01168/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I - É ditada por razões de legalidade, e não por motivos de mera inconveniência ou oportunidade administrativas, a revogação de licenciamento de construção de um prédio feita com invocação do preceituado na al. d) do n° 1 do art. 63° do Dec-Lei n° 445/91, de 20.11, pese embora a utilização nesta norma de conceitos vagos e indeterminados (estética das povoações, adequada inserção no ambiente urbano, beleza das paisagens). II - Em tal caso, incumbe ao recorrente que impugna o acto revogatório a demonstração de que, na vertente que este pôs em causa, o acto revogado era legal.

- I - Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção: A... e mulher recorrem da sentença do T.A.C. do Porto que negou provimento ao recurso contencioso que interpuseram do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Cabeceiras de Basto, de 11.1.00, que revogou os despachos de 17.7.99 e 11.8.99, os quais haviam licenciado a obra de construção de uma habitação no lugar de Sr.ª de Fátima, freguesia de Refojos. Nas suas alegações, os recorrentes enunciaram as seguintes conclusões: 1º- “Os recorrentes não podem deixar de se insurgir contra a douta decisão proferia, não só porque a mesma viola frontalmente o preceituado nos artigos 120º, 140º e 141º do Código de Procedimento Administrativo e artigo 63º do RGEU. 2º- Com efeito, os recorrentes interpuseram o recurso de anulação do acto que revogou o licenciamento da obra por considerarem que o mesmo padecia de vicio de violação da lei, designadamente porque, » o órgão de onde emanou excedeu manifestamente os poderes conferidos por lei; » houve erro grosseiro na reapreciação do processo; » os actos que deferiram a pretensão dos recorrentes não são livremente revogáveis, porque constitutivos de interesses legalmente protegidos e por terem criado direitos na esfera jurídica dos recorrentes. 3º- Pela douta decisão recorrida, o tribunal “a quo” considerou não se verificar vicio de violação de lei no que se refere à revogação do acto de licenciamento porquanto os actos administrativos podem ser revogados por iniciativa dos órgãos competentes ou a pedido dos interessados mediante reclamação ou recurso. 4º- Portanto, considera que o acto recorrido era livremente revogável porquanto a entidade recorrida fundamenta a sua revogação na ilegalidade dos actos que licenciaram a obra. 5º- Ora, salvo o devido respeito, não nos parece ser esta a fundamentação do acto recorrido. 6º- Com efeito, antes de licenciar a obra, a entidade recorrida consultou as entidades que nos termos da lei devem ser consultadas, designadamente a Comissão de Coordenação da Região Norte, a Comissão Fabriqueira da Paróquia de Refojos, a quem pertence a capela de N.ª Senhora de Fátima, e a Junta de Freguesia; obteve pareceres favoráveis quanto à construção e localização pelos técnicos dos serviços e depois é que licenciou a obra. 7º- Ou seja, os actos que licenciaram a obra não sofrem de qualquer ilegalidade. 8º- Por outro lado, da fundamentação do acto recorrido não consta qualquer indicação quanto á ilegalidade dos actos que licenciaram a obra, os quais são constitutivos de direitos. 9º - Assim sendo, não podiam ser livremente revogados. 10º - Além disso, os factos dados como assentes impunham decisão diversa quanto aos pressupostos que determinaram a revogação dos actos que licenciaram a obra”. Contra-alegou o recorrido, em defesa do julgado. O Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. - II - Não vindo impugnada nem havendo necessidade de a alterar, remete-se para a matéria de facto fixada na sentença recorrida, a fls. 131 e segs. (cf. o art. 713º , nº 6, do C.P.C .). Neste recurso jurisdicional, está em causa a decisão da 1ª instância que, negando provimento ao recurso contencioso, não anulou o despacho do Presidente da Câmara que revogou dois outros despachos seus, através dos quais fora licenciada a obra de construção de uma habitação. A alegação dos recorrentes é construída sobre os seguintes argumentos: Os actos revogados pelo acto recorrido eram legais e constitutivos de direitos, pelo que não eram livremente revogáveis; Da fundamentação do acto recorrido não consta nenhuma indicação de que os actos revogados eram ilegais; Antes de ter licenciado a obra, a entidade recorrida consultou as entidades que devem ser consultadas, e obteve pareceres favoráveis dos técnicos dos serviços quanto à construção e localização, pelo que o licenciamento não sofre de qualquer ilegalidade. Modificando o regime anterior á sua entrada em vigor, que constava do art. 18º da LOSTA, o CPA estabeleceu nos seus arts. 140º e 141º as condições em que os actos administrativos podem ser revogados. É o seguinte o teor destas disposições: ARTIGO 140.º (Revogabilidade dos actos válidos) Os actos administrativos que sejam válidos são livremente revogáveis, excepto nos casos seguintes: Quando a sua irrevogabilidade resultar de vinculação legal ; Quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos; Quando deles resultem, para a Administração, obrigações legais ou direitos irrenunciáveis. Os actos constitutivos de direitos ou interesses legalmente protegidos são, contudo, revogáveis: Na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos seus destinatários; Quando todos os interessados dêem a sua concordância à revogação do acto e não se trate de direitos ou interesses indisponíveis. ARTIGO 141.