0631/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Tendo a recorrente outorgado com a Administração um contrato administrativo de prestação de serviço docente, para exercício de funções de professora contratada, mediante remuneração mensal pelo índice 80, e tendo dirigido à entidade competente requerimento no sentido de ser alterada a cláusula remuneratória de molde a que passasse a ser remunerada pelo índice 120, o silêncio da Administração relativo à pretensão da requerente, ainda que interpretado como declaração negocial de não aceitação de alteração da respectiva cláusula contratual, não pode constituir uma decisão autoritária, mesmo presumida, da situação contratual da recorrente, não assumindo, portanto, as características de um acto tácito de indeferimento.

II- O recurso contencioso dirigido contra o pretenso indeferimento tácito da referida pretensão deve ser rejeitado por falta de objecto.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. A…, residente na Rua …, nº …, …, em Braga, interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito, imputável ao Secretário de Estado da Administração Educativa, que se teria formado sobre o recurso hierárquico interposto do despacho do Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária de Amares que fez baixar o seu índice remuneratório de 120 para 80, imputando-lhe vícios de violação de lei.

Por acórdão daquele tribunal, de 15.01.2004 (fls. 57 e segs.), foi rejeitado o recurso, por manifesta ilegalidade da sua interposição (falta de objecto), nos termos do § 4º do art. 57º do RSTA.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação a recorrente formula as seguintes conclusões:

1. Nas conclusões que se seguem, não pretende a recorrente reduzir o objecto do seu recurso.

2. A recorrente é professora do 4º grupo A da Escola EB2,3 de Lagares e exerce a sua actividade docente desde 23 de Setembro de 1994, sendo licenciada em Engenharia Têxtil e em Ensino de Física e Química pela Universidade do Minho.

3. Desde o ingresso da recorrente na carreira docente até Março de 2000, sempre esta foi remunerada pelo índice 120.

4. Quando a recorrente iniciou funções docentes, fê-lo como licenciada em Engenharia Têxtil, situação que jamais perdeu.

5. Entretanto, a recorrente iniciou um novo curso – Licenciatura em Ensino de Física e Química – pelo que, no final do ano escolar de 1998/99, esta era portadora da Licenciatura em Engenharia Têxtil e do 4º ano da Licenciatura em Ensino de Física e Química e tinha ainda mais de cinco anos de serviço.

6. A Licenciatura em Ensino de Física e Química tem como parte integrante o estágio integrado que corresponde ao 5º ano desta licenciatura.

7. Tinha, assim, a recorrente, no final do ano escolar de 1998/99 a hipótese de fazer o 5º ano da licenciatura de Física e Química (estágio integrado) ou realizar a profissionalização em serviço, pois, como se referiu, era licenciada em Engenharia Têxtil e tinha mais de cinco anos de serviço.

8. A recorrente contactou os serviços do Ministério de Educação – Centro de Área Educativa (CAE) de Braga –, a saber qual seria a sua remuneração ao escolher alguma das hipóteses referidas no artigo anterior, tendo sido informada que, de acordo com a lei, sempre manteria a remuneração do índice de 120 quer optasse pelo estágio integrado quer pela profissionalização em serviço,

9. tendo a recorrente optado pelo estágio integrado que veio a realizar na Escola Secundária de Amares, no ano escolar de 1999/2000.

10. Esta escola (Secundária de Amares) passou a processar os vencimentos da recorrente pelo índice 120, de Setembro a Março do ano escolar de 1999/2000.

11. Em Março de 2000, o Senhor Presidente da Escola Secundária de Amares, em clara oposição à lei e demais regulamentos e instituições e contrariando ainda as informações prestadas pelo CAE de Braga, decide baixar o vencimento da recorrente para o índice 80.

12. A recorrente, não concordando com o despacho do Senhor Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária de Amares, interpõe em 06/04/2000 recurso hierárquico que, pelo menos em 26/06/00, é recebido pelo Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa, pelo que

13. não tendo sido respondido nos trinta dias úteis seguintes confere à recorrente o direito a interpor recurso contencioso o que fez em 04/05/2001.

14. Na verdade, a recorrente tinha direito a que os seus vencimentos fossem processados pelo índice 120 já que era licenciada em Engenharia Têxtil, mesmo estando a fazer estágio.

