex-administração ultramarina, pelo que o seu pedido apresentado na Caixa Geral de Aposentações em 19 de Setembro de 1996 –ou seja, mais de 5 anos após a revogação dos referidos diplomas –só poderia ter sido indeferido pelo despacho impugnado.

6º Termos em que a douta sentença recorrida não interpretou correctamente o Decreto-lei nº 210/90, de 27 de Junho, e os artigos 63º e 13º da Constituição.

7º Salvo o devido respeito, a douta sentença recorrida também não interpretou correctamente o Decreto-lei nº 362/78, de 28 de Novembro, ao considerar que o seu âmbito não se restringe aos funcionários retornados a Portugal, já que, em sentido oposto se pronunciou o Tribunal Constitucional no Acórdão nº 354/97, publicado no DR II série, de 18 de Junho de 1997.

8º A autoridade recorrida, ora recorrente, também não concorda com a interpretação que a douta sentença recorrida fez do Decreto-lei nº 315/88, de 8 de Setembro, pois o interessado não apresentou provas suficientes de ter prestado serviço ao Estado Português e de ter efectuado descontos para compensação de aposentação».

O Digno Magistrado do MP opina no sentido do provimento do recurso principal e da deserção do recuso subordinado por falta de alegações, questão esta, porém, ultrapassada com o despacho de fls. 127/128.

Cumpre decidir, colhidos os vistos legais.

II- Os Factos

A sentença recorrida deu por assente a seguinte factualidade:

«. O ora recorrente nasceu em N´Zeto( ex Ambrizete) em Angola, em 23.8.1938 e é cidadão angolano – doc. Fls. 19 a 25.

. Pelo menos de 1.1.1964 a 31.12.1972 o ora recorrente pertenceu aos quadros do Almoxarifado da Presidência do ex-Governo Geral de Angola, tendo efectuado os descontos legais para a pensão de aposentação – docs. De fls. 26 e 27.

. Em 18.01.75 o ora recorrente transitou do quadro da Repartição de Gabinete e Almoxarifado para o quadro dos Serviços de Património do Governo de Angola – doce. De fls. 28 a 33.

. Com entrada em 19.9.1996, o ora recorrente dirigiu ao Presidente da Caixa Geral de Aposentações o requerimento documentado a fls. 13-18, onde solicitava que lhe fosse reconhecido o direito à pensão de aposentação calculada com base nos dados certificados.

. Através do ofício documentado a fls. 36, de 7.10.1996, o recorrente foi informado para se poder pronunciar no prazo de 10 dias, de que o seu pedido iria ser indeferido, por ter sido deduzido fora do prazo a que alude o DL nº 210/90, de 27.6.

. Por decisão da Direcção dos Serviços da Caixa Geral de Aposentações, de 21.10.96, tomada no uso de delegação de poderes publicada no DR, II série, nº 272, de 24.11.1995, foi indeferido o pedido do recorrente com o fundamento de que o mesmo deu entrada naquela Caixa fora do prazo estabelecido no DL nº 210/90, de 27.6.

. Esta decisão, ora impugnada, foi notificada ao recorrente através do ofício junto a fls. 38, de 24.10.1996».

III- O Direito

Do Recurso independente

1- A questão gira em torno da interpretação do DL nº 362/78, de 28 de Novembro, e do alcance que dele é possível retirar a partir do DL nº 210/90, de 27 de Junho de 19909.

Parece não haver já lugar a dúvidas consistentes que o primeiro dos diplomas consagra um regime especial que parte de uma realidade sócio-política emergente da descolonização portuguesa e da independência dos territórios africanos que outrora se encontravam sob administração de Portugal.

Também é pacífico que esse regime assenta em factores concretos e bem definidos, conforme se pode ler no preâmbulo desse mesmo diploma: 1ª- impossibilidade de ingresso no quadro geral de adidos dos agentes da antiga administração ultramarina, embora reunam condições de facto para a aposentação; 2ª- impossibilidade dos agentes assalariados ou em regime similar dos antigos territórios ultramarinos com mais de 70 anos ingressarem no quadro geral de adidos.

Neste pressuposto, o legislador excepcionalmente compôs um quadro legal capaz de satisfazer os anseios daqueles que, desconhecendo ao tempo que o território onde trabalhavam se tornaria independente e livre, deram o seu esforço, trabalho e dedicação à causa da Administração Portuguesa, na mira de algum dia virem a alcançar a aposentação comum de acordo com a legislação então vigente. Foi ao mesmo tempo o reconhecimento de um Portugal respeitador das legítimas expectativas daqueles cidadãos e um sinal de justiça social para com eles mesmos.

