0171/25.3BEPRT - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não pode ser oficiosamente apreciada em sede de Recurso, exceção que não tenha sido suscitada, apreciada e decidida em 1.ª instância, mormente quando esta decidiu de mérito, designadamente, a exceção dilatória de impropriedade do meio processual utilizado.

II- Perante uma situação em que nos respetivos articulados não foi arguida pelo demandado em 1ª instância, concreta matéria de defesa por exceção, sede própria para esse efeito, não poderá oficiosamente o Tribunal de Recurso vir a suscitar e decidir exceção, no caso de impropriedade do meio processual utilizado, determinante da absolvição da entidade demandada da instância.

III- A admitir tal via de apreciação, estar-se-ia a subverter o objetivo prosseguido pelo regime inserto no n.º 2 do art. 88.º do CPTA, uma vez que, tomada uma decisão de mérito, mostra-se inexequível o inovatório conhecimento, em momento ulterior, de exceção oficiosamente suscitada.

IV- Concluindo a 1.ª instância pela regularidade adjetiva do meio processual e não tendo as partes, no seu recurso para o TCA, questionado a decisão com o fundamento de que o tribunal a quo deveria ter apreciado uma suposta impropriedade do meio processual utilizado, deverá considerar-se estabilizada a decisão de mandar prosseguir o processo tramitado como intimação.

V- Mal se compreende como pode o Tribunal de Recurso, face a Ação em que foi já proferida decisão de mérito em 1ª Instância, conhecer oficiosamente questão não suscitada pelas partes, nem apreciada na sentença recorrida, sendo que os recursos se destinam a reapreciar questões anteriormente decididas.

I Relatório

BB, CC, AA, DD, EE, FF, GG, HH, II e JJ apresentaram intimação para proteção de Direitos, Liberdades e Garantias, contra o Instituto dos Registos e do Notariado, I.P. com vista à apensação dos requerimentos dos requerentes, tendentes à atribuição e aquisição da nacionalidade portuguesa, bem como, a apreciar e tramitar os seus processos pela ordem de dependência, em conformidade com o determinado pelo artigo 40.°-A do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa.

Atenta a circunstância do TCA Norte ter proferido Acórdão em 6 de junho de 2025, no qual se decidiu, por maioria, julgar verificada a exceção de impropriedade do meio processual, com consequente absolvição da entidade demandada da instância, vieram os Autores Recorrer para este STA, concluindo:

“(…) iv. Conclusões

63. O presente recurso de revista tem como objeto a decisão do Tribunal Central Administrativo Norte que, acolhendo recurso interposto pelo IRN, julgou verificada a exceção dilatória inominada de impropriedade do meio processual utilizado - ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias - e absolveu a entidade requerida da instância.

64. A referida exceção não foi suscitada pelo IRN em 1.ª instância nem apreciada pelo Tribunal a quo, sendo conhecida oficiosamente apenas em sede de recurso, o que configura vício de julgamento, por violação dos princípios da preclusão e do contraditório.

65. A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado que, ainda quando estejam em causa questões de conhecimento oficioso, como é o caso da exceção dilatória da impropriedade do meio processual, o seu conhecimento em sede de recurso jurisdicional está sujeito a limites temporais e processuais, devendo ser arguida em momento próprio e conhecida pelo tribunal recorrido.

66. Ao conhecer ex novo de exceção não arguida nem apreciada na decisão recorrida, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte incorreu em violação dos Artigos 5.°, n.° 1 do CPC, 83.° do CPTA e do princípio da tutela jurisdicional efetiva, inserido no Artigo 20.° da CRP.

67. A ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias revela-se, no caso concreto, meio processual idóneo, adequado e indispensável à tutela do direito à nacionalidade, do devido processo legal e da legalidade administrativa, todos eles direitos fundamentais ou de natureza análoga consagrados na Constituição da República Portuguesa e na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

68. A jurisprudência do STA já reconheceu que o direito à nacionalidade pode ser objeto de proteção por via de intimação, por não se compadecer com decisões provisórias ou delongas incompatíveis com a sua natureza essencial.

69. A urgência está ínsita à natureza da lesão invocada pelos Recorrentes, que decorre da atuação reiteradamente ilegal da Administração, com risco de indeferimentos liminares arbitrários e perda irreparável de direitos, incluindo o confisco de emolumentos pagos - situação que configura dano atual e continuado.

70. A sentença proferida em 1.° instância reconheceu expressamente a existência de direito subjetivo violado e a necessidade de tutela urgente, determinando ao IRN a apensação e tramitação regular dos processos, conforme o Artigo 40.°-A do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa.

71. O acórdão recorrido desconsidera tal reconhecimento judicial e impõe aos Recorrentes o ónus de recomeçar um novo processo, em manifesta violação da tutela jurisdicional efetiva e do princípio da economia e celeridade processual, o que contraria o espírito e a letra do Artigo 109.° do CPTA.

72. Verificam-se, pois, ambos os fundamentos previstos no Artigo 150.° do CPTA para a admissão e procedência da revista: (i) a relevância jurídica e social fundamental da questão em causa; e (ii) a clara necessidade da intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para uma melhor aplicação do direito.

Nestes termos, e nos mais de Direito que V. Exas. suprirão, deve ser admitido o presente recurso de revista e, a final, ser-lhe dado provimento, revogando-se o acórdão recorrido e confirmando-se a sentença de 1.° instância, com as legais consequências.

Assim se fará Justiça!”

