0469/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A estatuição contida no Anexo I do artigo 4º da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, que concretiza a agregação de duas freguesias, no cumprimento das determinações da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio, não é um acto administrativo contenciosamente impugnável.

II- Deve rejeitar-se liminarmente, ao abrigo do disposto no art. 116º/2/c) do CPTA, por manifesta ilegalidade da pretensão formulada, o requerimento de suspensão de eficácia daquela prescrição.

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A Freguesia de São Simão, do concelho de Azeitão, intentou, neste Supremo Tribunal, contra a Assembleia da República e o Presidente da República, providência cautelar de suspensão de eficácia da decisão constante do Anexo I à Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, “que determina a agregação da requerente com a freguesia de São Lourenço”.

O relator, por despacho de fls. 12 a 16 rejeitou liminarmente o requerimento.

A requerente reclamou para a conferência que, pelo acórdão proferido a fls. 24-28, indeferiu a reclamação.

1.1. Inconformada, a Requerente recorre para o Pleno, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

a) Na presente providência cautelar, a ora recorrente requereu a suspensão da eficácia da decisão da Assembleia da República, publicitada por anexo à Lei nº 11-A/2013, que determinou a sua agregação com a freguesia de São Lourenço, tendo sido a sua pretensão liminarmente rejeitada por se ter entendido que tal decisão da Assembleia da República não constituía um acto administrativo passível de ser sindicado judicialmente.

b) Ora, nessa decisão da Assembleia da República concorrem todas as características que a doutrina considera próprias de um acto administrativo, nomeadamente, consistindo uma manifestação de vontade de um órgão do Estado produtor de efeitos nas pessoas visadas, sendo um acto unilateral, sendo praticado no exercício de um poder administrativo e em aplicação de normas administrativas, visando a definição de uma nova situação jurídico-administrativa e tendo um conteúdo individual e concreto, não perdendo aquela natureza pelo facto de provir de um órgão integrado no poder legislativo.

c) A recorrente, na sua petição, não pretende minimamente sindicar a reconfiguração, em termos gerais e nacionais, do mapa territorial autárquico definido legislativamente através da Lei 22/2012, de 30 de Maio e complementada pelas normas gerais e nacionais constantes da subsequente Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro.

d) A recorrente apenas visa, com o seu recurso à jurisdição administrativa, questionar a aplicação desses princípios e normas, com inequívoca natureza de normas administrativas, à sua situação concreta.

e) Ou seja, o que está em causa é apenas a decisão concreta e individual de agregação da freguesia recorrente, publicitada através do anexo à segunda daquelas leis, não lhe conferindo o facto desse meio de publicitação a natureza de acto administrativo.

f) Quando a Assembleia da República cria ou extingue, em concreto, uma autarquia em manifestação de uma concreta e específica vontade política nesse sentido, fá-lo no exercício do seu poder exclusivo nessa matéria, pela forma normativa que lhe é própria de aprovação de uma lei.

g) Mas se, como ocorre no presente caso, a Assembleia da República efectiva a sua vontade política através da definição de princípios, gerais e abstractos, para extinção, criação ou modificação de autarquias, que exijam uma posterior subsunção das diversas situações concretas a esses princípios um acto de aplicação da lei com natureza de acto administrativo e não de acto legislativo.

h) No presente caso, através do anexo à Lei 11-A/2013, a Assembleia da República não manifestou qualquer vontade política ou normativa, concreta e específica em relação à freguesia recorrente, tendo-se limitado à aplicação dos princípios legais que anteriormente havia colocado em vigência à “sua situação jurídica, individual e concreta”, o que, atendendo ao disposto no art. 120º do CPA, reforça a inequívoca natureza de acto administrativo dessa decisão.

l) Aliás, a Assembleia da República limitou-se a aderir ao parecer/proposta de decisão elaborado, nos termos da lei, pela UTRAT, que integra, inequivocamente, a fundamentação da decisão tomada, parecer/proposta que, por lhe faltar a natureza de definitividade e o carácter decisório, não é passível de impugnação judicial.

j) Por tal, por exigência elementar do Estado de Direito, em caso de discordância com a correcção da aplicação da lei promovida nesse parecer/proposta, na qual a decisão da Assembleia da República se respaldou, é forçoso reconhecer-se a possibilidade de sindicação judicial daquela correcção, o que só poderá ser feito, como pretende a recorrente fazer, através da sua impugnação no contencioso administrativo.

k) Assim, a decisão da Assembleia da República constitui um inequívoco acto administrativo sindicável contenciosamente, podendo, como tal, ser impugnado e podendo ser previamente requerida, como medida cautelar, a suspensão da sua eficácia, pelo que ao decidir em sentido contrário, o douto acórdão recorrido fez uma errada aplicação da lei. Nomeadamente do disposto nos arts. 120º do CPA e alínea d), do nº 2 do art. 116º do CPTA, fazendo ainda uma errada ponderação dos princípios subjacentes às Leis nº 22/2012, de 30 de Maio e 11-A/2013, de 28 de Janeiro, devendo, como tal, ser revogado.

