IIFundamentação
1. dos Factos
O acórdão recorrido julgou como assente a seguinte Matéria de Facto (M.ª de F.º):
No recurso nº. 33.532
1° - A recorrente B... foi proprietária dos prédios rústicos denominados: "Brejo Verde" sito na Freguesia e Concelho de Sines, descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o nº. 1210, a fls. 107 v. do Livro B - 4, inscrito na matriz cadastral rústica sob o nº. 6° da secção U; e "Monte Mudo", sito na Freguesia e Concelho de Sines, descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o nº. 1202, a fls. 102v. do Livro B - 4, inscrito na matriz cadastral rústica sob o artº.8° da secção U; em compropriedade com D... e E..., ambas já falecidas, de que foi única e universal herdeira. conforme escrituras de habilitação cujas cópias se encontram juntas aos autos como docs. n° 1 e 2 .
2° - Nessa qualidade, apresentou, em 1994.02.04, dois requerimentos dirigidos ao Ministro da Agricultura, pelo qual pediu a reversão dos referidos prédios rústicos, que se encontram juntos ao processo instrutor anexo e que aqui se dão por inteiramente reproduzidos (cfr. fls. 11 a 15 e 31 a 35).
3° - Relativamente aos referidos pedidos foram elaboradas, pela Auditoria Jurídica do Ministério da Agricultura, as informações n° 116/94 e 117/94, ambas de 12 de Maio de 1994, juntas a fls. 5 a 9 e 25 a 29 do PI, que aqui se dão por reproduzidas, nas quais se conclui:
"...........
6. Por todo o exposto e, em conclusão, somos de parecer que os factos descritos pela requerente como fundamentadores do exercício do direito de reversão tal como é recortado no artº 5° do Dec - Lei n° 438/91, de 9-11, ocorreram há muito mais de dois anos antes da entrada em vigor e mesmo da publicação deste diploma legal pelo que, em nosso parecer, o mesmo não lhes será aplicável à luz da norma interpretativa constante do ano 12°, n° 1 do C. Civil".
4° - Sobre as aludidas informações e com a data de 18.05.94, o Secretário de Estado da Agricultura proferiu o seguinte despacho:
" Concordo com as conclusões do parecer.
Notifique-se a requerente".
5°- Através dos ofícios n° 2215 e 2217, de 21 de Maio de 1994 (fls. 3 e 23 do PI) foi o então Advogado da recorrente notificado dos referidos despachos do Secretário da Estado da Agricultura, de 94.05.18, de indeferimento dos pedidos de reversão dos prédios rústicos denominados "Monte Mudo" e "Brejo Verde", com os seguintes fundamentos:
- "1.Embora se admita que o direito de reversão é regido pela lei em vigor à data do seu exercício (cfr., nesse sentido, o douto Acórdão da 1ª Secção do S.T.A., de 15/01/91, no proc. 25147) o certo é que, o último dos factos que parece ter sido determinante do presente pedido de reversão - a afectação do prédio na sequência da extinção do G.A.S. à Direcção-Geral das Florestas, operada pelo Dec-Lei n° 116/89, de 14-4 ocorreu na vigência da lei anterior (o Dec-Lei n° 845/76, de 11 de Dezembro) ao abrigo do qual, na situação concreta, não havia direito de reversão, sendo certo também que à data da publicação da lei nova ( o citado Dec-Lei n° 438/91, de 9-11) já tinha decorrido o prazo de 2 anos previsto na lei para o exercício do direito sob pena de caducidade (cfr. art. 5° n° 6 deste diploma legal).
- 2.Assim sendo, a menos que a lei nova admitisse a sua aplicação retroactiva - o que não é verdade - não é possível, no caso, requerer a reversão do prédio com base numa afectação desta a um outro destino ocorrido há mais de dois anos à data da própria publicação da lei nova quando, como é sabido, não existia sequer, durante esse período de tempo, lei que permitisse essa reversão.
- 3.É o que decorre da norma sobre sucessão de leis no tempo contida no artº 12°, n° 1, do C. Civil.