O Requerido/IRN, veio apresentar as suas Contra-alegações de Recurso, concluindo:

“(…) Do Recurso

8- Vêm os Recorrentes suscitar, como fundamento para a discordância que manifestam em relação ao Acórdão impugnado, duas questões, que constituem o objeto do presente recurso de revista:

I- A invocada inadmissibilidade do conhecimento, em sede de recurso jurisdicional, da exceção dilatória de impropriedade do meio processual, por não suscitada nem apreciada em 1.ª instância; e,

II- A invocada "questão centrai submetida à apreciação do Supremo Tribunal administrativo [que] consiste em saber se os Recorrentes cumpriram o ónus de demonstrar os pressupostos legais de utilização da ação de intimação pata proteção de direitos, liberdades e garantias. Em particular, importa determinar se as alegações de violação deliberada e sistemática, por parte da entidade demandada, da legalidade administrativa e do devido processo legal, além do confisco de emolumentos e do impedimento de acesso à nacionalidade se enquadram no regime constitucional dos direitos, liberdades e garantias, e se, à luz da factual idade fixada peio Tribunal, este meio processual se afigura idóneo para tutela da pretensão jurisdicionai deduzida."

9- Reiterando o Recorrido o entendimento de que não se descortina no acórdão sindicado, os erros imputados pelo Recorrente.

10- Assim, quanto à invocada inadmissibilidade do conhecimento, em sede de recurso jurisdicionai, da exceção dilatória de impropriedade do meio processual, por não suscitada nem apreciada em 1.ª instância, e contrariamente ao sustentado pelos Recorrentes, é convicção do Recorrido que o conhecimento de tal exceção não se encontra precludido, porquanto no recurso de apelação, perante o Tribunal Central Administrativo, os poderes de cognição do tribunal ad quem surgem reforçados, pois que, em conformidade com o preceituado pelo artigo 149.° do CPTA, se caracteriza como um recurso substitutivo, que pode abarcar questões não apreciadas anteriormente;

11- Sendo permitido ao tribunal de recurso, o Tribunal Central Administrativo competente, o reexame das questões de direito e das questões de facto, atuando verdadeiramente em conformidade com o princípio da dupla jurisdição, sendo que se existir procedência do recurso, a decisão proferida irá substituir a do objeto do recurso.

12- Perante esta natureza substitutiva do recurso de apelação na jurisdição administrativa, a disposição expressa do artigo 149.° do CPTA, permite não só a possibilidade de renovação dos meios de prova perante o tribunal de recurso e a realização de novas diligências probatórios, a fim de se conseguir apreciar questões que o tribunal de primeira instância não tenha conhecido;

13- Não constituindo qualquer obstáculo à apreciação e pronúncia pelo Tribunal ad quem sobre questões novas, suscitadas pela primeira vez na alegação de recurso e que, como tal, não foram objeto de apreciação e decisão pelo tribunal a quo, conquanto se tratem de matérias de conhecimento oficioso, que possam ser suscitadas em qualquer estado da causa ou devam ser suscitadas oficiosamente pelo juiz;

14- Como sucede no caso sub judice, já que a impropriedade do meio processual suscitada pelo Recorrido na alegação recursiva que apresentou junto do Tribunal Central Administrativo Norte materializa exceção dilatória inominada, que nos termos expressos do n.° 2 do artigo 89.° do CPTA, é do conhecimento oficioso por parte do Tribunal.

15- Ora, atenta a natureza substitutiva do recurso de apelação, e constatando-se que a sentença deixou de pronunciar-se sobre questão que ex officio devesse conhecer, por força das disposições conjugadas dos artigos 149.° n.° 1, n.° 1 do artigo 95.° in fine 4 do CPTA, forçoso será, smo, considerar-se abrangida nos poderes de cognição do Tribunal ad quem o seu conhecimento e decisão, procedente ao reexame da questão e procedendo à solução jurídica da causa de acordo com o direito aplicável.

16- No caso em apreço, e porque compulsados os autos, e dispondo dos elementos necessários à apreciação de questão de conhecimento oficioso, reconduzida a questão de direito, que teve por fundamento a alegação dos aqui Recorrentes;

17- Tendo a questão sido suscitada em sede de recurso, pelo ora Recorrido, foi assegurado aos Recorrentes o direito ao contraditório, pois que ao recurso responderam, apresentando as suas contra-alegações;

18- Não se verifica, smo, precludido o direito ao contraditório, nem se afiguram diminuídos direitos de defesa que aos mesmos assistem.

19- Não resultando, por isso, na perspetiva do aqui Recorrido, qualquer violação dos invocados direitos constitucionais, ínsitos no princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado pelo artigo 20.° da Lei Fundamental;

20- Ou de quaisquer outras expectativas ou princípios juridicamente tutelados, como sejam o princípio da segurança jurídica na vertente material da proteção da confiança, pois que esta pressupõe a verificação de mutação da ordem jurídica com a qual os Recorrentes não pudessem razoavelmente contar, o que absolutamente não se verifica no caso presente;

21- Pois que, não só o entendimento sufragado pelo acórdão recorrido encontra justificação lógica e plausível na interpretação da lei expressa, e na Doutrina dominante, como corresponde ao entendimento maioritariamente sufragado pela jurisprudência mais recente.

22- Tal como já anteriormente salientado, a questão fundamental identificada pelos Recorrentes como objeto do presente recurso de revista, quer na perspetiva do preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do meio processual, no que respeita à natureza urgente e carácter subsidiário, enunciados no artigo 109.° do CPTA, quer no que respeita à adequação do meio processual no contexto do exercício de alegados direitos procedimentais respeitantes à tramitação de processos de nacionalidade, têm sido objeto de sucessivas decisões em processos em tudo idênticos ao presente, que tramitaram neste Supremo Tribunal Administrativo, e nos quais foi já decidido que a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não é o meio adequado para a tutela jurisdicional das pretensões como as que os Recorrentes formulam nos presentes autos.

23- Pelo que que a fundamentação expendida nas decisões das instâncias, e em especial no acórdão recorrido, afigura-se racional e coerente, inexistindo os vícios que os Recorrentes alegam como fundamento para a pretensão recursiva.

