IIIFundamentação de direito
Como questão prévia impõe-se-nos esclarecer que no recurso em separado que confirmou a decisão de improcedência da excepção dilatória da incompetência material, tomou-se por fundamento o acórdão do Tribunal de conflitos nº 07/05, 12-01-2006 que considerou ser da competência dos tribunais judiciais a acção em que o Factor demanda o Devedor das facturas com fundamento único na garantia por este prestada por meio daquela declaração.
Contudo, os acórdãos desse tribunal nºs 03/14 de 18-06-2014, 6/14 de 26-06-2014 e 020/12 de 19-12-2012 pronunciaram-se precisamente em sentido inverso, declarando serem competentes os Tribunais Administrativos para resolver um litígio emergente da pretensão de exigir o pagamento de créditos, devidos por uma entidade pública, decorrentes da execução de um contrato de empreitada de obras públicas e transmitidos por meio de um contrato de factoring (Dec. Lei 171/95, de 18/7, com as alterações do Dec. Lei 186/2002, de 21 de Agosto) ao seu actual detentor.
E, na realidade, com todo o respeito pela opinião contrária, temos perfilhado a solução destes arestos no que respeita à definição do que deve entender-se como matéria da jurisdição administrativa no âmbito dos contratos celebrados por pessoas colectivas públicas.
Fixada a competência do tribunal, teremos de conhecer nesta jurisdição dos da questão suscitada agora no recurso da sentença.
Argumenta o recorrente que, nos termos do artigo 585º CC, pode opor todos os meios de defesa que seria lícito invocar contra o cedente, pois que com a cessão de créditos operou uma “transmissão” e não uma “novação”.
Não sendo necessário o consentimento do devedor para se operar validamente a cessão do crédito, não pode este ser prejudicado pela modificação subjectiva operada, podendo impugnar perante o ora Recorrido, a existência do crédito e todas as excepções a que teria podido recorrer face ao cedente.
A declaração subscrita pelo recorrente nas comunicações de cobertura das facturas (documentos n.ºs 6 a 9 juntos à petição inicial), revela unicamente um reconhecimento da obrigação de pagar as quantias devidas pelos trabalhos executados à Recorrente, que igualmente se estende ao reconhecimento da plena eficácia da relação que constitui a respectiva fonte.
E mais, diz, o Município está impedido de apresentar qualquer declaração que implique a renúncia à obrigação de não pagamento por falta de fundos disponíveis, por ser uma obrigação legal e que se impõe às autoridades públicas, pelo que não basta concluir – como faz a sentença – que a presença dessa declaração é suficiente para impedir a arguição de meios de defesa provindos de regras públicas.
Vejamos.
O contrato de factoring traduz-se num negócio jurídico que se baseia na cessão de créditos, eventualmente, futuros, pelo que, na ausência de cláusulas contratuais e no silêncio do DL nº 171/95, são-lhe aplicáveis as regras da cessão de créditos (artigos 577º e seguintes do CC), nomeadamente, a desnecessidade de consentimento do devedor, salvo excepções (artigo 577º nº 1); a sucessão do factor na titularidade dos créditos cedidos (artigo 582º); a eficácia perante o devedor (artigo 583º); oponibilidade ao factor das excepções fundadas na relação subjacente, quando ocorridas antes da notificação da cessão (artigo 585º); inoponibilidade pelo devedor (cedido) das excepções atinentes ao negócio da cessão, por este ser para ele res inter alios acta (princípio da relatividade dos contratos)
Tem sido entendido pela jurisprudência e pela doutrina que seja qual for o teor de uma declaração do devedor, desde que não seja meramente enunciativa da tomada de conhecimento, o seu teor deve ser sempre aferido em face das regras da boa fé que a todos vinculam, ou da constituição de responsabilidade civil por violação de deveres de informação, nos temos do artigo 485º, nº 2, do C C. Especificamente, em sede de contrato de factoring nada obriga o devedor a antecipar a invocação das excepções que possui comunicando logo ao factor. No entanto, se o devedor reconhecer perante aquele que o crédito não está sujeito a quaisquer excepções, parece que perderá a possibilidade de as invocar por existir renúncia tácita às mesmas”. - Menezes Leitão, Cessão de Créditos, pág. 388 e ss.).