Com efeito, quer a cessação da aplicação do prédio ao fim a que inicialmente se destinava, quer o prazo de dois anos a partir dessa data para o exercício da reversão sob pena de caducidade, se verificaram antes (e, segundo a versão da requerente, mesmo muito antes da nova afectação do bem operada através do Dec-Lei n° 116/89, de 14/4, visto que o mesmo nunca teria sido sequer aplicado ao fim para o qual fora expropriado) da entrada em vigor da lei nova, pelo que esta, à luz da regra interpretativa do ano 12° n° 1 do C. Civil, não pode aplicar-se a factos passados no domínio da lei anterior.
4. Em conclusão, os factos descritos pela requerente como fundamentadores do exercício do direito de reversão tal como é recortado no artº. 5° do Dec-Lei n° 438/91, de 9/11, ocorreram há muito mais de dois anos antes da entrada em vigor e mesmo da publicação deste diploma legal, pelo que o mesmo não lhes é aplicável à luz da norma interpretativa constante do artº. 12°, n° 1, do C. Civil."
6° - Pelo DL. nº. 270/71, de 19 de Junho, foi criado o Gabinete do Plano de Desenvolvimento da Área de Sines (GAS).
7° De acordo com o Art°. 1º, nº.1 deste diploma legal, o GAS era "...destinado a promover o desenvolvimento urbano-industrial da respectiva zona".
8° - Pelo nº. 2 do artº. 2° do DL. nº. 270/71 e planta anexa foi definida a zona de actuação directa do GAS.
9° - Através do seu artº. 36° foram declaradas de utilidade pública urgente as expropriações necessárias para a execução dos planos que fossem aprovados para a área de actuação directa do GAS.
10° - O Conselho de Ministros restrito, através de Resolução de 1973.05.26 publicada no Diário do Governo, II Série, de 1973.07.12, declarou a sujeição a expropriação sistemática, pelo GAS, dos prédios sitos nos concelhos de Sines e de Santiago do Cacém compreendidos nos limites aí indicados e referenciados em planta anexa.
11º - Os prédios rústicos da recorrente encontravam-se dentro dos limites da área de intervenção directa do GAS e foram objecto da resolução mencionada em 10°.
12° - Os respectivos processos de expropriação correram os seus termos no Tribunal Judicial da Comarca de Santiago do Cacém, sob os n° 85/85 e 49/81 , respectivamente.
13° - Conforme a resolução do Conselho de Ministros de 1986.02.07 (publicada no DR, II Série, de 1986.02.07) foi decidido proceder à extinção do GAS.
14° - Em consequência, foi publicado o DL. nº. 116/89, de 14 de Abril, pelo qual foi transmitida para o Estado a propriedade dos prédios rústicos e urbanos, sitos na zona de actuação directa do GAS e a esta pertencente, com uma área de 11.500 hectares, ficando afecta à Direcção-Geral de Florestas a área em que se incluem os prédios rústicos "Brejo Verde" e "Monte Mudo".
No Recurso n° 35533:
1º A recorrente A... foi co-proprietária com a sua mãe C... (já falecida, sendo única sucessora habilitada), do prédio rústico denominado "Herdade dos Caniços", sito na Freguesia e Concelho de Sines, descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o n° 2779, s fls. 32 v. do Livro B-9, com a área de 327,6125 hectares.
2. Com a data de 30 de Junho de 1974, foi dirigida por F... ao Director do Gabinete do Plano de Desenvolvimento da Área de Sines a carta junta a fls. 31 e 32, sobre o assunto “Expropriação da Herdade de Caniços”, do qual consta com interesse o seguinte:
"Em reunião para que, em tempo, fui convocado pelo Exmo Snr., Eng.º. Alberto Boavida para a notificação verbal da deliberação do Gabinete referente à expropriação urgente sistemática da Herdade Caniços, de que sou proprietário, foi o assunto tratado com a declaração prévia da minha parte de que a respectiva negociação deveria processar-se amigavelmente, considerando os valores numa base justa perante uma propriedade verificada tecnicamente com potencialidade e alta aptidão para a cultura florestal, intensiva, nomeadamente para a cultura do eucalipto e pinheiro e com valor apreciável para as restantes culturas, montado de sobro, pomar de citrinos, pomar misto, vinha, horta, pastagem e também considerando a área social e construções de alvenarias.