24- E porque, como amplamente reiterado por este Supremo Tribunal, não oferecendo as questões tratadas pelo acórdão recorrido complexidade jurídica que justifique a admissão do recurso de revista; e,

25- Tendo o Venerando Tribunal Central Administrativo decidido tais questões em termos plenamente plausíveis, inexiste qualquer situação de violação de lei substantiva ou processual, contradição ou de qualquer conflito de jurisprudência, suscetível de justificar a intervenção deste Colendo STA, havendo de soçobrar a pretensão recursiva dos Recorrentes; Caso assim se não entenda, sem prescindir ou conceder,

26- Quanto à invocada "questão central submetida à apreciação do Supremo Tribunal administrativo [que] consiste em saber se os Recorrentes cumpriram o ónus de demonstrar os pressupostos leais de utilização da ação de intimação pata proteção de direitos, liberdades e garantias. Em particular, importa determinar se as alegações de violação deliberada e sistemática, por parte da entidade demandada, da legalidade administrativa e do devido processo legal, além do confisco de emolumentos e do impedimento de acesso à nacionalidade se enquadram no regime constitucional dos direitos, liberdades e garantias, e se, à luz da factual idade fixada peio Tribunal, este meio processual se afigura idóneo para tutela da pretensão jurisdicionai deduzida."

27- Imediatamente o Recorrido manifesta o seu modesto entendimento de que, a lei - substantiva, como processual - já definem, com clareza, quais os meios processuais adequados à defesa e tutela dos direitos dos cidadãos, relativas às matérias dos pedidos e de concessão da nacionalidade portuguesa

28- A idoneidade do meio processual resulta da observância por parte dos interessados, dos pressupostos que a lei define e exige como requisitos de admissibilidade de determinado meio processual, o que no caso da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias instaurada pelos aqui Recorrentes, por não se verificar, determinou o provimento do recurso jurisdicionai decidido pelo Venerando Tribunal Central Administrativo Norte.

29- A Intimação para a defesa de Direitos, Liberdades e Garantias, regulada nos artigos 109.° a 111° do CPTA, é um meio sumário, principal e urgente de tutela jurisdicional efetiva, assumindo um carácter restrito quanto ao seu objeto e uma natureza subsidiária em relação aos outros meios processuais existentes;

30- Apenas sendo admissível para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia enunciado ao abrigo do Título II da Constituição da República Portuguesa.

31- Contudo, os direitos invocados pelos Recorrentes, assim como pelo tribunal a quo, designadamente o direito à defesa dos seus direitos procedimentais, previstos no artigo 268.° da CRP e concretizados no CPA, designadamente, o artigo 13.° e 128.° do CPA, e artigo 40.°-A do RN, não revestem natureza de direitos, liberdades e garantias, nem de direitos análogos, pelo que, enquanto direitos meramente procedimentais, smo não permitem o recurso à presente via processual.

32- Não se vislumbrando que o presente meio processual possa ser utilizado para satisfazer propósitos impugnatórios de atos e decisões praticados no domínio de atividade administrativa discricionária, pois que tal está vedado por efeito do artigo 167.° n.° 1 do CPA.

33- Mais entendendo o Recorrido, que no caso dos autos não está, nem pode estar, em causa o exercício, por parte dos Intimantes, do direito à nacionalidade portuguesa, tipificado como direito, liberdade e garantia de natureza pessoal, consagrado no n.° 1 do artigo 26.° da Lei Fundamental; e,

34- Não dispondo, os Intimantes Recorrentes, nacionalidade portuguesa, não podem invocar que se encontram em crise, sob ameaça, privados ou restringidos de qualquer direito fundamental pessoal enquanto cidadãos nacionais portugueses, nomeadamente os consagrados no artigo 26.° n.° 1 da CRP, com especial destaque para o direito de cidadania e o direito de identidade pessoal, pois que (ainda) não o são.

35- Assim como, estabelecendo o artigo 109.°, n.° 1 do CPTA que "a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício em tempo útil, de um direito, Liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131.°"

36- Pelo que temos como unanimemente assente e consabido, que este meio processual visa concretizar o disposto no artigo 20.°, n.° 5 da CRP, onde se prevê que "para a defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados peia celeridade ou prioridade, de modo a obter a tuteia efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos" e que pode assumir particular acuidade em situações em que seja urgente a obtenção de uma pronúncia definitiva sobre o mérito da causa.

37- Do citado preceito legal resulta que o recurso à presente via processual depende do preenchimento de dois pressupostos: (i) que a emissão urgente de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa seja indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia; (ii) que não seja possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar

38- Tem, por isso, este meio processual, carácter excecional, só se justificando se constituir o único meio para obstar à violação de um direito, liberdade e garantia, sendo a regra a da utilização da ação não urgente, sempre que esta, ainda que conjugada com o processo cautelar, seja apta a satisfazer a pretensão deduzida em juízo.

39- Incumbindo a quem pretenda valer-se deste meio processual alegar factos concretos idóneos ao preenchimento dos referidos pressupostos, de modo a demonstrar que a situação concreta reclama uma decisão judicial definitiva e urgente, conforme determinado ao abrigo do artigo 342.° do Cód Civil.

40- Porém, no caso sub judice, os Recorrentes não referem em que medida a intimação e a decisão anulatória aqui impugnada é adequada a impedir a lesão, e qual lesão do direito que aqui se arrogam - sempre sem conceder;

41- Como os Requerentes/Recorrentes não cumprem o ónus de alegação de factualidade que concretize a imprescindibilidade da tutela urgente do presente meio processual, subsidiário, para defesa dos seus pretensos e alegados direitos;

42- Como, não se verifica, no caso em concreto, qualquer lesão ou ameaça de lesão do direito dos Recorrentes - pois que, o seu alegado direito à nacionalidade portuguesa carece de concretização mediante decisão de reconhecimento após conclusão e decisão do processo de nacionalidade - já que, a obtenção da nacionalidade portuguesa, designadamente por via da atribuição por efeito de declaração de vontade ao abrigo do artigo 1.°, n.° 1, alínea c) da LN, ou de aquisição por efeito do n.° 1 do artigo 3.° da LN, não é um direito em si mesmo.

