22. O DIREITO:
São quatro as questões colocadas no presente recurso jurisdicional: apurar se a construção do recinto em causa está sujeito a licenciamento municipal; se a figura da colmatação de espaços, prevista no n.º 2 do artigo 39.º do Regulamento do PDM do Marco de Canavezes se aplica à implantação de indústrias da classe C e armazéns; a relevância da consideração dos municípios em geral de haver colmatação em casos idênticos; e a relevância da alteração, no âmbito da revisão do PDM, prevista para a ocupação do solo no local.
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Começando pela primeira, temos que, de acordo com o estabelecido no artigo 1.º, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20/11, na redacção do Decreto-Lei n.º 250/94, de l5/l0, “1 - Estão sujeitas a licenciamento municipal:
a)- Todas as obras de construção civil, designadamente novos edifícios e reconstrução, ampliação, alteração, reparação ou demolição de edificações, e ainda os trabalhos que, não possuindo natureza exclusivamente agrícola, impliquem alteração da topografia local”.
Ora, a obra licenciada pelo acto contenciosamente impugnado, tendo em conta as características supra descritas, nomeadamente a implantação de perfis metálicos fixados a cintas de betão armado, com uma área de 150 m2, e onde se apoia uma rede metálica de 2,5 metros de altura, na qual são colocadas portas de correr com 6,0 metros e de abrir para o exterior com 3,0 e 1,5 metros de largura, construídas em perfis e rede metálica de malha quadrada, com o nível do pavimento (estanque e revestido a terra batida ou a betão pobre) elevado em relação ao terreno exterior, não poderá, de forma alguma, deixar de ser considerado uma obra de construção civil.
Com efeito, os materiais usados – perfis metálicos e redes metálicas – e o modo como foram colocados – fixados em cintas de betão armado, com colocação de portões para o exterior – aliados à globalidade das características de que a implantação ficou dotada, são elementos seguramente caracterizadores de uma obra de construção civil (cfr., neste sentido, os acórdãos deste STA de 13/5/97 e de 3/7/2 001, proferidos nos acórdãos 41 397 e 47 463, respectivamente).
O que, só por si e tendo em conta que, tratando-se de obra nova, não estava dispensada de licença, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º do mesmo diploma legal e que nenhuma das situações contempladas nas restantes alíneas desse preceito se verificava também, era suficiente para que estivesse sujeita a licenciamento municipal.
Sendo certo que sempre o estaria, nos termos da parte final da alínea a) do referido n.º 1 do artigo 1.º, porquanto, não se reportando, manifestamente, os trabalhos em causa a trabalhos de natureza agrícola, é manifesto que implicam ostensiva alteração da topografia local.
A primeira questão suscitada recebe, assim, uma resposta negativa, que leva à improcedência da conclusão 1.ª das alegações de recurso do recorrente.
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Passando à segunda, começamos, para permitir uma mais fácil compreensão da solução a encontra, por transcrever os preceitos regulamentares que disciplinam a matéria em questão e que foram alegadamente violados.
Estatui o artigo 39.ºdo Regulamento do PDM do Marco de Canavezes, sob a epígrafe “Edificabilidade em floresta de produção”:
“1 - É permitida a construção, para fins habitacionais, desde que sejam moradias unifamiliares com o máximo de dois pisos acima da cota de soleira, com uma área mínima de parcela de 5000 m2 e a área de inutilização do solo de 5%.
2 - Exceptuam-se do n.º l as situações de colmatação de espaços entre habitações existentes que não distem mais de 50 m entre si, preconizando-se os índices adoptados para H4.”
Por sua vez, estatui o art. 40º do Regulamento do P.D.M., quanto à instalação de indústrias da classe C e armazéns em áreas de floresta:
“1 - Nas áreas de floresta é permitida a instalação de indústrias da classe C e armazéns, ficando sujeita à observância das condicionantes estabelecidas no artigo 18°, excepto o n.º 2, deste Regulamento.
2 - (...).
3(...).
4 - Nas áreas de floresta de produção à área mínima da parcela será de 5000 m2 e a área de inutilização do solo não superior a 20%.”.
E, por seu turno, o n.º 1 do artigo 18º do mesmo Regulamento do P.D.M., para que remete o supra reproduzido art. 40º, n.º 1, estatui que:
“1 - É permitida a edificação tendente à colmatação de espaços eventualmente já construídos ou na sequência de alinhamentos já definidos”.