Efectuadas algumas reuniões com o representante do Gabinete, Ex.mo Sr. Eng. Boavida, sem conseguirmos estabelecer acordo para a conciliação do valor da propriedade cuja proposta de venda eu havia estabelecido, tomei a deliberação de reduzir o valor apresentado, no sentido de que a transmissão de poderes sobre a herdade se deveria realizar de forma amigável, conciliando o respectivo valor. Assim, na última reunião efectuada no pretérito dia 27 do corrente, realizada no Gabinete, em Lisboa, apresentou-me o Exm. Snr. Eng. Boavida, a proposta do Gabinete que, embora sem convergência com o último valor por mim apresentado, tinha, porém, o mérito de uma aproximação que, deliberadamente, resolvi aceitar, ficando firme o valor de esc:-12.500.000$00, (Doze milhões e quinhentos mil escudos), cujo pagamento será integralmente realizado no acto da escritura que deverá ser efectuada dentro de trinta dias, a findar em 30 de Julho do ano corrente de 1974".
3° A fls. 34 a 39 encontra-se fotocópia de uma escritura de compra e venda lavrada em 7 de Setembro de 1974, no 4° Cartório Notarial de Lisboa, sendo outorgantes o Director do Gabinete do Plano de Desenvolvimento da Área de Sines (1° outorgante) e F... e mulher C... (2° outorgante), pela qual estes venderam ao referido Gabinete o prédio denominado "Herdade dos Caniços", pelo preço de doze milhões e quinhentos mil escudos, tendo dado total quitação e isento de ónus ou encargos e devoluto e livre de inquilinos ou outros ocupantes de facto e de direito.
4° As primitivas recorrentes apresentaram em 04.02.1994, requerimento dirigido ao Ministro da Agricultura ( fls. 18 a 22 do Recurso n° 35533), no qual pediram a reversão do aludido prédio rústico, pedido que foi indeferido por despacho de 18 de Maio de 1994 do Secretário de Estado da Agricultura, notificado ao então Advogado da recorrente, através do ofício n° 2218, de 24.05.94, do seguinte teor (cfr. doc. de fls. 23 a 25 junto ao referido Recurso n° 35533).
“Por despacho de Sua Excelência o Secretário de Estado da Agricultura, de 94.05.18, foi indeferido o pedido de reversão do prédio rústico denominado "Herdade dos Caniços", com os seguintes fundamentos:
- 1.Analisado o título aquisitivo junto pelas requerentes ao seu requerimento, constata-se tratar-se da uma escritura pública de compra e venda, onde não se descortina qualquer referência a um processo de expropriação por via amigável.
- 2.Assim sendo, no caso não existiu uma aquisição por via expropriativa, pelo que não se pode falar sequer em direito de reversão, por ausência do seu pressuposto essencial: o acto expropriativo.
- 3.Mas ainda que assim não fosse, na situação concreta não haveria lugar ao direito de reversão invocado pelas requerentes, porquanto, embora se admita que o direito de reversão é regido pela lei em vigor a data do seu exercício (cfr., nesse sentido, o douto Acórdão da 1ª Secção do STA, de 15/01/91, no proc. n° 25147), o certo é que o facto que segundo as requerentes é determinante do seu pedido de reversão a afectação do prédio na sequência da extinção do G.A.S. à Direcção-Geral das Florestas, operada pelo Decreto-Lei n° 116/89, de 11 de Dezembro, ao abrigo da qual, na situação concreta, não havia direito de reversão, sendo também certo que, à data da publicação da lei nova (o citado Decreto-Lei n° 438/91, de 9 de Novembro), já tinha decorrido o prazo de dois anos previsto na nova lei para o exercício do direito, sob pena de caducidade (cfr. art. 5º, nº 6 deste diploma legal).