43- Efetivamente, os requerentes da nacionalidade, como no caso em apreço, não têm o direito à nacionalidade portuguesa, mas somente dispõem de uma expectativa jurídica de poderem vir a ser titulares do direito de serem cidadãos portugueses.

44- Embora o direito à nacionalidade portuguesa figure, assim, como direito, liberdade e garantia, integrado no elenco dos direitos de personalidade a que se refere o citado artigo 26.° da CRP, classifica-se como norma percetiva não exequível por si mesma, cuja aplicabilidade e eficácia é dependente de intermediação legislativa, e subsequente atividade administrativa.

45- De resto, como tem vindo a ser consentaneamente afirmado pelo Tribunal Constitucional, como exemplifica o Acórdão n.° 106/2016, de resto, citados pelo Recorrente, proferido no processo n.° 757/13.

46- Acresce que, os Intimantes ora Recorrentes não concretizam minimamente a ameaça do alegado direito de cidadania, ou de qualquer outro direito, liberdade ou garantia, de modo aferir-se da necessidade de tutela definitiva urgente.

47- Assim como, não dispõem os Intimantes/Recorrentes, verdadeira mente de legitimidade para lançar mão do meio processual previsto nos artigos 109.° e ss do CPTA, porquanto, não sendo ainda cidadãos portugueses, e não residindo em território nacional, não se encontram abrangidos pelo princípio da equiparação plasmado no artigo 15.° n.° 1 da Constituição da República Portuguesa, logo não podendo recorrer à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias ser empregue com vista à defesa indireta de quaisquer outros bens jurídicos.

48- De resto, tem sido este o entendimento dominante da Jurisprudência dos Tribunais Superiores, mais recente, podendo aqui convocar-se o decidido pelo Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, no Processo n.° 4037/23.3BELSB, de 20 de Junho - meramente exemplificativo.

49- E, porquanto, os demais direitos invocados pelos Recorrentes, designadamente o direito à participação e à defesa dos seus direitos procedimentais, previstos no artigo 268.° da CRP e concretizados nos artigos 13.°, 128.° do CPA, e artigo 40.°-A do RN não revestem natureza de direitos, liberdades e garantias, nem de direitos análogos, pelo que, enquanto direitos meramente procedimentais, smo não permitem o recurso à presente via processual.

50- Atendendo à total falta de demonstração de motivo atendível de urgência e necessidade de recurso ao presente meio processual subsidiário e excecional, mais entende o Recorrido, que inexiste, de forma notória, qualquer circunstância atual, e atendível, como motivo de urgência que justifique o recurso à intimação administrativa para defesa de direitos, liberdades e garantias, no caso concreto dos autos, forçoso seria concluir a final, pela verificação de exceção dilatória de impropriedade do meio processual, de conhecimento oficioso;

51- Ou, então, pela falta de fundamento da pretensão deduzida, por não resultarem comprovados, no real contexto do caso sub judice, quaisquer dos pressupostos de admissibilidade de recurso e de procedência desta ação.

52- Pelo que reitera a Entidade ora Recorrida, salvo o respeito devido por opinião contrária, que na presente lide não está verdadeiramente em causa qualquer direito, liberdade ou garantia, nem qualquer legítima expectativa merecedora de qualquer tutela jurídica, sendo por conseguinte, manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada.

53- Entendimento este, também consentâneo com alargado âmbito de decisões proferidas pelos Tribunais Superiores, que apreciaram e decidiram quanto a questões idênticas à que o Recorrente pretende ver reapreciada, como exemplificativamente sucede no Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, em 7/9/2023, no Processo n.° 1701/20.2BELSB.

54- Reforçando-se, pois, a conclusão de que os fundamentos em que os Recorrentes assentam a sua pretensão recursiva não justificam a reivindicada tutela jurídica pelo meio processual utilizado;

55- Mais se salientando que a decisão a respeito da pretendida apensação dos processos ao abrigo do artigo 40.°-A do RN, nos termos da lei, cabe ao conservador de registo, podendo esta ser indeferida, ainda que se verifiquem os pressupostos enunciados, caso da mesma resulte inconveniente sério e fundamentado, para os serviços;

56- Consistindo, por isso, no exercício de um poder dever por parte dos serviços do Recorrido, ou seja, importa o exercício de função e competência próprias, no âmbito de limites de decisão discricionária.

57- Ora, reiterando que o propósito do legislador, com tal possibilidade, foi a agilização processual e uniformidade de decisões, mediante o aproveitamento de atos, diligências e documentos comuns, imediata mente se haverá, smo, de concluir, a necessidade da prática de atos ou diligências comuns, assim como a existência dos documentos comuns.

58- No caso sub judice, a invocada figura da apensação, na realidade apenas consubstancia um subterfúgio para ser considerada a entrada dos pedidos de nacionalidade dos 2.° ao 10.° Recorrentes, assegurando a sua prioridade e ordem cronológica de entrada, sem que os requisitos legais e imperativos de admissibilidade se encontrem preenchidos.

59- Tal subterfúgio comporta, assim, mecanismo de fraude à lei, além de que a admitir-se a apensação dos processos, estar-se-ia a afastar a aplicação de normas legais imperativas, como sejam, o disposto no artigo 8.°, ns. 1 e 2, artigo 14.°, ns 1 e 3; artigo 32.°, n.° 3, al. b); 35, n.° 1 alínea c); 37.° ns 1 e 4; 41.° ns 1 e 4 do RN.