Termos em que

Deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se o acórdão recorrido e ordenando-se o prosseguimento do processo com a citação dos requeridos e das contrainteressadas, seguindo o processo os seus ulteriores termos, assim se fazendo JUSTIÇA.

A Assembleia da República contra – alegou, concluindo:

1. A concreta reconfiguração geral das freguesias corporizada na Lei nº 11-A/2013, de 28 de Jan. não tem a natureza de acto administrativo antes constitui um acto de natureza eminentemente política que se inscreve na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República.

2. Como tal não é acto impugnável perante os tribunais da jurisdição administrativa nem estes podem declarar a ilegalidade das respectivas normas, salvo na situação prevista no artigo 204º da CRP, que aqui não ocorre.

3. Constituindo a Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro um acto de natureza político-legislativa, a aplicação das disposições nele contidas, incluindo as definições do seu Anexo I, que dela faz parte integrante (art. 3º, nº 1) apenas poderá ser afastada, nos termos gerais de direito, através da sua revogação por novo acto legislativo ou por via de uma declaração de ilegalidade ou inconstitucionalidade com força obrigatória geral, nos termos e com as consequências previstas nos artigos 281º e 282º da CRP;

4. Tratando-se de um acto que emana do exercício da função política e legislativa a apreciação da legalidade das respectivas determinações encontra-se excluída do âmbito da jurisdição administrativa, nos termos do art. 4º, nº 2, alínea a), do ETAF;

5. E se a impugnação dos actos políticos e legislativos está afastada do âmbito do contencioso administrativo, igualmente está fora da esfera de competências dos tribunais administrativos a adopção de quaisquer medidas cautelares tendentes a prevenir os efeitos decorrentes da aprovação desses actos.

6. A inimpugnabilidade do acto suspendendo, obstando ao conhecimento do mérito da causa no processo principal (art. 89º, nº 1, al. c) do CPTA), é geradora de “manifesta ilegalidade da pretensão formulada” que é fundamento de rejeição liminar do requerimento inicial da acção cautelar, nos termos do disposto no art. 116º, nº 2, al. d) do CPTA.

7. Não enferma, pois, o douto despacho recorrido dos vícios que lhe são apontados pela recorrente nem de quaisquer outros, inexistindo violação do art. 120º do CPA e da al. d) do nº 2 do art. 116º do CPTA ou ainda errada ponderação dos princípios subjacentes às Leis nºs 22/2012, de 30 de Maio e 11-A/2013, de 28 de Janeiro.

Nesta conformidade, negando-se provimento ao recurso, deverá manter-se, nos seus precisos termos, a rejeição liminar recorrida.

Cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS:

Com interesse para a decisão a proferir relevam as seguintes incidências processuais:

a) A Freguesia de São Simão requereu contra a Assembleia da República e o Presidente da República a presente providência cautelar de suspensão de eficácia “da decisão constante do Anexo I à Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, aprovada pela Assembleia da República e promulgada por Sua Excelência o Presidente da República, que determina a agregação da requerente com a freguesia de São Lourenço.

b) Por despacho do relator, a fls. 12-16, o requerimento foi liminarmente rejeitado.

c) A Requerente reclamou para a conferência que, pelo acórdão proferido a fls. 24-28, manteve a decisão do relator.

2.2. O DIREITO

O acórdão recorrido, rematou do seguinte modo o discurso justificativo que o levou à rejeição liminar do requerimento:

“Resta, pois, concluir, à semelhança do que se fez naquele despacho, que o que ora está em causa é, apenas e tão só, o processo legislativo relativo à reorganização territorial autárquica, no qual se inscreve a Lei 11-A/2013 e que nesta não se encontra o acto administrativo que a Requerente nele vislumbra. A propositura desta providência constitui, assim, uma tentativa (não permitida) de interferir no processo político legislativo e que, por ser assim, a pretensão formulada nestes autos é manifestamente ilegal.”

A Recorrente discorda deste entendimento, defendendo, em síntese [conclusão g)], que quando, “como ocorre no presente caso, a Assembleia da República efectiva a sua vontade política através da definição de princípios gerais e abstractos para extinção, criação ou modificação de autarquias, que exijam uma posterior subsunção das diversas situações concretas a esses princípios e normas, o acto de política legislativa esgota-se com a definição daqueles princípios e normas gerais, sendo o ato de subsunção da realidade a esses princípios um acto de aplicação da lei com natureza de acto administrativo e não de acto legislativo.”

Vejamos.