º (Revogabilidade dos actos inválidos) Os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida. Se houver prazos diferentes para o recurso contencioso, atender-se-á ao que terminar em último lugar. Deste regime resulta que, fora das hipóteses excepcionais do nº 2 do art. 140º, qualquer acto administrativo constitutivo de direitos ou interesses legalmente protegidos somente pode ser revogado quando inválido (isto é, quando ilegal) e a revogação se funde na respectiva ilegalidade. Sem dúvida que os actos revogados pelo despacho impugnado nos presentes autos, na medida em que investiram os recorrentes na posição de beneficiários de uma autorização administrativa para construir eram, no critério do CPA, actos constitutivos de direitos ou interesses legalmente protegidos. Simplesmente, isso não significava que não podiam ser revogados, pois, caso não fossem legais, estavam sujeitos a ser revogados durante o prazo de 1 ano – art. 141º, nº 1. Quanto a esta segunda condição, é seguro que entre o momento da prática dos actos revogados e aquele em que surge emanado o acto revogatório não decorreram mais de 6 meses, já que os primeiros datam de 7.7.99 e 11.8.99 e a revogação sobreveio em 11.1.00, ou seja, cerca de 6 meses depois num caso e 5 meses precisos no outro. A outra exigência legal é que a revogação do acto seja feita “com fundamento” na sua invalidade, o que quer dizer que a Administração não pode alegar que a subsistência do acto anterior seja motivo de inconveniência ou inoportunidade, estando obrigada a invocar razões de ilegalidade radicadas no acto revogando. Os recorrentes, no entanto, alegam que essa motivação não transparece do teor do acto impugnado. Vejamos: O despacho impugnado é proferido mediante declaração de expressa concordância com a informação nº 15/2000, subscrita pelo Chefe de Divisão da gestão Urbanística e de Projectos e pelo Gabinete Jurídico, na qual se têm, por conseguinte, de buscar os fundamentos que o acto em causa utilizou, per relationem . Ora, analisando o documento em causa, que está a fls. 136 do instrutor, verifica-se que nele se invoca, a dada altura, o disposto na alínea b) do nº 1 do art. 63º do Dec-Lei nº 445/91, de 20.11, cujo teor é inclusivamente reproduzido. A seguir, acrescenta-se: “...as dúvidas quanto à localização da edificação nomeadamente «ser a obra susceptível de manifestamente afectar a estética das povoações, a sua adequada inserção o ambiente urbano (nomeadamente pela presença da Capela de N.ª S.ª de Fátima e área adjacente que lhe está confinante) ou a beleza das paisagens» sempre existiram, conforme se demonstra pela narrativa atrás mencionada”. Segue-se a proposta de revogação. A “narrativa” a que se faz referência é o relato de vários passos do processo de licenciamento, relato esse do qual se destaca a solicitação ao requerente de uma planta de implantação abrangendo uma área maior, por forma a contemplar a capela e um pelourinho. É, pois, muito claro que o motivo que levou o autor do acto à revogação se prende com o preceituado no preceito do art. 63º, nº 1, al. d) da lei de licenciamento, quando manda indeferir os pedidos no caso de a obra “ ser susceptível de manifestamente afectar a estética das povoações, a sua adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens ”. E bem assim que , no caso concreto, o que punha em causa esses valores era a proximidade da capela de N.ª S.ª de Fátima e respectiva área envolvente. Finalmente, pondera-se ainda que já durante o processo de licenciamento se dera conta dos problemas que essa proximidade implicava a este nível. A vontade da Administração, ao decidir-se pela revogação do licenciamento, inspirou-se, portanto, em motivos que radicam nos requisitos ou pressupostos de que legalmente depende o licenciamento das construções, e não em outras quaisquer razões de interesse público estranhas à ponderação de interesses feita pelo legislador, que eventualmente a pudessem aconselhar. O que transparece do conteúdo do acto é que o mesmo se inclina ao respeito pela lei de licenciamento. Parece claramente subentendido nele que, face ao critério da lei, o projecto não deveria, ab initio , ter merecido aprovação. Por outro lado, ao usar termos como a “estética das povoações”, “adequada inserção no ambiente urbano” e “beleza das paisagens”, o legislador não está a entregar à Administração poderes discricionários, mas a fixar-lhe um quadro de vinculação, se bem que mitigado pela possibilidade de preenchimento de conceitos vagos e indeterminados – v. sobre a matéria os Acs. deste STA de 22.9.09, proc.º nº 44.217, 11.5.99, proc.º nº 43.248, e 29.3.01, proc.º nº 46.939. Por conseguinte, não é procedente a alegação dos recorrentes de que a fundamentação do acto não mencionava a ilegalidade dos actos revogados. Passemos agora à questão da legalidade do acto revogado. Para começar, diga-se que, contrariamente ao que os recorrentes defendem, esse acto não pode ser legal apenas porque a Câmara, antes de licenciar, efectuou as necessárias consultas, nem tão pouco pelo facto de os seus técnicos se terem pronunciado favoravelmente ao projecto. Obviamente que não são os juízos opiniativos manifestados pelos órgãos e agentes administrativos ao longo da instrução do procedimento que fazem com que a decisão administrativa seja conforme à lei. Essa conclusão há-de necessariamente resultar do confronto entre o acto e o seu tipo legal. Na medida em que interpuseram o recurso e alegaram como seu fundamento que o licenciamento revogado era perfeitamente legal, era aos recorrentes que incumbia o ónus de o demonstrar. Ora, apesar de se reconhecer que essa tarefa se revestiria, neste caso, de muitas dificuldades, a verdade é que os recorrentes não se empenharam minimamente em mostrar que as preocupações camarárias com a proximidade da capela não tinham razão de ser, e que o licenciamento dado salvaguardava os valores urbanísticos em causa, incluindo a adequada inserção da construção no ambiente urbano envolvente. E, sendo assim, não resta se não concluir que improcede toda a matéria das suas conclusões. Temos em que acordam em negar provimento ao recurso. Custas pelos recorrentes. Taxa de justiça: 300,00 € Procuradoria: 150,00 € Lisboa, 26 de Março de 2003. J Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – Abel Atanásio