60- Constando-se, assim, inequívoco que, a decisão de indeferimento do pedido de apensação não comporta qualquer violação da norma do artigo 40.°-A do RN, e que sendo legal e conforme à Constituição e aos princípios norteadores da atividade administrativa, o Despacho n.° 008/PCD/2024, de 25/06/2024, interpretativo da norma do artigo 40.°-A do RN, validamente sustenta as decisões de indeferimento do pedido de apensação formulado pelos Recorrentes, não cabendo, smo aos tribunais, por via do meio processual regulado nos termos do artigo 109.° e ss do CPTA. afastar a sua aplicação, nem revogar as decisões proferidas.

61- Em, qualquer caso, cremos, smo, ser incontornável que este tipo de decisões da Administração, se enquadram no domínio de reserva da função administrativa e relevam ao nível do mérito ou da oportunidade e não ao nível da legalidade administrativa;

62- Pelo que a margem de livre decisão por parte da Administração quanto à gestão instrutória dos processos de nacionalidade, seja quanto ao pedido de apensação de processos, previsto nos termos do artigo 40.°-A do RN, não será suscetível de controlo de legalidade e, consequentemente, insuscetível de controlo judicial, tal como decorre do disposto pelos artigos 111.° da Constituição da República Portuguesa conjugado com o n.° 1 do artigo 3.° do CPTA - o que ora expressamente, e por cautela, se invoca.

63- A discricionariedade administrativa consiste na liberdade de escolha entre várias soluções administrativas possíveis para satisfazer o interesse público (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II vol, abril de 2002, Almedina, Coimbra, pag. 72 e sgts.), e envolve valorações próprias da Administração, tais como juízos de conveniência e de oportunidade.

64- Tal como reconhecido pela Doutrina como pela Jurisprudência, a insindicabilidade judicial do mérito das medidas e opções administrativas ou, se se preferir, a reserva de discricionariedade da Administração representa, assim, um dos limites funcionais da justiça administrativa (cf. Barbosa de Melo, Direito Administrativo, II, p. 72) e, ao mesmo tempo, um dos corolários do princípio constitucional da separação de poderes, um domínio da responsabilidade exclusiva dos titulares da função administrativa e, por isso, um fundamento da autonomia do poder administrativo no contexto dos vários poderes do Estado.

65- Em face do que, lançar mão do presente meio processual como forma de contornar as decisões tomadas pelo Arquivo Central do Porto, em matéria e domínio de reserva da função administrativa, mediante determinação de conduta e realização de diligências instrutórias específicas, consubstancia clara violação dos princípios da separação e interdependência da função judicial e da função administrativa, constitucionalmente consagrada.

66- Não se vislumbrando que o presente meio processual possa ser utilizado para satisfazer propósitos impugnatórios de atos e decisões praticados no domínio de atividade administrativa discricionária, pois que tal está vedado por efeito do artigo 167.° n.° 1 do CPA.

68- Os Recorrentes não concretizam minimamente a ameaça do alegado direito de cidadania, ou de qualquer outro direito, liberdade ou garantia, de modo aferir-se da necessidade de tutela definitiva urgente.

69- Entende, assim, o Recorrido não terem os Recorrentes cumprido o ónus alegatório que sobre si impendia, das razões da urgência, reportadas ao contexto atual - ie, à data da propositura da ação - nem da indispensabilidade exigida como pressupostos de admissibilidade do meio processual em causa.

70- Igualmente, entende o Recorrido, que os Recorrentes não alegaram nem demonstraram, por qualquer meio atendível ou razoável, qualquer lesão ou ameaça de lesão a qualquer direito, liberdade e garantia, especial mente, ao alegado direito à nacionalidade portuguesa - por inexistente nas suas esferas jurídicas;

71- Nenhum facto foi enunciado como provado, no âmbito desta matéria.

72- E, porquanto, os demais direitos invocados pelos Recorrentes, designadamente o direito à decisão célere por parte das entidades administrativas, o direito à participação e à defesa dos seus direitos procedimentais, previstos no artigo 268.° da CRP e concretizados nos artigos 13.°, 128.° do CPA, e artigo 40.°-A do RN não revestem natureza de direitos, liberdades e garantias, nem de direitos análogos, pelo que, enquanto direitos meramente procedimentais, smo não permitem o recurso à presente via processual.

73- Em face do que, e ao contrário da pretensão recursiva dos Recorrentes, forçoso seria concluir a final, como e bem o fez o Venerando Tribunal Central Administrativo Norte, pela verificação da exceção dilatória de impropriedade do meio processual, de conhecimento oficioso;

74- Ou, então, sem conceder ou prescindir, pela falta de fundamento da pretensão deduzida, por não resultarem comprovados, no real contexto do caso sub judice, quaisquer dos pressupostos de admissibilidade de recurso e de procedência desta ação.

75- Reforçando-se, pois, a conclusão de que os fundamentos em que os Recorrentes assentam a sua pretensão não justificam a reivindicada tutela jurídica pelo meio processual utilizado;

76- Pelo que bem andou o douto e Venerando Tribunal Central Administrativo Norte ao conceder provimento ao recurso apresentado pelo IRN, IP aqui Recorrido, revogando a sentença proferida e declarando verificada a exceção dilatória de impropriedade do meio processual, com a consequente absolvição da instância;

77- Havendo, assim, smo, de se concluir que o presente recurso carece, em absoluto de fundamento, carecendo ser rejeitado por este Supremo Tribunal.

78- Mais se concluindo, com o devido respeito, que o Douto acórdão ora recorrido, não só, não incorre em qualquer erro de julgamento, não se descortinando qualquer razão de censura.

79- Em face do exposto, deve o douto Acórdão aqui impugnado ser mantido no ordenamento jurídico.

