3O Direito
O presente Conflito Negativo de Jurisdição vem suscitado entre o Tribunal Judicial da Comarca de Bragança, Juízo de Competência Genérica de Vila Flor e o TAF de Mirandela.
Considerou o Juízo de Competência Genérica de Vila Flor, mormente, tendo em conta o disposto no art. 4º, nº 1, al. a) do ETAF, que: “Nos presentes autos, alegam os autores que são titulares de um alvará de concessão de um jazigo em cemitério público, pertencente à Junta de Freguesia de Castanheiro.
Os cemitérios constituem domínio público, permitindo a lei que as autarquias cedam a título vitalício parcelas daquele terreno a particulares, o que não significa que tal cedência constitua uma transferência definitiva de propriedade sobre o jazigo, uma vez que, os bens do domínio público, encontram-se, pela sua natureza, excluídos do comércio jurídico nos termos do artigo 202º, n.º 2 do Código Civil. Sobre tais parcelas existe cedência do gozo de um bem que integra o domínio público, o que significa que não pode existir nem posse nem a constituição de quaisquer outros direitos reais. (…)
Do alegado pelos autores resulta que o réu tem adotado comportamentos que perturbam o direito de gozo que aqueles alegam ter sobre o jazigo, direito de gozo esse legitimado por um alvará (documento exarado pela administração pública) e que, por isso, configura um direito real de natureza administrativa.”.
Assim, entendeu estar em causa uma relação jurídica administrativa, a existente entre os autores e o réu, “porquanto, em causa está a discussão de um direito real administrativo. Destarte, a competência para dirimir esta questão pertence aos tribunais administrativos e fiscais. – (vide em sentido idêntico decidiu o Tribunal dos Conflitos em acórdão proferido em 17-05-2015, processo 013/15, (…)”.
Por sua vez o TAF de Mirandela (no processo nº 122/22.7BEMDL) também se considerou incompetente em razão da matéria, nos termos acima indicados.
Vejamos.
Cabe aos tribunais judiciais a competência para julgar as causas «que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional» [arts. 211º, nº 1, da CRP, 64º do CPC e 40º, nº1, da Lei nº 62/2013, de 26/8 (LOSJ)], e aos tribunais administrativos e fiscais a competência para julgar as causas «emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais» [artigos 212º, nº 3, da CRP, 1º, nº 1, do ETAF].
A competência dos tribunais administrativos e fiscais está concretizada no art. 4º do ETAF (Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, na redacção introduzida pela Lei nº 114/2019, de 12 de Setembro) com delimitação do “âmbito da jurisdição” mediante uma enunciação positiva (nºs 1 e 2) e negativa (nºs 3 e 4).
Tem sido reafirmado por este Tribunal, e constitui entendimento jurisprudencial e doutrinário pacífico, que a competência material do tribunal se afere em função do modo como o autor configura a acção e que a mesma se fixa no momento em que a mesma é proposta.
Como se afirmou no Ac. deste Tribunal de 01.10.2015, Proc. nº 08/14 “A competência é questão que se resolve de acordo com os termos da pretensão do Autor, aí compreendidos os respectivos fundamentos e a identidade das partes, não importando averiguar quais deviam ser os termos dessa pretensão, considerando a realidade fáctica efectivamente existente ou o correcto entendimento do regime jurídico aplicável. O Tribunal dos Conflitos tem reafirmado constantemente que o que releva, para o efeito do estabelecimento da competência, é o modo como o Autor estrutura a causa e exprime a sua pretensão em juízo”.
Analisados os termos e o teor da petição inicial constata-se estarmos perante um litígio no qual os autores pretendem que se declare serem “únicos concessionários os titulares inscritos no Alvará bem como os seus herdeiros e abstendo-se o réu da ocupação e esbulho a que procedeu”.
No caso dos autos, os Autores alegaram, em síntese, o seguinte:
- -Os Autores são donos e legítimos titulares do jazigo sito no Cemitério de Castanheiro, a cuja compra procederam, e que foi titulado por um alvará emitido pela Junta de Freguesia de Castanheiro, concelho de Carrazeda de Ansiães, em 21.09.1994, constando desse alvará como titulares o autor CC e EE que faleceu no estado de divorciada, deixando como única e universal herdeira a sua filha, DD, sua única descendente.
- -Há 25 anos que, ininterruptamente o jazigo sempre foi detido e fruído pelos autores, pois nele repousam os seus pais e sogros, à vista de toda a gente com conhecimento da generalidade dos vizinhos, sem oposição de ninguém, convencidos de que exercem direito que lhe é permitido e ignorando, desde sempre lesar direito alheio.
- -O Réu que foi casado com a pré falecida EE e da qual se divorciou em 01.02.2011, e em consequência do que se procedeu a partilha, inventário do qual nunca constou aquele imóvel, pois o réu tinha consciência de que a concessionária era a ex-esposa do R., tendo esta concessão sido intuitu personae, para além de não se encontrar no jazigo qualquer familiar do mesmo.
- -O Réu decidiu proceder à mudança de fechadura do mesmo jazigo, por várias vezes, inibindo a família directa dos de cujus, cujos corpos lá se encontram, fazendo finca pé de que o jazigo em questão é sua propriedade.
- -A família já por diversas vezes o instou a proceder à entrega das mesmas chaves, coisa que nunca fez.
