0767/12 - Supremo Tribunal Administrativo

A circunstância da legalidade do embargo de uma obra por falta de licença pressupor que ela se situa no território do concelho onde foi emitido o acto, e não no concelho vizinho, cuja câmara a licenciara, não permite que este outro município seja citado para intervir como contra-interessado no recurso contencioso que acomete tal embargo.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Presidente da Câmara Municipal de Ponte da Barca interpôs o presente recurso do despacho judicial de fls. 325 v. e 326 que ordenou a citação do Município de Vila Verde para que, como «recorrido particular», interviesse no recurso contencioso dos autos – interposto por A…… e mulher, B……, contra o ora recorrente e cujo objecto é o seu despacho que, por falta de licença, ordenou o embargo de uma obra que aqueles erigiram após licenciamento passado para o efeito pela CM Vila Verde.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso formulando as seguintes conclusões:

1. Não é possível enxertar uma acção de demarcação da jurisdição territorial das autarquias num recurso contencioso de anulação, cujo objecto consiste na “declaração de invalidade ou anulação dos actos recorridos”.

II. Quando o objecto do processo seja a demarcação dos limites territoriais dos municípios, deve recorrer-se a uma acção não especificada, de acordo com a lei vigente à data da propositura do recurso contencioso, isto é, nos termos do disposto nos arts. 51º, n° 1, f) do ETAF e 73° da LPTA.

III. O Município recorrente não alegou quaisquer factos relativos a esse aspecto, nem produziu a respectiva prova, nem tinha que o fazer, uma vez que a questão em discussão no presente recurso contencioso é a apreciação da validade do acto administrativo de embargo praticado pelo ora recorrente em relação à moradia construída pelos recorrentes sem prévio licenciamento, e não a situação, localização, área, configuração e limites de qualquer leira.

IV. O que existe é um conflito com os ora recorridos, e não qualquer litígio que envolva as autarquias vizinhas entre si, pelo que não é exigível a propositura de uma acção envolvendo a apreciação de um problema de delimitação territorial que só aos olhos dos recorrentes existe, pois são eles quem questionam os referidos limites de jurisdição das freguesias e dos municípios.

V. Nenhuma utilidade decorrente da procedência da acção de delimitação territorial poderia resultar para o Município recorrente, em ordem a se poder afirmar a respectiva legitimidade activa na propositura daquela mesma acção e colocar o correspondente ónus probatório a seu cargo seria despropositado, pois quem invoca um determinado facto é que tem de fazer a respectiva prova, segundo os termos gerais de repartição do ónus da prova (art. 342° do CC).

VI. Na perspectiva do ora recorrente, não há no presente caso qualquer questão prejudicial que cumpra apreciar, uma vez que não se encontram verificados os pressupostos que permitem a qualificação de uma questão como prejudicial, isto é, 1) a indispensabilidade da sua solução para a decisão da questão principal e 2) a competência alheia ao Tribunal.

VII. A referida delimitação da jurisdição territorial dos municípios e das freguesias não pode ser classificada como uma questão que influa, modifique ou afecte (cfr. art. 279°, n° 1 do CPC) o julgamento a proferir no presente recurso contencioso, tratando-se sim de uma falsa questão artificialmente criada pelos ora recorridos em ordem a levar a cabo uma construção que lhes era vedada.

VIII. Não existe qualquer controvérsia acerca da dita delimitação territorial, que envolva as freguesias de Grovelas e Valões ou os respectivos municípios de Ponte da Barca e Vila Verde, nem sobre a localização da moradia dos ora recorridos, que justifique que se proceda à respectiva resolução judicial.

IX. A questão cuja apreciação incumbe ao tribunal é, exclusivamente, a da validade do acto de embargo impugnado, com base na falta de prévio licenciamento municipal, em área integrada no domínio da REN, por parte dos ora recorridos.

X. A lei aplicável ao caso em apreço (art. 4°, n° 2, do ETAF), quando se refere a questões prejudiciais, estabelece expressamente que o que está em causa são questões cuja apreciação é alheia à jurisdição dos tribunais administrativos.

XI. A competência do tribunal a quo tampouco resulta do disposto no art. 7° da LPTA.

XII. Segundo o art. 6º, n° 1, h) da LPTA, os contra-interessados são aqueles “a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar”, isto é, os que resultariam directamente prejudicados com o provimento do recurso, ou, por outras palavras, com a anulação do acto impugnado.

XIII. Não é possível afirmar que o desfecho do presente recurso contencioso, com a eventual anulação do acto sindicado, acto esse que foi praticado pelo recorrido e que diz respeito, exclusivamente, ao embargo da construção efectuada sem licenciamento pelos ora recorridos, prejudique directamente o Município de Vila Verde, para o efeito de o habilitar a intervir como contra-interessado no processo.