Termos em que, e nos mais de direito, com o mui douto suprimento de V. Exas., deve ser negado provimento ao presente recurso, confirmando e mantendo a decisão sindicada no ordenamento jurídico. Assim se fazendo JUSTIÇA!

Em 28 de julho de 2025 veio a ser proferido Despacho de Admissão do Recurso.

Em 25 de setembro de 2025 foi proferido neste STA Acórdão de Apreciação Preliminar o qual admitiu a revista, e onde, no que aqui releva, se discorreu:

“(…) O acórdão recorrido, após julgar improcedentes as nulidades imputadas à sentença, julgou verificada o que designou por exceção dilatória inominada da impropriedade do meio processual, por inadequação da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias para tutelar a pretensão jurisdicional deduzida pelos AA., dado que o direito ao “devido processo” alegadamente ameaçado com o incumprimento do art.° 40.°-A, do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, “não configura nenhum direito fundamental, seja na vertente de direito, liberdade e garantia, seja na vertente de direito análogo” e quanto ao direito à nacionalidade “a mera invocação de ameaça ao exercício desse direito sem concretização de factos que evidenciem uma situação de urgência ou premência que reclame a tutela requerida por indispensável para assegurar o exercício em tempo útil desse direito, sendo insuficiente para o efeito lançar mão de outro meio jurisdicional (v.g. ação administrativa e, se se justificar, a correspondente ação cautelar) não basta para demonstrar a idoneidade da intimação em questão”.

Este acórdão teve um voto de vencido, onde, em conformidade com a declaração de voto de vencido exarada no Ac. do STA de 6/2/2020 - Proc. n.° 163/19.1BEPRT e com vários Acs. do STJ, se sustentou que, após a prolação da sentença de mérito que não se pronunciara, por não ter sido suscitada, sobre a exceção que veio a ser julgada procedente, o acórdão não podia desta conhecer.

Os AA. justificam a admissão da revista com a relevância jurídica e social das questões a apreciar, por estar em discussão a concretização de direitos, liberdades e garantias, como é o caso do direito à nacionalidade, e o direito ao devido processo legal e à tutela jurisdicional efetiva, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erros de julgamento, dado que, pelas razões indicadas no voto de vencido, não podia conhecer da exceção que julgou procedente e porque, conforme já decidiu este STA, o direito à cidadania não se compadecia como uma decisão meramente provisória proferida em processo cautelar, pelo que a intimação que intentou era o meio processual adequado.

A dissonância das instâncias e a circunstância de o acórdão recorrido ter sido proferido com um voto de vencido - o qual, por sua vez, se fundamenta numa declaração de voto de vencido constante de acórdão deste STA e cita, em abono da sua tese, vária jurisprudência do STJ - indicia a complexidade de parte da matéria sobre que incide a revista e, em consequência, da sua relevância jurídica.

Acresce que o acórdão recorrido parece suscitar algumas dúvidas de interpretação no que concerne ao pressuposto processual da subsidiariedade da intimação que importa clarificar, tendo em consideração que este STA já decidiu que o direito à nacionalidade não se compadece com uma decisão provisória proferida em processo cautelar (cf. Ac. de 26/9/2024 - Proc. n.° 02630/23.3BELSB).

Justifica-se, pois, que na matéria em apreço sejam traçadas orientações clarificadoras através da reanálise do caso pelo Supremo, quebrando-se, assim, a regra da excecionalidade da admissão da revista.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 15 de outubro de 2025, não veio a emitir Parecer.

Com dispensa de vistos, atento o disposto nos arts. 36° n°s 1 e 2, vêm os autos à Conferência para decisão.

II- Questões a apreciar

Importa apreciar e decidir as questões colocadas Recursivamente, de modo a verificar, nomeadamente, se se entende admissível a apreciação oficiosa feita pelo Tribunal a quo da exceção inominada de impropriedade do meio processual utilizado, a qual não foi suscitada pelo IRN em 1.ª instância nem apreciada pelo Tribunal a quo, tendo apenas sido conhecida em sede de recurso, o que configurará vício de julgamento, por violação dos princípios da preclusão e do contraditório, sendo que, em qualquer caso, o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.

III- Fundamentação de Facto

Foi dada como provada pelas Instâncias a seguinte factualidade:

“A. O primeiro Requerente, BB é filho de nacional portuguesa originária (cf. assento de nascimento a fls. 44 do SITAF e passaporte de BB, p. 1 a fls. 24 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

B. CC é esposa de BB e AA, FF e JJ são seus filhos (cf. passaportes e respetivas declarações para atribuição de nacionalidade portuguesa juntos com a petição inicial a fls. 24 e 48 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

C. DD e EE são filhos de AA e KK, netos do primeiro Requerente (cf. carteira de identidade e declarações para atribuição de nacionalidade portuguesa juntos com a petição inicial a fls. 24 e 48 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

D. GG é marido de FF e HH e II são seus filhos (cf. carteira de identidade e passaportes juntos com a petição inicial a fls. 24 do SITAF, bem como declarações para atribuição de nacionalidade portuguesa a fls. 48 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

E. Em 25 de junho de 2024 o Conselho Diretivo do IRN proferiu o despacho n.° 008/PCD/2024 do qual se extrai, além do mais, o seguinte (cf. documento junto com a petição inicial a fls. 46 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):

«(...) São pressupostos da apensação:

- Que os processos tenham entrado no mesmo dia (independentemente da via pela qual entraram);

- Que os declarantes ou requerentes estejam ligados entre si pelo casamento ou união de facto, pela adoção ou por parentesco até ao terceiro grau, em linha reta ou colateral e

- Que a apensação permita o aproveitamento de atos, diligências e documentos comuns.

Verificando-se estes pressupostos pode ser determinada a apensação, a requerimento dos interessados ou oficiosamente.

