00835/14.7BEBRG - Tribunal Central Administrativo Norte

I) – Se em interpretação normal ou razoável se retira que o autor acatou convite feito, indicando qual o Ministério contra o qual a acção deveria ser proposta, então não há lugar à absolvição da instância no pressuposto dessa falta. * * Sumário elaborado pelo relator

GB – GGRHC, Ldª (R. ….., 4920.255 Vila Nova de Cerveira), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Braga, que absolveu os réus da instância. A recorrente remata o seu recurso com as seguintes conclusões : A Recorrente intentou a ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos contra a Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional, I.P., GX, na qualidade de Presidente da Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional I.P. e DL, na qualidade de gestor do Programa Operacional Potencial Humano. O douto tribunal notificou a Recorrente, ao abrigo do artigo 88º, nº 2 do CPTA, para aperfeiçoar a petição inicial quanto às entidades demandadas. Uma vez que configurou o Programa Operacional Potencial Humano como sendo uma entidade da administração direta, dependente de uma comissão ministerial coordenada por determinado ministro, pelo que deveria ter sido indicado o Ministério competente para figurar na lide. A Recorrente apresentou a petição inicial corrigida, na qual indicou como réus: Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional, IP GX, Presidente da Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional, IP DL, na qualidade de gestor do Programa Operacional Potencial Humano, representado pelo Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social (sublinhado no original) A Recorrente, na petição inicial corrigida, designadamente, nos pontos 13-17, explicou como configurou a relação material controvertida: A primeira Ré é uma pessoa coletiva de direito público dotada de personalidade jurídica e judiciária e com autonomia administrativa e financeira. O segundo Réu é o Presidente da Primeira Ré, e Autor da decisão notificada à aqui Autora e que agora se impugna. O terceiro Réu é Diretor do Programa Operacional Potencial Humano, entidade que celebrou com a 1.3 [primeira] Ré contrato de delegação de competências ao abrigo do disposto no artigo 63.º do Decreto Lei nº e [sic] 312/2007 de 17 de Setembro e do artigo 8.º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007 de 10 de Dezembro. O Programa Operacional Potencial Humano é uma entidade da administração direta dependente de uma comissão ministerial coordenada pelo Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social. Pelo que é este o Ministério com legitimidade passiva para figurar na presente lide em representação do Programa Operacional Humano " A Recorrente considera, com o devido respeito, que resulta da p.i. corrigida a indicação do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social como entidade demandada. Entende a Recorrente que o Tribunal «a quo» incorreu em erro de julgamento, porque não fez, s.m.o., uma correta interpretação e aplicação das normas jurídicas relativas à legitimidade passiva, mormente, ao disposto no artigo 10º, nº 1, do CPTA. Considera a Recorrente que foi violado o seu direito fundamental ao acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva, mormente, o direito a um processo equitativo. Uma vez que a Recorrente corrigiu a petição inicial, de acordo com o preceituado no despacho datado de 16-02-2016 e identificou o Ministério com legitimidade passiva para figurar na lide. A Recorrente expressamente diz, no ponto 17 que "(...) é este o Ministério [do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social] com legitimidade passiva para figurar na presente lide em representação do Programa Operacional Potencial Humano". A Recorrente, ao utilizar o vocábulo "representado" no introito da p.i. corrigida não pretendia aludir ao instituto jurídico da representação, tendo utilizado a expressão como sinónimo de "coordenado". A redação do artigo 10º do CPTA permite corrigir situações de ilegitimidade, visando fazer prevalecer o conhecimento do mérito sobre os obstáculos formais. E obstar às dificuldades da identificação do autor do ato. A Recorrente considera que o douto tribunal recorrido, salvo o devido respeito, fez uma interpretação formalista, restritiva e até violadora dos direitos e garantias de defesa da norma constante do artigo 10º, nº 2 do CPTA. S.m.o., resulta com clareza e suficiência a identificação dos demandados. Pelo que a sentença recorrida configura uma violação da norma consagrada no artigo 20º da CRP. Já que não representa a solução justa para o caso concreto. A recorrida Agência Nacional para a Requalificação e o Ensino profissional, I. P., concluiu em contra-alegações : Vem o presente recurso interposto da decisão proferida, no despacho saneador, em 30 de julho de 2016, pelo TAF de Braga, que julgou verificada a exceção dilatória de ilegitimidade passiva, absolvendo, em consequência, os réus da instância. O juiz a quo proferiu, ao abrigo do n.