15. Desde o ingresso da recorrente na carreira docente (1994) até Março de 2000 sempre os seus vencimentos foram processados pelo índice 120,

16. não sendo possível baixar o vencimento ou categoria de qualquer trabalhador, a não ser em casos definidos na lei.

17. O contrato junto aos autos pela entidade recorrida apenas foi assinado pela recorrente em Março de 2000, apesar de ter nele aposta a data de 1/9/99, o que é bem demonstrativo que não foi por erro que a recorrente foi remunerada até Março pelo índice 120.

18. Não poderá o contrato referido na cláusula anterior ter valor probatório superior àquele que deverá ser atribuído aos documentos que a recorrente juntou aos autos em 26/11/2003.

19. O presente recurso contencioso não carece de objecto e este deverá ser o indeferimento tácito que se formou perante o silêncio da Administração sobre a pretensão da recorrente em ver processado o seu vencimento pelo índice 120 e não pelo índice 80 da sua escala remuneratória.

20. A entidade recorrida tinha o dever legal de decidir tal pretensão porquanto, ao alterar, unilateralmente, de 120 para 80 o índice remuneratório da recorrente, a Administração não procedeu à modificação de uma cláusula contratual, antes afastou a aplicação do regime legal com fundamento na respectiva ilegalidade.

21. A fixação do índice remuneratório no contrato de prestação de serviços celebrado entre a recorrente e a Administração não decorre de um acordo das partes, mas sim de um regime legal imperativo, não sendo este contrato de prestação de serviços um contrato em sentido estrito.

22. A cláusula remuneratória no presente caso decorre da aplicação de um regime legal imperativo, que não pode ser afastado pelas partes, não estando, por conseguinte, sujeita a qualquer negociação entre as partes, pelo que tal cláusula fixada pela Administração é nula.

23. Tendo em atenção os diplomas legais atrás referidos e ainda a Circular nº 31/92 (Doc. 7), mesmo que a recorrente fosse considerada sem habilitação própria, dado ser licenciada, os seus vencimentos não poderiam ser processados por índice inferior a 120.

24. O acto impugnado padece do vício de violação de lei por contrariar, designadamente, o art. 21º do D.L nº 312/99, de 10 de Agosto, o D.L. nº 149/99, de 4 de Maio, o Anexo II do D.L. nº 367/98, de 29 de Junho, a Portaria 1042/99, de 26 de Novembro e a Circular nº 31/92/DGAE, de 1992-09-28, art. 294° do CC e art. 185°, nº 2 do CPA, para além de contrariar o princípio de que aos trabalhadores não é possível baixar o vencimento ou a categoria.

TERMOS EM QUE deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando o douto acórdão recorrido, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto, declarando nula a cláusula que fez baixar o vencimento da recorrente do índice 120 para o índice 80, em Março de 2000 ou anulando-a (…).

II. Não foram apresentadas contra-alegações, e o Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“Em nosso parecer, em conformidade com o disposto no Art. 186º, nº 1 do CPA, não assiste à Administração o dever legal de decidir a pretensão da ora recorrente de alteração da cláusula contratual relativa à remuneração da prestação do serviço docente, por a mesma não poder pronunciar-se autoritária e unilateralmente sobre a respectiva validade – o que sempre suporia a prévia determinação do regime legal aplicável e da sua natureza – pelo que a propositura da acção é, para ambas as partes, o único meio de obter uma pronúncia constitutiva neste domínio – Cfr. "O Contrato Administrativo - Uma Instituição do Direito Administrativo do Nosso Tempo", Pedro Gonçalves, Almedina, Janeiro de 2003, págs. 152/153 e "Requiem pelo Contrato Administrativo", Maria João Estorninho, Almedina, Março de 2003 (reimpressão), págs 122/123.

Ao rejeitar o recurso contencioso, por falta de objecto, com este fundamento, o douto Acórdão recorrido acolhe expressamente a linha jurisprudencial que, a propósito, vem sendo estabelecida pelo Pleno da 1ª Secção deste STA, da qual não se vislumbram razões para ora divergir – Cfr. Acórdãos de 9/2/99, rec. 038893; de 6/7/99, rec. 037241; de 17/12/99, rec. 038890; de 17/12/99, rec. 040831; de 19/1/00, rec. 040372; de 17/5/00, rec. 040381; de 21/9/00, rec. 041121 e de 30/4/02, rec. 040317.