Por isso, os requisitos com que o legislador se bastou para a concessão do direito à aposentação daqueles foram simplesmente estes:

a) - Possuírem a qualidade de agentes ou funcionários da Administração Pública das ex-províncias portuguesas ultramarinas;

b) - Terem prestado pelo menos quinze anos(posteriormente reduzidos a cinco, pelo DL nº 23/80, de 29 de Fevereiro);

c) - Terem realizado descontos para efeito de aposentação.

São estes os únicos requisitos, não sendo tão pouco necessário que aqueles tenham mantido a nacionalidade portuguesa(neste sentido: os Acs do TCA, entre outros, de 02/03/2000, no Proc. Nº 2706/99 e 3280/99; no STA, os Acs. de 20/06/89, in BMJ nº 388/309, de 12/12/96, Rec. Nº 40.732, de 22/04/97, Rec. Nº 41.378, de 14/05/97, Rec. Nº 25.618, de 26/06/97, Rec. Nº 41.964, de 21/10/97, Rec. Nº 41.509).

Neste aspecto estamos, por conseguinte, de acordo com a fundamentação da sentença recorrida.

2- Já quanto ao nº2 do art. 1º do DL º 362/78 e sobre a possibilidade de se lhe aplicar o limite de idade do art. 37º do EA, fundamento único para o improvimento do recurso, cremos que a sentença não andou bem.

Com efeito, quando a lei especial consagrou um regime excepcional abstraiu das regras próprias do regime normal. Por isso é que para os casos previstos no nº1, do art. 1º do DL 362/78, apenas dois passaram a ser os requisitos para a aposentação, independentemente da reunião de quaisquer outros condicionamentos de que o Estado Português faça depender a atribuição de pensões de aposentação aos seus funcionários.

Do mesmo modo, quando no nº2, do mesmo artigo o legislador remete para os arts. 32º e 37º, nºs 1, 2, als. b) e c), 3 e 4 e 38º do Estatuto da Aposentação, apenas o faz para prevenir situações dos funcionários e agentes das ex-províncias ultramarinas que possam encontrar-se nessa previsão legal, independentemente da contida no antecedente nº1. Por exemplo, quanto ao primeiro deles, serve para dizer que o direito à aposentação desses cidadãos não fica prejudicado pelo facto de ter cessado funções por força de infracção penal ou disciplinar, tal como sucede com os funcionários portugueses.

Quanto aos art. 37º e 38º do Estatuto, serve para nos esclarecer que, independentemente do direito excepcional prescrito no nº1, do DL nº 362/78, também serão aposentados os cidadãos daqueles países que se encontrem numa daquelas situações de idade, de tempo de serviço, de incapacidade e desvalorização permanente.

Temos assim que não é exigência para a aposentação de interessados nestas condições a prova de 60 anos de idade e 36 de serviço, ou 5 de serviço com o limite de idade legalmente fixado para o exercício das funções.

Sendo assim, este não deveria ser o fundamento para na decisão recorrida se ter negado provimento ao recurso contencioso.

3- Nas alegações do recurso principal o recorrente continuou a esgrimir razões como se estivesse no âmbito das alegações do art. 67º do RSTA, quando o certo é que, sendo essa a fase das alegações de recurso jurisdicional, o que devia era dirigir a censura à sentença naquilo em que a entendesse errada(cfr. art 60º do CPC). Tendo-se esquecido disso, continuou a apelar à inconstitucionalidade do DL 210/90, quando a sentença em crise já tinha estudado a questão pelo prisma que o recorrente agora reitera.

Assim, nesta parte, a sentença foi favorável ao recorrente. Logo, até por ilegitimidade do agravante, não tomaremos conhecimento da respectiva matéria no âmbito do recurso principal, mas antes no do recurso subordinado (cfr. arts. 680º, 682º e 684º do CPC).

Do recurso subordinado

4- Vejamos, agora sim, a questão do prazo para o requerimento das respectivas pensões(visto que o legislador as configurou como voluntárias e não obrigatórias).

O recurso interposto pela CGA assentou fundamentalmente na circunstância de o M.mo Juíz “ a quo” ter julgado inconstitucional o referido DL 210/90 na parte em que este diploma passou a estabelecer um prazo limite para a apresentação dos pedidos de aposentação por parte dos funcionários das ex-províncias ultramarinas.