- -Situação que tem desgastado a família dos mortos lá sepultados, aqui autores, não entendendo o porquê deste esbulho e deste desrespeito pelas suas memórias.
No recente acórdão deste Tribunal dos Conflitos, proferido em 31.01.2023, processo nº 3205/22.0T8MAI, respeitante a matéria em tudo semelhante à dos presentes autos, o qual merece a nossa inteira concordância, escreveu-se o seguinte:
«6. É sabido que os cemitérios públicos integram o domínio público das autarquias que os possuem e administram (cfr., apenas a título de exemplo, o acórdão do Tribunal dos Conflitos de 25 de Junho de 2020, www.dgsi.pt, proc. n.º 034/19, e a jurisprudência nele citada).
É igualmente sabido que a implantação de construções (sepulturas e jazigos) nesses terrenos, cujo uso privativo tenha sido concedido a particulares, mediante o correspondente alvará, cria uma sobreposição de direitos reais de diferente natureza, semelhante ao direito de superfície: privada, quanto à construção (direito de propriedade, como no caso a autora alega), pública, quanto ao direito decorrente da concessão de uso privativo, cujos termos são definidos pelo alvará.
Sendo controversa a titularidade do conjunto, pode naturalmente ser necessário ajuizar da validade do alvará, ou das condições e termos em que foi concedido o uso privativo da parcela de terreno que estiver em causa, uso esse que é pressuposto necessário da constituição do direito de propriedade sobre as construções nela edificadas; mas a controvérsia pode incidir sobre a modalidade de aquisição do conjunto – por exemplo, por sucessão mortis causa, como alega a autora, ou por compra, como sustenta a ré -, que será então a questão central da acção: tudo depende do pedido e da causa de pedir formulados pelo autor. Em qualquer dos casos, a competência do tribunal a quem caiba julgar a acção pode vir a ser estendida à apreciação de questões incidentais que, isoladamente consideradas, não lhe competiria conhecer (cfr. artigos 92.º do Código de Processo Civil e 15.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos) – aspecto considerado relevante, para efeitos de aferição da competência, quando houver controvérsia sobre a titularidade do jazigo, pelo acórdão do Tribunal dos Conflitos de 17 de Setembro de 2015, www.dgsi.pt, proc. n.º 013/15, bem como no parecer do Ministério Público apresentado na presente acção.
Saber se cabe à jurisdição administrativa e fiscal ou aos tribunais judiciais conhecer de uma acção na qual se discuta a titularidade do referido conjunto depende, como se disse já, dos termos em que deveria ter sido formulada (por exemplo, para assegurar a legitimidade das partes ou para ser julgada procedente) - , sendo certo que, como atrás se recordou já, os litígios só se encontram abrangidos no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal se forem “emergentes de relações administrativas e fiscais” (n.º 3 do artigo 212.º da Constituição), como tal tendo de se interpretar “a enumeração contida no n.º 1 do artigo 4.º” do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Vieira de Andrade, op. e loc. citados).
7. A autora desta acção pede que lhe seja reconhecida “a titularidade da concessão perpétua do direito real administrativo de uso privativo do jazigo” e que a ré seja condenada a reconhecê-lo e a abster-se de perturbar o seu exercício, bem como a devolver as chaves necessárias ao acesso às urnas; e invoca como causa de pedir a aquisição por sucessão mortis causa e os actos de perturbação já referidos. Invoca, simultaneamente, o alvará de concessão eas regras de sucessão legal.
Entende-se que o principal efeito prático-jurídico pretendido pela autora desta acção – que se desenrola entre particulares – é a possibilidade de acesso ao jazigo, sem que a ré o perturbe ou impeça.
Assim interpretados os termos da acção, não pode concluir-se que se possa fundar a competência dos tribunais administrativos em qualquer das alíneas do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, nomeadamente na al. a) do respectivo n.º 1. Citando de novo Vieira de Andrade, op. e loc. citados, “a tutela de direitos fundamentais e das outras posições jurídicas substantivas referidas na alínea a), só cabe aos tribunais administrativos no âmbito das relações de direito administrativo (…)”.
Dito por outra forma: sempre seria condição da atribuição de competência à jurisdição administrativa que o litígio entre autora e ré se desenrolasse no âmbito de uma relação administrativa, o que não é o caso.
8. Entende-se, assim, que a apreciação da presente acção cabe aos tribunais judiciais.»
É este também o caso nos presentes autos.
Com efeito, os Autores pedem que se declare serem “únicos concessionários os titulares inscritos no Alvará bem como os seus herdeiros” [no caso é titular inscrito no alvará o primeiro A. e a A. FF, sucessora mortis causa, enquanto única herdeira da outra concessionária, a falecida EE] e que o réu seja condenado a reconhecê-lo e a abster-se de perturbar o exercício do direito dos autores, bem como a devolver as chaves necessárias ao acesso ao jazigo; e invocam como causa de pedir a aquisição pelo alvará de concessão do direito real administrativo de uso do jazigo e a aquisição do direito por sucessão e os actos de perturbação referidos.
São, pois, de acordo com a jurisprudência que vimos de citar deste Tribunal dos Conflitos, os tribunais judiciais, os competentes para conhecer da acção.
Pelo exposto, acordam em julgar competente para apreciar a presente acção o Tribunal Judicial da Comarca de Bragança - Juízo de Competência Genérica de Vila Flor.
Sem custas.
Lisboa, 15 de Fevereiro de 2023. - Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza.