Assim sendo, a menos que a lei nova admitisse a sua aplicação retroactiva – o que não é verdade – não é possível, no caso, requerer a reversão do prédio com base numa afectação deste a um outro destino ocorrido há mais de dois anos antes da data da própria publicação da lei nova quando não existia sequer, durante esse período de tempo, lei que permitisse essa reversão.
É o que decorre da norma sobre sucessão de leis no tempo contida no artº. 12º nº1 do C. Civil.
Com efeito, quer a cessação da aplicação do prédio ao fim a que inicialmente se destinava, quer o prazo de dois anos a partir dessa data para o exercício da reversão sob pena de caducidade, se verificaram antes da entrada em vigor da lei nova, pelo que esta, à luz da regra interpretativa do artº 12º nº1 do C. Civil, não pode aplicar-se a factos passados no domínio da lei anterior.
- 6.Face ao exposto, a situação concreta do prédio cuja reversão é requerida, não indicia – atenta a escritura de compra e venda celebrada entre o G.A.S. e o então proprietário do prédio – que a situação caia no domínio da expropriação por utilidade pública, condição essencial para o exercício da reversão.
- 7.Mais ainda que se assim não fosse, os factos descritos pelas requerentes como fundamentadores do exercício do direito de reversão, tal como é recortado no artigo 5º do Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, ocorreram antes da entrada em vigor e mesmo da publicação deste diploma legal, pelo que o mesmo não lhes é aplicável à luz da norma interpretativa constante do artº 12º, nº 1 do C. Civil”.
- 2.Do Direito
A.
Recurso interposto pela recorrente A....
O acórdão recorrido, no que tange ao recurso contencioso interposto por aquela recorrente e no que ora interessa, julgou não se verificar o invocado direito de reversão, essencialmente porque, supondo tal direito a consumação da expropriação e tendo-se embora verificado relativamente ao prédio em causa declaração de utilidade pública de expropriação, o certo é que, culminando negociações havidas entre o então proprietário e a Administração, a transmissão da propriedade em causa fez-se, não dentro da sequência normal de uma actuação expropriativa, mas sim através de negócio de direito privado, concretamente através do contrato de compra e venda documentado nos autos apensos, a fls. 34 e segs.
Impugnando o decidido, e como se alcança das conclusões da sua alegação que, como é sabido, delimitam o objecto do recurso (cf. o disposto nos artºs 684º, n.º 3 e 690.º do CPC, ex vi artº 102.º da LPTA), afirma a recorrente, e em síntese, que, o contrato de compra e venda de que resultou a transferência dos bens a expropriar para o GAS correspondeu a uma fase do processo expropriativo, pelo que, havendo uma expropriação, há lugar a reversão.
Dando corpo a tal síntese conclusiva afirma-se na alegação, e no essencial que, “no caso, faltou o núcleo fundamental da liberdade contratual, no seu segmento da liberdade de celebração ou conclusão de um contrato. Foi um contrato imposto, em que os vendedores actuaram coagidos pelas circunstâncias”. Isto por que, ainda segunda a recorrente, e citando Marcelo Caetano, “...a partir da declaração de utilidade pública verifica-se a supressão do direito de livre disposição, ou de alienação, do proprietário” (in EM TORNO DO CONCEITO DE EXPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA”), pelo que o referido contrato não terá correspondido à vontade real das partes, e daí a invocação do art. 238º, nº 2, do Código Civil.
Estar-se-ia pois, e em resumo, ainda no domínio da expropriação.
Vejamos:
Não se crê que assista razão à recorrente, na linha do decidido e em consonância com o que este STA vem expendendo a propósito de situações similares à vertente, mesmo ao nível deste Pleno. Veja-se o recente acórdão de 20/11/2001 (rec. 35703-P).
