01697/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Determinar se a interpretação do quadro legal do art.º 40.º n.º 3 do ETAF e 27.º n.º 2 do CPTA, tal como decorre do Acórdão de uniformização de jurisprudência 3/2012, deve aplicar-se aos recursos de apelação que se encontravam pendentes à data da respectiva publicação em DR, e saber se releva para limitar esses efeitos a existência de uma prática judiciária generalizada de não exigir reclamação da sentença proferida pelo juiz singular para a apelação ser admitida e julgada, é questão de dificuldade jurídica acima do comum e que se coloca em significativo número de processos, alguns relativos a interesses de grande relevância.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório. A…….., LDA pede a admissão de recurso, nos termos do art. 150º do CPTA, do acórdão do TCA Sul, de 06-06-2013, que indeferiu a reclamação do despacho do relator de 10-01-2013, que rejeitou o recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Loulé, no âmbito da acção instaurada contra o INFARMED , Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde I.P. A Recorrente instaurou a presente acção pedindo a anulação da deliberação do INFARMED, que aprovou a lista referente ao regime excepcional de transferência de farmácias para municípios limítrofes constante do Aviso nº 15115/2008, D.R. II série, nº 94, de 15 de Maio. O TAF de Loulé, por sentença proferida ao abrigo dos poderes conferidos pelo artº 27º, nº 1 al. i) do CPTA, julgou improcedente o pedido. Interposto recurso para o TCA Sul, o relator do processo, por despacho datado de 10-01-2013 rejeitou o recurso jurisdicional. A Recorrente reclamou para a conferência do despacho, tendo a reclamação sido indeferida por acórdão datado de 06-06-2013. Deste aresto, é pedida a admissão de recurso de revista excepcional nos termos do art.º 150º do CPTA. A Recorrente alega, em síntese, da seguinte forma: Os fundamentos do presente recurso, nomeadamente os relacionados com a necessidade de garantir a correcta interpretação e aplicação do n.º 2 do artigo 27º. do CPTA, demonstram que a sua admissão é claramente necessária para uma melhor aplicação do Direito ao caso em apreço. O juízo acerca da restrição dos efeitos resultantes da doutrina do Acórdão Uniformizador de Jurisprudência do Pleno do STA apenas para o futuro, ressalvando os recursos pendentes, é uma questão que, pela sua relevância jurídica e pelo facto de afectar a garantia da tutela jurisdicional efectiva, se reveste de uma importância fundamental, pelo que também por este razão deve ser admitido o presente recurso de revista. A alínea i) do nº 1 do artigo 27º do CPTA não foi correctamente invocada já que, para além de não se encontrar minimamente fundamentada, está em contradição com a invocação simultânea da alínea c) n.º 1 do artigo 87º e, sobretudo, não tem qualquer correspondência com a substância da decisão em causa (decisão final proferida no seguimento de audiência de julgamento). A decisão recorrida não faz qualquer referência à simplicidade da questão a decidir, nem tão pouco à jurisprudência uniforme e reiterada no sentido da decisão proferida ou à manifesta falta de fundamentação da pretensão da Recorrente. Não é possível retirar, da invocação meramente formal e não fundamentada da al. i), n.º 1 do art. 27º do CPTA, a consequência pretendida quanto à aplicação do nº 2 do artigo 27º do CPTA. Considerando o princípio da prevalência da substância sobre a forma, conclui-se, necessariamente, pela inaplicabilidade do nº 2 do artigo 27º do CPTA uma vez que a decisão do tribunal recorrido, não obstante invocar a al. i), n.º 1 do mesmo preceito, não é, claramente, do ponto de vista material, uma decisão proferida no uso de tais poderes. Ao não decidir neste sentido o Acórdão recorrido incorreu em erro manifesto na aplicação do Direito, erro este cuja correcção se impõe, no âmbito do presente recurso de revista. Nos presentes autos não cabia reclamação para a conferência em primeira instância pois, não tendo o processo sido distribuído, nem julgado, pela formação colegial de juízes, tal reclamação constituiria um acto juridicamente impossível por inexistência do órgão competente para decidir tal reclamação. Não tendo sido designados os juízes que integram a formação colegial a que se refere o artigo 4º, nº 3 do CPTA, nem na distribuição nem em qualquer momento posterior do processo, é evidente que tal formação nunca se constituiu. E, como tal, não pode haver qualquer reclamação para uma conferência juridicamente inexistente. O presente processo foi julgado por um juiz singular, em violação da regra prevista no n.º 3 do artigo 40º. do ETAF, pelo que a decisão proferida padece de vício de incompetência relativa. Tal vício, não tendo sido suscitado pelas partes ou oficiosamente conhecido até ao encerramento da audiência de discussão e julgamento, sanou-se, pelo que nem as partes, nem o Tribunal, podem invocar essa questão posteriormente. A decisão de facto do juiz singular torna-se definitiva e os ulteriores termos da causa continuam a processar-se perante ele, incluindo os meios de reacção das decisões por ele proferidas nessa mesma qualidade, de Juiz Singular. Perante uma decisão tomada por juiz singular (nessa qualidade, e não ao abrigo de poderes do relator), cabe recurso nos termos gerais do CPTA e não reclamação para a conferência. Fere a consciência jurídica a aplicação da doutrina contida no Acórdão de Uniformização de Jurisprudência do Pleno do STA ao caso em apreço, tendo em conta o facto de se tratar de uma solução radicalmente oposta à que foi adoptada no processo nº 06928/10, sem que haja qualquer justificação para esta divergência de soluções jurídicas. O n.