XIV. Em todo o caso, uma eventual identificação dos recorridos particulares sempre incumbiria aos recorrentes, e não ao tribunal, sendo certo que o art. 40°, n° 1, b) “não contempla (...) a possibilidade de o tribunal suprir oficiosamente a falta na indicação da identidade e residência dos recorridos particulares podendo, apenas, o tribunal convidar o recorrente a suprir tais faltas ou deficiências.”.

XV. O momento da citação do Município de Vila Verde não corresponde minimamente ao que a lei aplicável estabelece, mais concretamente, “após a contestação da autoridade recorrida ou findo o respectivo prazo e apensado o processo instrutor” (art. 49° da LPTA).

XVI. Ainda que o que estivesse em causa na presente acção fosse a citada delimitação territorial, o que não é o caso, haveria que citar, necessariamente, e por maioria de razão, as freguesias de Grovelas e Valões, pois se essa fosse a situação em apreço, seria óbvio o interesse das mesmas na solução da causa, o que não se verificou, em absoluto, no caso concreto.

XVII. Salvo o devido respeito, foram violadas, de acordo com as leis vigentes à data da propositura do presente recurso contencioso, as disposições dos arts. 6º, 40º/2 do ETAF de 1984 (aprovado pelo DL n° 129/84, de 27/04), 279°, nº 1 do CPC e 36°/1, b), 40°, n° 1, b) e 49° da LPTA (aprovada pelo DL n° 267/85, de 16/07).

Não houve contra-alegação.

O Ex.° Magistrado do M°P° neste STA emitiu douto parecer em prol do provimento do recurso.

A questão a decidir é de direito, suportando-se nas ocorrências processuais de que, em seguida, daremos nota.

O recurso contencioso dos autos acometeu o despacho do aqui recorrente que ordenou o embargo de uma construção erigida pelos recorridos num local que se situaria no concelho de Ponte da Barca e sem que a respectiva câmara houvesse licenciado a obra. O fundamento do recurso consistiu na circunstância da obra deveras se localizar no concelho de Vila Verde, cuja câmara emitira, por isso, a correspondente licença de construção. E, ao longo do recurso contencioso, os impugnantes do acto e o seu autor, isto é, o ora recorrente, dissentiram sobre o exacto traçado da linha divisória dos dois aludidos municípios, por forma a localizar a obra no território de um ou do outro. Aliás, antes de ser prolatado o despacho ora «sub censura», já o Município de Vila Verde fora instado a pronunciar-se nos autos sobre o problema, tendo então asseverado que a obra se situava no seu território.

O despacho judicial recorrido fundou a ordem de citação do Município de Vila Verde na circunstância da exacta delimitação entre os dois municípios confinantes constituir uma «causa prejudicial» relativamente à análise da legalidade do acto impugnado.

Todavia, não há aqui uma qualquer causa prejudicial que devesse correr entre os dois municípios e cuja resolução fosse antecedente necessário do desfecho do recurso contencioso. O que há, quando muito, é uma questão prévia; pois, para se apurar da procedência dos vícios imputados ao acto recorrido importa previamente saber se a obra se localiza no território do concelho de Ponte da Barca, como o acto pressupôs, ou fora dele. Portanto, o problema não se enquadra na previsão do art. 7° da LPTA – cujo alcance se afere pelo disposto no art. 4°, n.° 2, do anterior ETAF.

Aliás, mesmo que houvesse a identificada «causa prejudicial», a decisão sob recurso não melhoraria. Com efeito, seria sempre impossível que, no recurso contencioso dos autos, se enxertasse uma nova causa, que corresse entre os municípios e onde eles dirimiriam – mesmo com efeitos restritos a este processo («vide» o art. 97°. n.° 2, do CPC) – a controvérsia que aparentemente mantêm sobre os limites dos seus territórios.

E tudo isso se comprova, enfim, pelo resultado advindo do despacho «sub judicio». Realmente, este ordenou a citação do Município de Vila Verde para que interviesse na causa «a título de recorrido particular». Mas, na economia da LPTA, os recorridos particulares são «os interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar» (art. 36°, n.° 1, al. b). Ora, é claríssimo que o município citando nenhum interesse tem na subsistência do acto recorrido, pois a sua conduta, assumida no processo e fora dele, mostra que se lhe opõe. Donde se segue que nenhum sentido faz chamar aos autos tal município ao abrigo duma norma que conecta o seu interesse ao não provimento do recurso contencioso.

Deste modo, não está verificado o circunstancialismo permissivo de que o Município de Vila Verde intervenha nos autos, integrando o lado passivo da lide. Pelo que, no essencial, triunfa a argumentação do recorrente, impondo-se a revogação do despacho «sub specie».

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso e em revogar o despacho de fls. 325 v. e 326, onde se ordenou a citação do Município de Vila Verde, devendo os autos baixar à 1.ª instância para aí prosseguirem os seus normais termos.

Sem custas.

Lisboa, 25 de Outubro de 2012. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.