Efectivamente, pese embora a declaração de utilidade pública da expropriação, a mesma não basta para fazer extinguir o direito quanto á propriedade em causa na esfera jurídica do expropriado e operar o seu renascimento na do expropriante; para que tais efeitos plenamente se obtenham é necessário realizar uma série de actos subsequentes, prevendo a lei intervenções administrativas e judiciais até que se atinja o fim que a que relação expropriativa naturalmente tende (cf. v.g. Subsecção I da Secção II Título IV do CE/91). Assim, e como também é assinalado no acórdão recorrido, “se não se cumprirem os trâmites procedimentais que iriam actualizar o específico modo de aquisição que a declaração de utilidade pública anunciara, e se a entidade expropriante vier a obter o bem em causa por um título formalmente diverso do constituído pela expropriação, impõe-se a imediata sugestão de que a relação de expropriação, iniciada embora, não chegou a ser ultimada”, como se viu que sucedeu no caso.
E também não pode dizer-se que o aludido contrato de compra e venda acabou por traduzir uma expropriação amigável.
Na verdade, no que tange à impressiva invocação da recorrente quanto ao invocado constrangimento da vontade dos vendedores, o que levaria a que a situação devesse caber no âmbito de expropriação amigável e não de um contrato de compra e venda, e independentemente dos diferenciados aspectos formais a que um e outro acto estão sujeitos e a que o aresto sob censura alude, seria imperioso que a recorrente se não quedasse por tal afirmação, e antes a substanciasse em concernente factualidade. Não o tendo feito acabou por deixar intocada a asserção contida no aresto recorrido de “nada existir nos autos que permita dizer, ou sequer suspeitar, que as partes do contrato de compra e venda quiseram verdadeiramente realizar uma expropriação amigável”.
Donde o dever concluir-se, e em resumo, que a declaração de utilidade pública da expropriação incidente sobre a propriedade em causa não operou a expropriação imediata de tal prédio, nem vedou aos expropriados a possibilidade de o alienarem, só podendo o referido contrato de compra e venda valer como expropriação amigável se as suas circunstâncias formais e a vontade real das partes impusessem tal qualificação, o que, como se viu, não sucede. Daí a impertinência da invocação do artº 238º do Código Civil.
Por isso, sendo pressuposto do direito de reversão que o bem relativamente ao qual se pretende exercer aquele direito tenha entrado no património do expropriante por via de expropriação por utilidade pública (cf. art.º 5.º do CE/91), e comprovando-se que o mesmo bem entrou no património do ente público, não em virtude de processo de expropriação, mas através de contrato de compra e venda de direito privado, não há lugar a reversão, mesmo que aquele contrato tenha sido celebrado já depois de iniciado o processo de expropriação do mesmo prédio.
Falecendo, assim, aquele pressuposto do direito de reversão relativamente a tal prédio, e sem necessidade de outros desenvolvimentos, improcede toda a matéria da alegação.
B.
Recurso interposto pelo Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural.
Já quanto ao recurso contencioso interposto por B..., a que respeita o processo principal, o acórdão recorrido julgou-o procedente por entender, em resumo e em consonância com reiterada jurisprudência deste STA, que não tendo o prédio expropriado sido aplicado ao fim de utilidade pública que determinou a sua expropriação, no prazo de dois anos após a entrada em vigor do CE de 1991, o indeferimento expresso do pedido de reversão formulado pelos recorrentes, a 4/FEV/94, viola o disposto no nº1 do artº 5º do CE de 1991, sendo que em caso de exercício de direito de reversão relativo a prédio expropriado no domínio do CE de 1976, o prazo de dois anos fixado naquele preceito legal se conta a partir da entrada em vigor daquele diploma, que ocorreu a 7/FEV/92.
Com o assim decidido não concorda a E.R., invocando no essencial que é manifestamente extemporâneo o requerimento da recorrente a exercer o direito de reversão que não possuía.
Diga-se desde já que não assiste razão ao que é invocado pela E.R.
Recorde-se que, no caso vertente, os prédios pertença da recorrente contenciosa, em 26.05.73 foram expropriados em favor do Gabinete da Área de Sines (GAS) e mais tarde (através do DL 116/89, de 14 de Abril) foi transmitida para o Estado a propriedade dos prédios rústicos e urbanos, sitos na zona de actuação directa do GAS e a esta pertencente, ficando afectados à Direcção Geral das Florestas, sendo que o pedido de reversão a que se referem os autos foi formulado em 4.02.94 e sobre o mesmo recaiu despacho de indeferimento a 18/MAI/94.