º 2 do artigo 27º do CPTA interpretado no sentido de ser aplicável aos casos em que a decisão foi proferida por juiz singular, sem invocação expressa da qualidade de Relator, sem que o juiz se encontre material e regularmente investido nessas funções, sem que o processo tenha sido distribuído, em primeira instância, a uma formação colegial, e sem aferir da legalidade e correcção, em termos materiais e substanciais, da invocação dos poderes conferidos pelo n.º 1 do mesmo preceito, é inconstitucional, por violar o direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva, bem como os princípios da segurança, certeza jurídicas e protecção da confiança. O acto em crise está obrigatoriamente sujeito ao dever legal de fundamentação, previsto na al. a). nº 1 do artigo 124º do CPA ., na medida em que restringe a possibilidade de exercício do direito à transferência de farmácia. O INFARMED contra-alegou, em síntese que a presente revista não deve ser admitida, porquanto, nos termos do artigo 150.º do CPTA, não se verificam os requisitos para o efeito. II Apreciação. 1 - Os pressupostos do recurso de revista . O art. 150º nº 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode ser admitido pela formação referida no n.º 5, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Da aplicação das premissas enunciadas ao caso dos autos. O Acórdão recorrido foi precedido de despacho do relator onde se diz, em síntese: O facto do Juiz qualificar a decisão como simples não lhe retira o conteúdo de sentença. Logo, não há aqui qualquer violação dos princípios da proporcionalidade e segurança jurídicas. O Ac. do STA não impede a figura do recurso, o que diz é que antes de recorrer, a parte tem de reclamar. Logo, a parte para quem a decisão da conferência lhe for desfavorável, tem a seu favor o prazo normal de recurso, que só começa a correr após ser notificada da decisão da reclamação. Ou seja, o que o sistema implantado quis fazer, foi aumentar os direitos de defesa das partes, ao acrescentar, antes do recurso, a figura da reclamação. Não se verificam por isso as invocadas inconstitucionalidades nem violação dos princípios da tutela jurisdicional efectiva, da confiança e do princípio pro actione. Esta questão não tem novidade, sendo conhecido o Ac. do STA de 19/10/2010, consultável in www.dgsi.pt, em cujo sumário se pode ler que “da decisão do juiz relator sobre o mérito da causa, proferida sob invocação dos poderes conferidos pelo artigo 27. n,º1, i,), do CPTA, cabe reclamação para a conferência, não recurso”. E concluiu pela rejeição do recurso. A A. reclamou para a conferência que, pelo Acórdão de 6/6/2013, ora sob recurso, decidiu, em síntese: Relativamente à objecção da sentença não ser materialmente uma decisão proferida ao abrigo do artº 27.º 1. i) do CPTA, improcede, pois o Juiz invocou expressamente esta disposição legal. O facto de ter eventualmente invocado outras disposições inaplicáveis ao caso concreto, não invalida esta, que foi correctamente invocada. Não é correcto afirmar-se que este processo não dispunha de formação colegial ou que não se sabe qual o juiz relator. Com a distribuição sabe-se qual o juiz relator, que tem os poderes conferidos pelo artº 27 do CPTA. Simultaneamente, ficam-se também a saber os juízes que compõem o colectivo (nas acções administrativas comuns) e os restantes juízes que compõem a composição de três juízes nas acções administrativas especiais para efeitos do artº 40.3 do ETAF, que é por analogia a ordem fixada no art.º 18 do ETAF. Logo, a invocação de poderes ao abrigo do art.º 27.1 i) do CPTA está correcta, não podendo ser qualificada como uma decisão surpresa, mas apenas como uma decisão sobre uma opção que o Juiz relator tem em todos os processos quando chegam àquela fase. As consequências da não impugnação tempestiva da opção pela decisão em singular pelas partes são, como a reclamante diz, a sanação do vício. Mas, então, estando o vício sanado, a forma de reagir contra a decisão é a reclamação, como foi decidido no citado Acórdão do STA. Como se disse, no despacho reclamado, o Ac. do STA não impede a figura do recurso. O que diz é que antes de recorrer, a parte tem de reclamar. Logo, a parte para quem a decisão da conferência lhe for desfavorável, tem a seu favor o prazo normal de recurso, que só começa a correr após ser notificada da decisão da reclamação. Ou seja, o que o sistema implantado quis fazer, foi aumentar os direitos de defesa das partes, ao acrescentar, antes do recurso, a figura da reclamação. Não se verificam por isso as invocadas inconstitucionalidades nem violação dos princípios da tutela jurisdicional efectiva, da confiança e do princípio pro actione. Concluiu por considerar improcedentes todas as questões suscitadas. Uma juiz votou vencido, tendo afirmado: “ O principio da tutela jurisdicional efectiva … os princípios da segurança e certeza jurídica e ainda da protecção da confiança … determinam que se deva proceder a uma aplicação da doutrina deste aresto ( Ac. de uniformização de jurisprudência no P. 420/12 ) apenas para o futuro, ressalvando os processos pendentes … No caso considera-se justificada tal restrição de efeitos de modo a manter a estabilidade e a confiança geradas pela admissão do recurso, assim como decorrente da sua permanência neste Tribunal, por vezes há mais de um ano, em momento em que nos tribunais administrativos, seja em 1.