Segundo o art. 6º do DL nº 362/78 as pensões deveriam ser pedidas no prazo máximo de 120 dias a contar da entrada em vigor do diploma.

Prorrogado esse prazo, primeiro pelo art. 2º do DL nº 23/80, de 29/02 e mais tarde pelo art. 2º do DL nº 118/81, de 18/05, foi possível que as pensões fossem requeridas até 30 de Setembro de 1981.

Com a publicação do DL nº 363/86, de 30/10, e constatada a existência de muitos indivíduos que, com direito a pensão, a não tivessem ainda requerido, consignou-se que ela poderia ser requerida «a todo o momento», conforme nº1, do art. único.

Finalmente, o DL nº 210/90, de 27/06, considerando que o DL nº 362/78 constituiu uma «medida de caracter temporário e excepcional», e que durante mais de dez anos os referidos funcionários e agentes tiveram a possibilidade de requerer a aposentação e, portanto, presumindo que todos os destinatários do diploma tivessem já retirado o benefício daquela medida de protecção social, revogou o DL nº 363/86.

Com este diploma, o prazo limite para a apresentação do requerimento seria agora 01/11/90, conforme art. 2ºs e 3º.

Estaremos perante uma norma inconstitucional, esta que agora de novo fixa um prazo para o pedido para a aposentação voluntária?

Não cremos.

Não entendemos, como o recorrente, que o DL nº 210/90 tenha estabelecido uma discriminação «em razão do território de origem e portanto da nacionalidade subsequente à descolonização», em violação do art. 13º da Constituição.

O diploma em apreço não discrimina os destinatários, nem em função do território da origem, nem da nacionalidade que detenham. De modo nenhum.

Não se pode dizer, efectivamente, que aqueles cidadãos que reunam os requisitos para a aposentação estejam agora em tratamento desigual relativamente aos que beneficiam do regime geral derivado do Estatuto da Aposentação consagrado pelo DL nº 498/72, de 9 de Dezembro. Não está em causa a origem do território, nem a nacionalidade. Como se disse, ele aplica-se a todos os territórios ultramarinos e a todos os agentes e funcionários que neles tenham prestado funções públicas, independentemente da nacionalidade(podendo ser ou não portugueses) como atrás dissemos.

De resto, o problema não se pode equacionar em termos comparativos com o regime geral de aposentação no que concerne à fixação de um prazo para requerer a aposentação.

Em primeiro lugar, não é de todo verdade que aquele regime geral não estabeleça prazos para exercício do direito à aposentação. Basta ler o art. 40º, nº1, al. b), do E.A. para se perceber que também ali há limites temporais a respeitar. E como é sabido o exercício de direitos pode estar sujeito a prazo(cfr. art. 298º, nº 2, do C. C.), sem que isso possa ser qualificado “restrição do direito”.

Em segundo lugar, a criação do direito foi desde logo estabelecida com essa limitação temporal. Isto é, quis o legislador que o direito existisse em especiais condições de facto, com a submissão a diferentes requisitos de acesso e com uma regra de caducidade muito própria de um regime peculiar.

Ora, como é sabido, o legislador ordinário pode introduzir discriminações positivas ou negativas, desde que nas situações de facto encontre razão séria e não arbitrária para diferenciar o tratamento. Desde que haja fundamento material bastante, sério , razoável e legítimo que não perigue com situações em que as condições objectivas imponham igualdade de regulação, a discriminação na criação da lei não é necessariamente violadora do princípio da igualdade( Pareceres nº 1/76 e 14/78 da Comissão Constitucional; Ac. do STA, de 26/03/98, Rec. nº 42.154; do T.C. nº 767/85, de 6/5/95, Rec. nº 72/84; T.C. nº 204/85, de 13/10/85, Proc. Nº 1/85; T.C. nº 221/90, de 20/06, BMJ nº 398/213, entre outros)

Por isso, é necessário ter presente a razão subjacente em sentido material, para que a igualdade se não confine a um postulado meramente formal. Para ter pleno sentido prático, a criação de direito igual deve obedecer à previsão das mesmas situações, presentear todos os indivíduos com as mesmas características e a todos conferir os mesmos resultados jurídicos( J. GOMES CANOTILHO in Direito Constitucional, 5ª ed.. 2ª reimpressão, pag. 575; tb. in Direito Constitucional e Teoria da Constituição, pag.388; JOÃO MARTINS CLARO, in O Princípio da Igualdade, na obra Colectiva «Nos Dez Anos da Constituição», da INCM, pag.35 e sgs).