A apensação não é obrigatória cabendo ao conservador no uso da sua autonomia técnica e prudente arbítrio decidir se a mesma se justifica. (...)».

F. Em 02 de setembro de 2024, os Requerentes vieram solicitar ao Sr.(a) Conservador(a) a apensação dos seus requerimentos e declarações aos processos de nacionalidade de que dependiam (cf. documentação junta com a petição inicial a fls. 112 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

G. Em 09 de outubro de 2024 foram remetidos ao Arquivo Central do Porto, por correio registado com aviso de receção, por BB, as referidas declarações e requerimentos para atribuição e aquisição da nacionalidade (cf. documentação junta com a petição inicial a fls. 110 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

H. Em 14 de outubro de 2024, o IRN remeteu aos Requerentes, AA, DD, EE, FF, HH, II e JJ documento intitulado "notificação" com o seguinte teor (cf. documentação junta com a petição inicial a fls. 121 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido):

«FICA NOTIFICADO

O pedido de nacionalidade não foi acompanhado dos documentos necessários para comprovar os factos que constituem fundamento do pedido - artigo 27.° n.° 2 do RN/artigo 41.° n.° 1 do RN Cert. Nascimento Progenitor PT.

Mais se informa que o não cumprimento do solicitado nos itens assinalados, no prazo de 30 dias úteis a contar da presente notificação acarretará a decisão do indeferimento liminar do pedido.».

I. Por despacho do Arquivo Central do Porto datado de 15 de outubro de 2024 foi indeferido o pedido de apensação de processos, dali se extraindo, além do mais, o seguinte (cf. documento a fls. 128 do SITAF, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido):

«DESPACHO

Não se verificando preenchidos os respetivos requisitos legais previstos no art.° 40- A do Regulamento da Nacionalidade e da Orientação n.º 008/PCD/2024 do Conselho Diretivo do IRN, IP, indefiro o pedido de apensação dos processos.

Acresce ainda que os processos têm tempos de tramitação diferentes não se enquadrando na disposição legal referida.

Independentemente da figura da apensação, não se pode perder de vista que o aproveitamento de documentos apresentados em determinado processo para a instrução de outros constitui prática legalmente prevista (...) sendo referido em orientação de serviço que a invocação de documentos arquivados constitui ónus do interessado sem prejuízo do recurso oficioso a tais de documentos, se forem do conhecimento da administração. (...)

Os pedidos de apensação aqui solicitados mais não querem é entrar com os processos sem que os requisitos estejam preenchidos nomeadamente o progenitor português no caso o BB. Acresce que não estando o processo principal decidido não se sabe se os fundamentos para os outros processos estão verificados. (...)».

J. A 25 de janeiro de 2025 deu entrada neste Tribunal o requerimento inicial que deu origem aos presentes autos (cf. fls. 1 do SITAF)".

IV- Do Direito

O Tribunal de 1ª Instância julgou procedente a presente intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, intimando o IRN "a proceder à apensação dos requerimentos dos Requerentes tendentes à atribuição e aquisição da nacionalidade portuguesa, bem como, a apreciar e tramitar os seus processos pela ordem de dependência, em conformidade com o determinado pelo artigo 40.°-A do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa.”

Tendo sido interposto Recurso da referida decisão por parte do IRN, veio o TCA Norte a conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida, julgando verificada exceção de impropriedade do meio processual, com consequente absolvição da entidade demandada.

Do referido Acórdão do TCA Norte vieram agora os Autores Recorrer para este STA, concluindo, no que aqui releva:

“O presente recurso de revista tem como objeto a decisão do Tribunal Central Administrativo Norte que, acolhendo recurso interposto pelo IRN, julgou verificada a exceção dilatória inominada de impropriedade do meio processual utilizado - ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias - e absolveu a entidade requerida da instância.

A referida exceção não foi suscitada pelo IRN em 1.ª instância nem apreciada pelo Tribunal a quo, sendo conhecida oficiosamente apenas em sede de recurso, o que configura vício de julgamento, por violação dos princípios da preclusão e do contraditório.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado que, ainda quando estejam em causa questões de conhecimento oficioso, como é o caso da exceção dilatória da impropriedade do meio processual, o seu conhecimento em sede de recurso jurisdicional está sujeito a limites temporais e processuais, devendo ser arguida em momento próprio e conhecida pelo tribunal recorrido.

Ao conhecer ex novo de exceção não arguida nem apreciada na decisão recorrida, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte incorreu em violação dos Artigos 5.°, n.° 1 do CPC, 83.° do CPTA e do princípio da tutela jurisdicional efetiva, inserido no Artigo 20.° da CRP.”

Vejamos:

Da Inadmissibilidade do conhecimento, em sede de recurso jurisdicional, de exceção dilatória não suscitada nem apreciada em 1.ª instância

Entendem os Recorrentes que o Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN) incorreu em erro de direito ao conhecer, em sede de recurso, da exceção dilatória inominada da impropriedade do meio processual (intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias), a qual não foi suscitada pela entidade demandada nem objeto de apreciação pelo Tribunal de 1.ª instância.

Se é certo que este STA tem admitido que questões de conhecimento oficioso possam ser conhecidas em sede de Recurso, o que é facto é que tal sempre estará dependente de limites temporais, não podendo ser exercida inovatoriamente em sede de recurso quando não tenha sido suscitada nem apreciada em 1.ª instância.

Como decorre do voto vencido do Acórdão Recorrido, proferida que foi decisão em 1ª Instância conhecendo do mérito da Ação, não pode o Tribunal de Recurso vir a declarar oficiosamente a verificação de exceção dilatória de impropriedade do meio processual utilizado, pois que a mesma nunca foi suscitada ou discutida.