º 2 do artigo 88.º do CPTA, despacho de aperfeiçoamento da petição inicial apresentada pela então autora e ora Recorrente, tendo em vista o suprimento da exceção dilatória de ilegitimidade passiva, considerando, relativamente ao terceiro réu identificado na PI, que, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 10.º do CPTA, seria o ministério que coordena o POPH que deveria ser indicado como parte demandada. Salvo melhor entendimento, está-se em crer que a então autora e ora Recorrente, ao invocar o instituto da “representação”, demandando, na petição inicial corrigida, o gestor do POPH, representado pelo Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, incorreu num manifesto erro de direito, mediante a incorreta interpretação e aplicação de disposições do CPTA em matéria de pressupostos processuais. A atuação do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social em representação do terceiro réu ou do POPH, tal como apresentada pela então autora e ora Recorrente nos autos à margem referenciados, afigura-se frontalmente contrária à teleologia da norma ínsita no n.º 2 do artigo 10.º do CPTA – a qual visa chamar a juízo “o ente (ou o ministério) sobre cuja esfera jurídica recairão as consequências de uma eventual decadência da acção” –, na medida em que, no âmbito do instituto da representação, os efeitos jurídicos dos atos praticados pelo representante (que seria aqui o Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social) se produzem na esfera jurídica do representado (que seria aqui o terceiro réu ou o POPH). Tampouco a atuação do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social em representação do terceiro réu ou do POPH, tal como apresentada pela então autora e ora Recorrente nos autos à margem referenciados, se enquadra na “representação em juízo” expressamente regulada, no âmbito do contencioso administrativo, no artigo 11.º do CPTA. Não se verificando, deste modo, o suprimento por parte da então autora e ora Recorrente da exceção dilatória de ilegitimidade passiva, impunha-se ao tribunal a quo absolver os réus da instância, em conformidade com o disposto no n.º 4 do artigo 88.º do CPTA, por violação do litisconsórcio necessário previsto no artigo 33.º do Código de Processo Civil em vigor, aplicável ex vi o artigo 1.º do CPTA, e resultante do contrato de delegação de competências celebrado entre a ANQ, I.P./ANQEP, I.P. e a autoridade de gestão do POPH, ao abrigo do disposto no artigo 63.º do Decreto-Lei n.º 312/2007 , de 17 de setembro, e no artigo 8.º do Decreto Regulamentar n.º 84-A/2007 , de 10 de dezembro. Sempre se diga ainda, por mera cautela de patrocínio, que, na presente data, não poderiam a ora Recorrida nem o segundo réu identificado na PI ser condenados no pedido da então autora e ora Recorrente, em virtude da caducidade do contrato de delegação de competências referido em F supra . O Exmº Procurador-Geral Adjunto foi notificado nos termos do art.º 146º, nº 1, do CPTA, não oferecendo parecer. Dispensando vistos, cumpre decidir. Em termos fácticos , relevam os termos da decisão recorrida, que dão também conta de restantes incidências processuais: «(…) Na petição inicial a Autora indicou como demandados, a Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional, I.P., GX, enquanto Presidente do referido Instituto, e DL, na qualidade de Gestor do Programa Operacional Potencial Humano. Apresentou contestação o Presidente da Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano, no qual sustentou a ilegitimidade do referido Programa, porquanto que tratando-se de um órgão de gestão, está subordinado ao Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social. Notificada a Autora para responder às excepções, nada referiu sobre a alegada ilegitimidade. Perante a verificação da possibilidade da procedência da alegada excepção, foi proferido o despacho datado de 11.02.2016, que apreciando a natureza jurídica do Programa Operacional Potencial Humano, concluiu que: “Do exposto decorre que o Programa Operacional Potencial Humano, para efeitos de aplicação dos critérios de apuramento da legitimidade processual passiva, não é uma pessoa colectiva de direito público, nem uma