ª instância, seja nos TCAs, não vigorava ou pelo menos não vigorava generalizadamente a doutrina emanada do aresto do Pleno do STA”. 2.2. A questão suscitada no presente pedido de admissão de revista excepcional respeita no essencial a saber se o Acórdão uniformizador de jurisprudência deste STA n.º 3/2012 deve produzir efeitos quanto aos recursos de apelação que se encontravam pendentes nos TCA, quando foi publicado em DR. Como esta formação tem afirmado, o Acórdão de uniformização de jurisprudência n.º 3/2012 não constitui uma inovação legislativa nem representa uma inversão na jurisprudência, uma vez que a única posição anterior do Supremo foi expressa no Ac. de 19.10.2010, P. 0542/10, no mesmo sentido da uniformização. No entanto, embora não exista uma inversão no sentido da jurisprudência, não poderá deixar de considerar-se, por corresponder a uma situação de conhecimento geral, que a prática dos tribunais de 1.ª instância e dos Tribunais Centrais era de admitir recurso imediato das decisões do juiz singular quando proferidas em situações para as quais a lei previa inequivocamente a decisão por uma formação de três juízes. O Acórdão do TCA de 26/9/2013, P. 948312… tirado em formação alargada reconheceu o facto de existir a referida prática, tendo mencionado: “ … do saneador/sentença cabia …. reclamação para a conferencia … e não directamente recurso jurisdicional. …………… Não obstante não se desconhecer que era prática corrente desde a reforma do contencioso administrativo a tomada de decisões por juiz singular nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada do tribunal das quais se admitia o recurso imediato, sem exigir a reclamação para a conferencia , conforme determinado no artigo 27.º n.º 2 do CPTA, após o Acórdão do Pleno do STA de 5/6/2012, P. 420/12 ..., tal questão ficou clarificada, exigindo-se que se inverta a anterior prática ”. (itálico nosso). Em alguns pedidos de revista por aplicação do Acórdão uniformizador os recorrentes têm argumentado reiteradamente que foram colhidos de surpresa e que não é equitativo ser-lhes retirado o direito ao recurso quando tinham praticado os actos processuais que no momento em que foram praticados eram tidos por todos os intervenientes como os necessários e adequados à admissão e prosseguimento do recurso. Esta formação, no Ac. de 10-10-2013, P. 01233/13, admitiu a revista sobre questão directamente conexa com a que é suscitada nestes autos, em que o TCA Norte em aplicação da interpretação que decorre do Acórdão de uniformização de jurisprudência 3/2012 rejeitou conhecer do recurso, mas em seguida - invocando pio o princípio antiformalista, pro actione ou in dubio pro habilitate instantiae (artigo 7º do CPTA) -, determinou que a interposição do recurso era convertida em reclamação e ordenou a baixa à primeira instância para a formação dela conhecer. Nos presentes autos o recorrente pede que seja utilizado o princípio da confiança para garantir que o seu recurso de apelação seja apreciado. Noutros processos os interessados têm alegado que foram induzidos em erro por falta de clareza da lei e pela prática dos próprios magistrados de primeira e segunda instância que recebiam e julgavam os recursos sem suscitar a necessidade de reclamação e invocam o princípio da boa-fé ou pedem uma modulação de efeitos idêntica à que se prevê no artigo 282.º n.º 4 da Const. e ainda do n.º 5 do artigo 152.º do CPTA. A questão pode ser ponderada nas estritas circunstancias concretas em que surgiu e em que operou a uniformização de jurisprudência mas, ainda assim, reporta-se a um número considerável de casos, pelo que se trata de questão jurídica cuja relevância extravasa dos limites destes autos para se aplicar a outros casos idênticos como se depreende dos recursos pendentes e que estão a ser remetidos a esta formação. Portanto, a questão jurídica da produção de efeitos do Acórdão uniformizador de jurisprudência quanto aos recursos recebidos e pendentes nos tribunais centrais à data da sua publicação em DR reclama uma resposta que, na medida do possível, se aplique a todos os casos idênticos. A respectiva solução pelo Supremo pode contribuir para uma melhor aplicação do direito em termos de uniformidade e previsibilidade, sendo que, como questão processual, se reflecte, transversalmente, sobre litígios relativos a diferentes questões substantivas, entre as quais se encontram algumas de excepcional relevância. Conclui-se, assim, que é de admitir a revista. Decisão. Em conformidade com o exposto, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, acordam em admitir a revista. Lisboa, 9 de Dezembro de 2013. – Rosendo José (relator) – Vítor Gomes – Alberto Augusto Oliveira.