Como explicitado pelo Conselheiro Carlos de Carvalho em Voto de vencido proferido no Acórdão do STA, de 06.02.2020, no processo n° 163/19.1BEPRT, aqui aplicável mutatis mutandis, "perante uma situação em que nos respetivos articulados não foi arguida pelos demandados concreta matéria de defesa por exceção, sede própria para esse efeito, e em que a decisão de saneamento do processo se haja limitado a emitir juízo tabular sobre os pressupostos e a regularidade da instância, considero que as alegações de recurso jurisdicional dirigidas ao TCA, a pretexto de pretenderem querer sindicar um tal juízo, não poderão servir como meio ou sede adequada e legítima para suprir aquilo que foi uma omissão/falha havida na defesa por exceção produzida em momento anterior e que, manifestamente, não se apresenta como superveniente, torneando não só aquilo que eram e são os deveres e ónus que nessa sede sobre os mesmos impendem [cfr. arts. 83.° do CPTA, 571.°, 572.°, 573.°, do CPC], mas, também, e essencialmente o regime inserto no n.° 2 do art. 88.° do CPTA e as limitações à cognoscibilidade de questões prévias [v.g. as exceções dilatórias] que ali se mostram previstas.”

Mais aí se referiu com relevância para o que aqui se decidirá, que “(…) considero que admitir uma tal via de apreciação, nesta sede e contexto, será inviabilizar quase por completo o desiderato prosseguido pelo regime inserto no n.º 2 do art. 88.º do CPTA e que era o de as questões prévias obstativas ao conhecimento do mérito [vide, v.g., as exceções dilatórias], que deveriam ser apreciadas no despacho saneador, não poderem ser suscitadas nem decididas depois dessa fase, assim se promovendo a tomada de decisões de mérito.”

Também nos presentes Autos não foi suscitada a exceção que o TCAN veio e conhecer e decidir oficiosamente, em face do que, por natureza, não foi objeto de apreciação e decisão em 1ª Instância.

Se é certo que aqui não foi proferido Despacho Saneador, tal não invalida que a exceção decidida pelo TCAN nunca tenha sido suscitada anteriormente, mantendo-se válido o entendimento de acordo com o qual, uma vez tomada uma decisão de mérito, mostra-se inexequível o inovatório conhecimento, em momento ulterior, de exceção oficiosamente suscitada.

Em concreto, tendo o Réu sido regularmente citado, e não tendo deduzido contestação, naturalmente que não suscitou qualquer exceção, nomeadamente a suposta inadequação do meio processual utilizado, não cabendo ao Tribunal de Recurso em momento ulterior apreciar oficiosamente a aludida exceção dilatória.

Como se sumariou no Acórdão deste STA nº 01798/18.5BELSB, de 10.09.2020,

“(…) Concluindo o juiz da 1.ª instância pela regularidade adjetiva do meio processual e não tendo as partes, no seu recurso para o TCAS, questionado a decisão com o fundamento de que o tribunal a quo deveria ter promovido a convolação prevista no artigo 110.º-A do CPTA no despacho liminar, deverá considerar-se estabilizada a decisão de mandar prosseguir o processo tramitado como intimação.”

Mal se compreende, pois, como pode o Tribunal de Recurso, face a Ação em que foi já proferida decisão de mérito em 1ª Instância, conhecer oficiosamente questão não suscitada pelas partes, nem apreciada na sentença recorrida, sendo que os recursos se destinam a reapreciar questões anteriormente decididas.

Do mesmo modo, não se acolhe o entendimento de acordo com o qual a sentença de 1ª Instância padeceria de nulidade, por omissão de pronúncia, por não ter conhecido de exceção que devia ter conhecido.

Efetivamente, como decorre do sumariado no Acórdão deste STA de 11.09.2024, proferido no Procº n° 092/24, “Não há nulidade por omissão de pronúncia relativamente a questões que, sendo do conhecimento oficioso, não foram suscitadas pelas partes.”

Reiterando o afirmado, e como decorre do sumariado no Acórdão deste STA de 26.05.2021, proferido no Procº n.º 01077/20.8BELRA, "em sede de recursos, não é de conhecer de questão nova ... salvo se, tratando-se de questão de conhecimento oficioso, for ainda de conhecer da mesma” - cfr. ac. de 26.05.2021, proc. 01077/20.8BELRA.

Também a jurisdição comum se pronunciou face à referida questão, quanto à tempestividade do conhecimento oficioso, afirmando que se apenas em sede de recurso, se suscita a nulidade de todo o processo por ineptidão da petição inicial, já tendo sido, nomeadamente, sido proferida sentença, na qual não houve pronúncia expressa sobre a ineptidão da petição inicial, o seu conhecimento em momento processual posterior está vedado ao Tribunal da Relação - cfr. acórdãos do STJ de 26.03.2015, Proc. 6500/07.4TBBRG.G2.S2; de 14.01.2021, Proc. 3935/18.0T8LRA.C1.S1. e de 13.05.2021, Proc. n°. 1934/17.9T8PNF.P1.S1; e acórdão do TRL de 23.09.2021, Proc. n° 5334/17.2T8FNC.L1-2.

Em face de tudo quanto se expendeu supra, e sem necessidade de acrescida fundamentação, entende-se que deverá ser revogado o acórdão recorrido, determinando-se a baixa dos Autos ao Tribunal a quo para que conheça do objeto do Recurso da decisão de 1ª Instância, inverificada que está a exceção dilatória inominada de impropriedade do meio processual utilizado.

Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao Recurso, revogando-se o Acórdão Recorrido, mais devendo os Autos baixar ao Tribunal a quo para ser conhecido o recurso de apelação.

Custas no STA pelo Recorrido

Lisboa, 27 de novembro de 2025. - Frederico Macedo Branco (relator) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Ana Celeste Catarilhas da Silva Evans de Carvalho.