entidade administrativa independente, antes uma entidade da administração directa, dependente de uma comissão ministerial coordenada por determinado ministro, consoante o previsto na lei, aplicando-se assim, a parte final do disposto no artigo 10º, nº 2 do CPTA, ou seja, deve ser indicado o Ministério respectivo.” Neste sentido, o Tribunal convidou a Autora para aperfeiçoar a petição inicial, com indicação do Ministério com legitimidade passiva para figurar na lide. Notificado de tal despacho, o Autora apresentou nova petição inicial (Cfr. fls. 322 da paginação electrónica) com o mesmo teor, indicando como Entidades Demandadas: “AGÊNCIA NACIONAL PARA A QUALIFICAÇÃO E O ENSINO PROFISSIONAL, IP, (…) GX, Presidente da Agência Nacional para a qualificação e o Ensino Profissional, I.P., DL, NA QUALIDADE DE GESTOR DO PROGRAMA OPERACIONAL POTENCIAL HUMANO , com sede na Avenida Infante Santo, n.ºs 2, 5.9 andar, 1350-346 Lisboa, representado pelo MINISTÉRIO DO TRABALHO, SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL.” (negrito nosso) Cumpre apreciar e decidir. A legitimidade do Programa Operacional Potencial Humano para figurar como parte na presente lide, já foi apreciada no despacho proferido 11.02.2016, cuja fundamentação se acolhe, e nos escusamos de repetir. No referido despacho concluiu-se que o Programa Operacional Potencial Humano tem a natureza de uma estrutura de missão a quem incumbe a gestão e execução do programa operacional e que pertence, em sentido material e orgânico, à Administração directa do Estado. Assim, de acordo com a regra da legitimidade passiva prevista no art .º 10.º do CPTA, “cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida, e quando, for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do Autora” (nº 1). Acrescentando o nº 2 deste preceito que “quando a acção tenha por objeto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato impugnado.” Convidado para suprir a falta de legitimidade do Programa Operacional Potencial Humano, a Autora não procedeu à indicação do Ministério competente para figurar como parte na presente lide. A Autora na nova petição apresentada voltou a indicar como parte demandada DL, enquanto gestor do programa, representado pelo Ministério. Ora, o Ministério não pode representar o gestor do programa, antes deveria ter sido indicado como parte demandada, não se podendo considerar suprimida/corrigida a ilegitimidade do ente demandado. Acresce ainda que, tal como a Autora indicou na petição inicial, demandou em juízo a três entidades, uma vez que, o 1º Réu praticou o acto impugnado ao abrigo de um contrato de delegação de competências celebrado com a entidade Programa Operacional Potencial Humano, do qual o 3º Réu é o gestor. Do contrato de delegação de competências junto aos autos pelo 3º Réu, resulta que em 10 de Setembro de 2009, a Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional, I.P. e o Programa Operacional Potencial Humano celebraram um contrato de delegação de competências, nos termos do qual o Programa Operacional Potencial Humano delegou naquela Agência competências técnicas, administrativas e financeiras relativas à Tipologias de intervenção 2.1, 8.2.1 e 9.2.1 – Reconhecimento, Validação e Certificação, no período de 30 de Junho de 2009 até 30 de Abril de 2013 (Cfr. clausulas 1ª a 19ª do contrato, constante de fls. 192-206 da paginação electrónica). Nestes termos, e atento o contrato de delegação de competências ora referido, caberia à Autora, para efectivar a sua pretensão, demandar conjuntamente, por força do litisconsórcio necessário, a Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional, I.P., e o Ministério a que pertence o conselho ministerial que coordena o Programa Operacional Potencial Humano. O acto impugnado cuja revogação a Autora peticiona a final, resulta da referida delegação de competências no âmbito da elegibilidade da despesa, sendo o Programa Operacional Potencial Humano a autoridade de gestão e execução do programa. Deste modo, resulta que não tendo sido demandado o Ministério que coordena o Programa em questão, os Réus demandados são parte ilegítima por violação das regras do litisconsórcio necessário, previsto no art. 33º do CPC , aplicável ex vi do art. 1º do CPTA. Sendo os Réus parte ilegítima na presente demanda, verifica-se a procedência da excepção dilatória de ilegitimidade, implicando a absolvição da instância dos mesmos, nos termos previstos nos artigos 576º nº 1 e 577º al. e) do CPC , aplicável ex vi do art. 1º do CPTA. Decisão: Nestes termos, julgo verificada a excepção dilatória de ilegitimidade passiva, e em