O douto acórdão recorrido, ao decidir nos enunciados termos, deu acolhimento à tese que em contrário vinha sendo defendida neste STA em subsecção, no sentido de que, e em resumo, quando se trate de bens expropriados antes da entrada em vigor do Cód. de Expropriações de 91 e o interessado requeira no seu domínio a sua reversão com fundamento em os mesmos não terem sido aplicados na satisfação do interesse público que presidiu à respectiva expropriação, torna-se necessário, como requisito da existência do direito de reversão que, à data do respectivo pedido, tenha já decorrido o prazo de 2 anos de que fala o artº 5º daquele Código. Tal entendimento pode ver-se sufragado, entre outros nos seguintes acórdãos: de 06/11/1997 (rec. 32713), de 25/11/1997 (rec. 35272), de 19/03/1998 (rec. 37657) e de 11/05/1999 (rec. 31907).
O mesmo entendimento, no entanto, não teve acolhimento neste Pleno, como se alcança da doutrina expendida nos seguintes acórdãos: de 19/01/2000 (rec. 37652. P), de 19/01/0200 (rec. 37646), de 24/10/2000 (rec. 37621.P), de 24/11/2000 (rec. 37657 –P), de 24/11/2000 (rec. 37649.P) e de 24/11/2000 (rec. 37621 P.).
Transpondo tal doutrina para a situação sub-judice, pode afirmar-se, como foi decidido, que devendo a existência e conteúdo do direito de reversão ser apreciado à luz da lei vigente no momento em que o mesmo é exercido (CE/91), e tratando-se, como se trata no caso vertente, de direito de reversão relativo a prédio expropriado no domínio da lei anterior e nesta não previsto, o prazo de dois anos fixado no n.º 1 do art.º 5.º do CE, aprovado pelo DL 438/91, de 9/NOV, conta-se a partir da data da entrada em vigor deste diploma, que ocorreu a 7/FEV/92.
Por outro lado, pressupondo o direito de reversão a não aplicação do bem expropriado à finalidade de utilidade pública que justificou a expropriação, deixando de se verificar a causa do acto de declaração de utilidade pública subjacente à expropriação, a reversão passa a poder ser exercitada.
Assim, embora se reconheça que à data em que o pedido foi formulado (4/FEV/94), ainda se não tinham verificado todos os pressupostos que integram o direito de reversão, o certo é que podendo a entidade expropriante aplicar os prédios expropriados ao fim determinante da expropriação até 7/FEV/94, no entanto não o fez até à data da instauração do recurso contencioso.
Isto é, à data da prolação do acto impugnado, o prazo de dois anos em que a entidade expropriante pode aplicar o bem expropriado ao fim determinante da expropriação, sob pena de legitimar ao expropriado o direito de reversão (cf. nº1 do artº 5º do CE/91), já havia transcorrido.
Só que, constituindo pressuposto do direito de reversão, a circunstância de a entidade expropriante não haver aplicado o bem expropriado ao fim determinante da expropriação no aludido prazo de dois anos, a declaração da vontade de exercer o direito não interfere com a consumação da inércia da expropriante, à qual a lei atribui, sim, o significado de constituir o direito de reversão. Deste modo, como se afirmou no acórdão deste Pleno de 19/01/2000 (rec. 37646), exercido o direito de reversão antes de decorridos os dois anos de inacção do expropriante a que se reporta o artº 5º, nº1, do CE91, mas encontrando-se tal prazo já perfeito no momento da decisão, deve entender-se que, esse direito existe, pois que é relevante o tempo decorrido entre aqueles dois momentos.
Em resumo, a legalidade do indeferimento do pedido de autorização de reversão deve afirmar-se com referência à data da prolação do acto impugnado, uma vez que o pedido de reversão foi mantido actuante perante a Administração até ao momento em que (18 de Maio de 1994), foi indeferido, não sendo pois pela referida precocidade da apresentação do pedido de reversão que deve concluir-se pela inverificação do pressuposto (pelo lado passivo) do invocado direito de reversão.
Deste modo, o julgado deve manter-se.