A um acto, para ser administrativo, não lhe basta ser individual e concreto. Para assim ser qualificado tem ainda de proceder do exercício da função administrativa.

Ora, este Supremo Tribunal tem considerado que os actos de criação e modificação de autarquias locais são de natureza político-legislativa [vide acórdãos da Secção de 1999-01.12 – rec. nº 044490 (Trofa), de 2000.05.03 – rec. nº 044661 (Odivelas) e do Pleno de 2002.10.15 – rec. nº 044314 (Vizela)].

E não se vê razão para divergir de tal entendimento.

O art. 164º/n) da CRP prescreve que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre a matéria de “criação, extinção e modificação de autarquias locais e respectivo regime, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas”.

A reserva absoluta de lei do parlamento significa que nas matérias reservadas está proibida a intervenção de outra fonte de direito diferente da lei e que a Assembleia da República deve estabelecer ela mesma o respectivo regime jurídico através de lei, não podendo declinar a sua competência a favor de outras fontes.( Cfr. Gomes Canotilho, “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 6ª ed., p. 723)

E sobre o alcance desta concreta reserva de lei do parlamento, disse o acórdão 134/2010 do Tribunal Constitucional, passando a citar”

“A actual redacção deste preceito resultou da Revisão Constitucional de 1997 (operada pela Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro). Na redacção anterior, o preceito correspondente, do artigo 167.º, n.º 1, alínea n), reservava apenas à Assembleia da República a competência para definir o “regime de criação, extinção e modificação territorial de autarquias locais” [norma idêntica já constava do artigo 167.º, alínea j) do preceito aditado pela Revisão Constitucional de 1982].

Como assinalavam Gomes Canotilho e Vital Moreira, o que [na versão anterior à Revisão de 1997] estava exclusivamente reservado à Assembleia da República, era o regime que havia de disciplinar a criação, a extinção ou a modificação territorial das autarquias locais, e não estes mesmos actos. A criação concreta, bem como a extinção ou modificação poderiam, depois, na base dessa lei, ser efectuadas por outro acto legislativo da própria Assembleia da República, do Governo ou das assembleias legislativas das regiões autónomas, conforme os casos.

Com a Revisão de 1997, o legislador constituinte estendeu a reserva de competência absoluta da Assembleia da República à criação concreta, assim como à extinção ou modificação de autarquias locais, que, desse modo, passou a ficar vedada ao Governo – salvaguardando os poderes das regiões autónomas sobre a matéria, para os efeitos do disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea 1), que confere a estas entidades o poder de “criar e extinguir autarquias locais, bem como modificar a respectiva área, nos termos da lei” –, continuando a Constituição, como resulta, tanto do teor da alínea n) do n.º 1 do artigo 164.º, como do inciso final da alínea l) do n.º 1 do artigo 227.º, a prever a existência de uma lei geral sobre o regime de criação, extinção e modificação das autarquias locais.

O artigo 164.º, n.º 1, alínea n), da Constituição atribui, pois, dois tipos distintos de competência à Assembleia da República: (i) por um lado, a competência para criar, extinguir e modificar autarquias locais, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas; (ii) por outro lado, e tal como já sucedia antes da Revisão de 1997, a competência para definir “o respectivo regime”, isto é, para definir o regime de criação, extinção e modificação de autarquias locais, mediante lei, que já era entendida na doutrina como, “um caso típico de lei-quadro ou lei de enquadramento, que vincula as leis que lhe dão execução” (Cfr., Gomes Canotilho e Vital Moreira Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3ª ed. revista, Coimbra, 1993, p. 667), tidas como leis com valor reforçado. Há aqui uma dupla reserva: uma para a fixação do regime geral; outra para a lei-medida que, embora correspondendo também a uma volição política primária, institua (modifique ou extinga) cada autarquia.”

Temos assim, na linha da jurisprudência deste Supremo Tribunal e do Tribunal Constitucional, que a prescrição contida no diploma legislativo (Lei nº 11-A/2013 de 28 de Janeiro) que “dá cumprimento à obrigação de reorganização administrativa do território das freguesias constante da Lei nº 22/2012 de 30 de Maio” – lei - quadro - e concretiza a agregação da Requerente com a freguesia de São Lourenço, não decorre do exercício de poderes jurídico - administrativos, mas da competência legislativa da Assembleia da República.

Deste modo, por um lado, o acto supendendo não tem a natureza de acto administrativo e, por outro lado, está excluída da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa [art. 4º/2/a) do ETAF].

Razões que, como decidiu o acórdão recorrido, determinam a manifesta ilegalidade da pretensão formulada e justificam o indeferimento liminar do requerimento, de acordo com o previsto no art. 116º/2/d) do CPTA.

Deve, pois, manter-se o acórdão recorrido.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 4 de Julho de 2013. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Jorge Artur Madeira dos Santos – António Bento São Pedro.