consequência, absolvo os Réus da instância. (…)». A apelação Como se relata na decisão recorrida, de pretérito “o Tribunal convidou a Autora para aperfeiçoar a petição inicial, com indicação do Ministério com legitimidade passiva para figurar na lide” (…) “o Ministério a que pertence o conselho ministerial que coordena o Programa Operacional Potencial Humano”. Ao que a autora/recorrente veio apresentar novo articulado «Contra AGÊNCIA NACIONAL PARA A QUALIFICAÇÃO E O ENSINO PROFISSIONAL, IP, (…) E GX, Presidente da Agência Nacional para a qualificação e o Ensino Profissional, I.P., e DL, NA QUALIDADE DE GESTOR DO PROGRAMA OPERACIONAL POTENCIAL HUMANO , com sede na Avenida Infante Santo, n.ºs 2, 5.9 andar, 1350-346 Lisboa, representado pelo MINISTÉRIO DO TRABALHO, SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL » (sublinhado no original). E expressamente explicitou (em 17. da p. i. corrigida) ser este último “o Ministério com legitimidade passiva para figurar na presente lide em representação do Programa Operacional Humano”. A decisão recorrida julgou não corrigida a falta, em situação que entendeu ser de litisconsórcio passivo necessário, e absolveu da instância. Não se acolhe - e é só isso que agora está em causa - que tenha entendido como subsistente a falta. Na interpretação dos articulados são aplicáveis os princípios comuns à interpretação das leis e interpretação das declarações negociais, valendo, por isso, aquele sentido que, segundo o disposto nos artºs. 9.º e 236.º do Código Civil, o declaratário normal ou razoável deva retirar das declarações escritas constantes do articulado. E colocados nessa perspectiva, haveremos de concluir sem grande esforço que a autora deu resposta ao convite, no sentido pretendido, indicando o Ministério. Mesmo que em intróito o não tenha feito pela melhor escrita, aludindo a um “representado” por tal Ministério, que em rigor processual não corresponde [a extensão de (personalidade e) capacidade judiciária aos Ministérios não tem tal fenomenologia]. Mas essa é uma imperfeição que não acarreta comprometimento da regularidade processual. Flui do devir contextual e no que concludentemente é possível detectar de vontade real, que a autora, na perspectiva com que foi confrontada, pretendeu acatar o convite, pretendendo com essa alusão indicar qual então seria o Ministério que deveria figurar na demanda para ocupar o lugar de parte – e, pelo modo como deu expressão, no fundo aceitando que na acção ele teria de ocupar as vezes do responsável pelo Programa Operacional (“representado pelo”) -, o “ MINISTÉRIO DO TRABALHO, SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL ”; qualquer dúvida houvesse, a autora esclareceu ser esse “o Ministério com legitimidade passiva para figurar na presente lide” (art.º 17º da p. i.); à luz da doutrina que emana do art.º 146º , nº 2, do CPC , sempre é de atender. Impõe-se, pois, a revogação da decidida absolvição da instância, na medida do que, com erro de julgamento, foi seu fundamento. Por último, não deixando de ter em conta o que vem contra-alegado, em particular no que por último vem, observa-se que se assinala questão alheia ao conteúdo da decisão recorrida, fora do presente reexame impugnatório. E, tal como como vem colocada , de fundo; recorda-se Ac. deste TCAN, de 22-10-2009, proc. nº 01352/08.0BEVIS (tb. Acs. deste TCAN, de 05-02-2016, proc. nº 00037/12.7BEPRT , de 18-12-2015, proc. nº 00139/14.5BEPNF , de 20-05-2016, proc. nº 00303/07.3BEMDL ): A legitimidade processual é o pressuposto adjectivo através do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal. A titularidade e, consequentemente, a legitimidade deverá ser aferida pelas afirmações do A. na petição inicial, pelo modo como este unilateral e discricionariamente entende configurar o objecto do processo, sem que na determinação das partes legítimas se deva ter de aferir em função da efectiva titularidade da relação material controvertida existente. A legitimidade constitui um pressuposto processual e não uma condição de procedência, pelo que os problemas que se suscitam em torno da existência da relação material controvertida prendem-se com o fundo da pretensão ou mérito da mesma e nada tem que ver com a definição da legitimidade processual dos sujeitos intervenientes num processo. Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso, revogando, conforme supra, a decisão recorrida, baixando os autos para prossecução de ulteriores termos. Custas: pelo recorrido, que contra-alegou. Porto, 12 de Janeiro de 2018. Ass. Luís Migueis Garcia Ass. Alexandra Alendouro Ass. João Beato Sousa