Improcedendo todas as conclusões das alegações do recorrente, o douto Acórdão recorrido não merece qualquer censura, pelo que deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso.”

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

O acórdão impugnado considerou provados, com interesse para a decisão a proferir, os seguintes factos:

a) A recorrente, licenciada em Engenharia Têxtil desde 27/1/88, iniciou a sua actividade, como professora, em 23/9/94;

b) A recorrente, que entretanto iniciara o curso de Licenciatura em Ensino de Física e Química, candidatou-se às vagas existentes para estágios integrados do 4º grupo A da Universidade do Minho, vindo a ser colocada na Escola Secundária de Amares;

c) Em 1/9/99, a recorrente celebrou com o Ministério da Educação o “contrato administrativo de serviço docente” cujo original consta do processo administrativo apenso, e cujo teor aqui se dá por reproduzido, nos termos do qual ela exerceria, até final do ano escolar (em 31/8/2000), as funções de professora contratada do 4º grupo A – Código 15, na aludida Escola Secundária, mediante uma remuneração mensal que seria paga pelo índice 80;

d) Alegando que desde Setembro de 1999 o seu vencimento fora processado pelo índice 120 e que só em Março de 2000 fora reduzido para o índice 80, a recorrente, em 6/4/2000, através do requerimento constante de fls. 10 e 11 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido, interpôs recurso hierárquico, pedindo que os seus vencimentos fossem processados pelo índice 120;

e) Sobre o recurso hierárquico referido na alínea anterior não foi proferida decisão expressa.

O DIREITO

O acórdão impugnado rejeitou, por manifesta ilegalidade da sua interposição (falta de objecto, por inexistência do dever legal de decidir), o recurso contencioso do acto de indeferimento tácito, imputável ao Secretário de Estado da Administração Educativa, que se teria formado sobre o recurso hierárquico interposto do despacho do Presidente do Conselho Executivo da Escola Secundária de Amares, que alegadamente fez baixar o índice remuneratório da recorrente de 120 para 80.

Insurgindo-se contra tal decisão, alega a recorrente – para além da invocação da ilegalidade do referido acto de indeferimento tácito (questão não conhecida pela decisão agravada e, por isso, estranha ao objecto deste recurso, dela se não conhecendo) – que o recurso contencioso não carece de objecto, pois que a entidade recorrida tinha o dever legal de decidir a pretensão que lhe foi dirigida, uma vez que, ao alterar unilateralmente de 120 para 80 o índice remuneratório da recorrente, a Administração não procedeu à modificação de uma cláusula contratual, antes afastou autoritariamente a aplicação do regime legal com fundamento na respectiva ilegalidade.

Acrescenta que a fixação do índice remuneratório no contrato de prestação de serviços celebrado entre a recorrente e a Administração não decorre de um acordo das partes, mas sim de um regime legal imperativo, não estando, por conseguinte, sujeita a qualquer negociação entre as partes.

Não lhe assiste qualquer razão.

Antes do mais, importa sublinhar que é de todo descabida e infundada a insistência da recorrente na afirmação de que a Administração alterou unilateralmente de 120 para 80 o seu índice remuneratório, pois que, segundo a matéria de facto assente, e documentalmente comprovada, a recorrente celebrou com o Ministério da Educação, a 01.09.99, o “contrato administrativo de serviço docente” cujo original consta do processo administrativo apenso, nos termos do qual ela exerceria, até final do ano escolar (em 31/8/2000), as funções de professora contratada do 4º grupo A – Código 15, na aludida Escola Secundária, mediante uma remuneração mensal que seria paga pelo índice 80.

É, pois, uma pretensão de alteração desta cláusula contratual, relativamente à remuneração anteriormente acordada, que objectivamente está configurada no requerimento por ela dirigido à entidade recorrida, e sobre o qual esta entidade entendeu não se pronunciar.