Assim sendo, temos que, como decidiu a sentença recorrida, de acordo com o estabelecido nas disposições conjugadas dos artigos 40.º e 18.º do Regulamento do PDM do Marco de Canavezes, só seria legalmente possível o licenciamento da obra em questão, desde que a parcela de terreno onde a mesma foi implantada tivesse a área mínima de 5 000m2 (artigo 40.º, n.º 4), a área de inutilização do solo não fosse superior a 20% dessa área (parte final do mesmo preceito) e que a edificação fosse tendente à colmatação de espaços eventualmente já construídos ou na sequência de alinhamentos já definidos.
Trata-se de requisitos de verificação cumulativa, que, em face da matéria de facto dada como provada, se não verificam – nenhum deles –, pelo que bem decidiu a sentença recorrida.
Importa agora afrontar a questão, suscitada pelo recorrente, da aplicação analógica ou por interpretação extensiva, do n.º 2 do artigo 39.º do Regulamento do PDM.
Para o recorrente, este preceito aplica-se sem exigência da área referida no n.º 4 do artigo 40.º, não indicando razões para essa aplicação, a não ser a simples referência (entre parêntesis) aos artigos 9.º, 10.º e 11.º do C.Civil.
O artigo 9.º respeita à interpretação da lei, que já foi feita, e o artigo 11.º à aplicação do lei no tempo, que não tem qualquer relevância no âmbito dessa interpretação.
Resta o artigo 10.º, que respeita à integração das lacunas da lei, que, segundo o Meritíssimo Juiz recorrido se não verificam, na medida em a implantação de indústrias do tipo C ou de armazéns está directamente regulada.
E não merece qualquer censura a sua decisão.
Com efeito, só há lugar a interpretação analógica nos casos que a lei não preveja a situação, ou seja, nos casos em que a lei seja omissa. O que não é o caso em apreciação.
Na verdade, como resulta da interpretação dada à conjugação dos artigos 40.º e 18.º do Regulamento do PDM, a instalação em áreas de floresta de indústrias da classe C e de armazéns só é possível no respeito pelas áreas estabelecidas no n.º 4 do artigo 40.º e desde que a edificação seja tendente à colmatação de espaços eventualmente já construídos ou na sequência de alinhamentos já definidos, enquanto que, de acordo com o estabelecido no artigo 39.º, a construção para fins habitacionais, se visar a colmatação de espaços existentes, não tem de obedecer às áreas estabelecidas no n.º 1.
Há uma nítida diferenciação de regimes, consoante se trate de construção para fins habitacionais ou industriais ou comerciais, que resulta claramente da letra da lei.
Na verdade, para a construção do primeiro tipo, a lei excepcionou, para os casos de colmatação, os requisitos estabelecidos no n.º 1 do artigo 39.º, do que resulta não serem exigidas as áreas nele estabelecidas, enquanto que, para as do segundo tipo, acrescentou às áreas exigidas, o requisito da colmatação de espaços (ficando sujeita à observância das condicionantes estabelecidas no artigo 18.º, escreveu, a seguir à permissão de instalação).
Trata-se de regulamentações claras e distintas, mais restritiva a que respeita à implantação industrial ou comercial, ditada, porventura, pela política de maior concentração das edificações para este fim, exigindo, para os casos em que tal não sucedesse, uma maior área das parcelas, para, dessa forma, evitar os constrangimentos resultantes de eventuais proximidades curtas entre edificações.
Não se poderá, assim, deixar de concluir, como fez a sentença recorrida, que não existe qualquer lacuna da lei, mas sim um regulamentação distinta, da qual a sentença fez correcta interpretação.
Improcedem, por isso, as conclusões 2.ª e 3.ª das alegações, enquanto que a conclusão 4.º se mostra absolutamente irrelevante para a questão sub judice.
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Na conclusão 5.ª, defende o recorrente que os Municípios em geral estão a considerar haver colmatação de espaços em casos idênticos.
Pensamos que, subjacente a esta alegação, estará a invocação do princípio da igualdade.
Mas é manifesto que terá de improceder, pois que esse princípio apenas releva no exercício de poderes discricionários ou onde existe uma margem de livre apreciação da Administração, o que não é o caso da situação sub judice, em que o recorrente actuou no exercício de poderes vinculados e, como tal, o que releva é o principio da legalidade, que, como resulta do anteriormente decidido, não foi violado.
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E, na conclusão 6.ª, alegou que está em curso o processo de revisão do PDM do Marco de Canavezes, devendo o local em causa vir a integrar “zona de aglomerado urbano”.
Tal situação também se mostra irrelevante, na medida em que a legalidade dos actos administrativos se aprecia pela lei em vigor à data da sua prática (princípio tempus regit actum), não interferindo essa hipotética futura regulamentação com a legalidade do acto apreciada pela sentença recorrida, cuja bondade se está a sindicar, que apenas em sede de eventual execução de sentença poderá vir a ser levada em conta.
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Improcedem, assim, todas as conclusões das alegações do recorrente.