A violação dos arts. 13º e 63º da CRP(cfr. tb. art. 204º) só se realiza quando alguém é privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever num quadro de facto igual que devesse justificar uma mesma solução normativa( igualdade na criação do direito) ou administrativa( na aplicação do direito), de que neste segundo caso encontramos eco no art. 5º do C.P.A.( sobre o princípio, vidé GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, ed. 1992, pag. 574 e sgs). Quer dizer, portanto, que situações iguais têm que merecer iguais soluções e é aí que o princípio da igualdade encontra o seu nuclear fundamento, como é sabido.

Um princípio assim, que se rebela contra o arbítrio e as discriminações, contudo, não impõe absoluta uniformidade do regime jurídico para todos, antes permitindo diversidade de soluções perante justificada diferença de situações( Ac. do STA, de 26/3/98, Rec. nº 42.154; do T.C. nº 433/87, in BMJ nº 371/145).

A proibição do arbítrio constitui um limite externo da liberdade de conformação ou decisão do legislador e só deve considerar-se violado quando não exista o adequado suporte ou fundamento material suficiente para a medida legislativa tomada(Ac. T.C. de 1/12/85, nº 309/85; nº 103/87, de 24/3/87, in BMJ nº 365/318). É por isso que as diferenciações de tratamento às vezes se tornam legítimas se se basearem numa distinção objectiva de situações, se não se fundamentarem de modo discriminatório em qualquer dos motivos do art. 13º, se tiverem um fim legítimo segundo o ordenamento constitucional positivo e se se revelarem necessárias, adequadas e proporcionadas à satisfação do seu objectivo( Ac. T.C.-Plenário- nº 40/88, de 11/2/88, BMJ nº 347/156).

Neste quadro, ao repor a fixação de um prazo para o exercício do direito de aposentação não se pode afirmar que o DL nº 210/90 tenha estabelecido “menos” ou “coisa pior” da que o diploma criador do direito(o DL 362/78) estabeleceu para valer apenas como «medida de carácter temporário e excepcional»(sic).

Portanto, as situações são completamente diferentes, como diferentes são os pressupostos objectivos e subjectivos do âmbito de incidência do Estatuto Geral da Aposentação. O referido diploma partiu da conclusão de que, ao fim de todos esses anos, «os seus destinatários tenham já disposto de oportunidade de beneficiar daquela medida de protecção social», e que, em consequência disso, «deixou de justificar-se a vigência do Decreto- Lei nº 362/86»(lê-se no preâmbulo).

Sendo aquelas as razões, não se pode, em suma, afirmar que o referido DL nº 210/90 contrasta com o E.A., de forma arbitrária, discriminatória e desigual pelo que se não pode ver aqui uma violação do princípio da igualdade previsto no art. 13º da C.R.P., nem a violação de princípios materiais da constituição.

Nesta óptica, portanto, a sentença da 1ª instância também não pode sufragar-se ao ter tomado por inconstitucional o art. 1º do DL nº 210/90.

Porém, não sendo inconstitucional, haveria que extrair os devidos efeitos decorrentes da entrada extemporânea do pedido da pensão(sobre as consequências da apresentação tardia do pedido de aposentação à luz do DL nº 210/90, vejam-se os Acs. deste TCA de 26/03/98, no Proc. Nº 525/97 e de 16/11/2000, no Proc. Nº 3688/99).

Ora, se por via daquele diploma os pedidos só poderiam dar entrada até 01.11.90, tem que dar-se por acertado o acto administrativo ora sindicado, fundado na extemporaneidade da pretensão(fls. 36/38 dos autos), uma vez que o requerimento do recorrente apenas deu entrada nos serviços respectivos da Caixa em 19/09/96(fls. 13/18 os autos).

IV- Decidindo

Nesta conformidade, acordam os juizes do TCA em:

1- Negar provimento ao recurso independente e conceder provimento ao recurso subordinado; e, em consequência,

2- manter, embora pelos fundamentos expostos, a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente Timóteo, com imposto de justiça e procuradoria que fixamos, respectivamente, em € 150 e € 75 euros, respectivamente.

Lisboa, 4 de Abril de 2002