E, relativamente a essa pretensão, decidiu o acórdão impugnado que “tal requerimento pode constituir uma proposta de alteração consensual do contrato de modo a torná-lo, no entender da recorrente, de acordo com a lei, mas não pode destinar-se a provocar nessa matéria uma definição unilateral e autoritária, mesmo que presumida, da sua situação regulada no contrato, por essa definição aí não caber”, pelo que “o silêncio da Administração sobre esse requerimento, ainda que possa ser interpretado como declaração negocial que não aceita alterar uma cláusula do contrato, não assume as características de um acto tácito de indeferimento por ausência do dever legal de decidir …”.

A questão ora colocada foi já tratada e decidida em diversos arestos deste Supremo Tribunal, designadamente do Pleno da Secção, sempre no sentido de que a decisão administrativa (expressa ou tácita) de não aceitação de alteração das referidas cláusulas contratuais anteriormente acordadas não configura um verdadeiro e próprio acto administrativo, não podendo pois a recusa expressa de tal pretensão, ou o silêncio da Administração sobre a mesma, ser objecto de impugnação contenciosa por via de recurso (cfr. Acs. da Subsecção de 12.11.2002 – Rec. 717/02 e de 23.10.2002 – Rec. 47.820, e do Pleno de 30.04.2002 – Rec. 40.317, de 21.09.2000 – Rec. 41.121, de 17.05.2000 – Rec. 40.381 e de 09.02.99 – Rec. 38.893).

Escreveu-se, relativamente a situação idêntica à dos autos, no citado Ac. do Pleno de 30.04.2002:

“Está em causa um contrato de prestação de serviços docentes que se configura como um contrato administrativo, pois representa uma associação duradoira e especial da ora recorrida à realização de fins administrativos da entidade contratante, com submissão da respectiva actividade à direcção dos órgãos competentes da Administração e o seu desiderato é outrossim de utilidade pública imediata.

Tratando-se pois de um contrato, segue-se que as respectivas cláusulas, acordadas entre ambos os contraentes, não podem ser modificadas unilateralmente por acto autoritário de uma delas, ainda que seja a Administração.

A autoridade recorrida não pode alterar por acto administrativo as cláusulas do acordo contratual, nomeadamente a referente à remuneração pelo índice 80, não sendo considerado acto administrativo recorrível, nos termos do n° 1 do artigo 186º do CPA, qualquer acto que se pronuncie sobre a validade das cláusulas contratuais ou que as interprete.

(…)

Tal solicitação (de correcção do índice remuneratório constante do contrato celebrado) pode constituir um pedido de declaração negocial destinado a alterar a cláusula contratual relativa à remuneração anteriormente acordada no respectivo contrato de prestação de serviço docente, mas não se destina a provocar, nessa matéria, uma definição unilateral e autoritária da situação do recorrente plasmada no contrato, por tal definição aí não caber.

(…)

O recorrente deu a sua concordância à atribuição do índice 80 ao aceitar a outorga do respectivo contrato de prestação de serviço docente para o ano de … . Só através da acção competente poderá obter a declaração da invalidade do contrato ou de alguma das suas cláusulas.”

Não se vê qualquer fundamento para nos afastarmos da orientação jurisprudencial descrita, que deste modo se reitera.

E, assim sendo, é evidente que, tendo a recorrente outorgado com a Administração um contrato administrativo de prestação de serviço docente, nos termos do qual ela exerceria, até final do ano escolar (31/8/2000), as funções de professora contratada do 4º grupo-A na aludida Escola Secundária, mediante uma remuneração mensal que seria paga pelo índice 80, e tendo dirigido à entidade competente requerimento no sentido de ser alterada a cláusula remuneratória de molde a que passasse a ser remunerada pelo índice 120, o silêncio da Administração relativo à pretensão da requente, ainda que interpretado como declaração negocial de não aceitação de alteração da respectiva cláusula contratual, não pode constituir uma decisão autoritária, mesmo presumida, da situação contratual da recorrente, não assumindo, portanto, as características de um acto tácito de indeferimento.

Termos em que o recurso contencioso dirigido contra o pretenso indeferimento tácito da referida pretensão tinha forçosamente que ser rejeitado por falta de objecto.

Ao decidir nesta conformidade, o acórdão sob impugnação fez correcta aplicação do direito, assim improcedendo a alegação da recorrente.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300 € e 150 €.

Lisboa, 20 de Janeiro de 2005. – Pais Borges (relator) – Rui Botelho – Freitas Carvalho.