Consignou-se na sentença o seguinte:” No caso dos autos, resultou provado que a Aderente (Sociedade de Construções D…, Lda.) comunicou ao Réu (Município C…) a cessão de créditos decorrente da celebração do «contrato de factoring», por referência a cada uma das facturas atrás mencionadas (facturas nºs .. e .), tendo o Réu (Município C…) emitido a seguinte declaração, aposta nos mencionados documentos de comunicação: «Confirmamos que tomamos conhecimento da cessão dos créditos acima relacionados pela Sociedade de Construções D…, S.A. a V. Exas. E assumimos a obrigação de pagar integralmente os mesmos créditos nas suas datas de vencimento, renunciando, nomeadamente a invocar perante V. Exas. Quaisquer direitos nossos sobe a empresa cedente que pudessem levar a que tais créditos não fossem, total ou parcialmente, devidos.» (documentos de fls. 34 e 35 dos autos, cujo teor aqui é dado como reproduzido).
Trata-se, sem dúvida, de uma declaração abdicativa dos meios de defesa ou excepções que o Réu (Município C…) poderia opor à Aderente (primitiva credora).
E entende-se que, in casu, tal declaração – porque formulada depois de terem sido emitidas as facturas em causa nos autos (nºs .. e .), i.e., com a relação creditícia já definida e, nessa medida, com os direitos ou meios de defesa já constituídos – é perfeitamente válida e eficaz, não podendo agora o Réu (Município C…) esgrimir qualquer defesa decorrente da relação negocial que tinha com a Aderente (nomeadamente a sobrefacturação invocada na contestação), na medida em que se obrigou, perante o Autor, a pagar os créditos titulados pelas facturas, sem levantar entraves (cfr. Ac. RC, de 17/07/2014; relator: Freitas Neto; in www.dgsi.pt, cuja fundamentação temos seguido de perto).”
Notemos, porém, que toda esta argumentação parte do pressuposto de que nenhuma especificidade se coloca por o devedor ser uma autarquia local, ou seja, uma pessoa colectiva pública, tendo por pressuposto serem os tribunais judiciais competentes para resolução do litigio a dirimir como matéria de natureza estritamente de direito privado.
Ora, como já deixamos explanado não é essa a nossa posição.
Nas pessoas colectivas públicas compreende-se, desde de logo, o Estado, a mais complexa, e, ao lado deste, os institutos Públicos; as associações públicas; as autarquias locais; as regiões autónomas e as empresas públicas (em termos de entidades públicas empresariais).
Cada uma destas pessoas colectivas públicas é constituída por órgãos, a quem cabe manifestar a vontade da pessoa colectiva que representam e que lhe é imputável. Assim sendo, são estes que prosseguem os fins das pessoas colectivas.
Associados aos órgãos deparamo-nos com os conceitos de atribuição e competência distintos um do outro mas interligados. Consiste a atribuição no fim prosseguido pela pessoa colectiva pública, isto é, no interesse que visa a ser concretizado pela sua acção, A competência remete para o conjunto de poderes funcionais, conferidos pela lei, utilizados para a prossecução desse fim, ou seja, dessa atribuição. A atribuição é mais geral que a competência, a primeira está associada à própria pessoa colectiva, enquanto que a segunda está relacionada com os órgãos da pessoa colectiva pública, isto é, um órgão está circunscrito à competência que lhe foi atribuída por lei, exercendo-a dentro da esfera de atribuições a que está adstrita a pessoa colectiva pública a que pertence.
Caso esta situação não seja observada, a lei sanciona os actos desconformes ao anteriormente dito. Em regra, são nulos os actos praticados fora das atribuições da pessoa colectiva pública, e anuláveis os actos praticados fora das competências dos órgãos.
No que respeita às pessoas colectivas públicas, vigora um princípio geral de actuação segundo o Direito Administrativo, enquanto Direito natural da sua actuação. A sua capacidade jurídico-privada é limitada pelo que a aplicação do Direito Privado nunca poderá deixar de assumir uma natureza instrumental, podendo, por vezes, servir para uma melhor e mais eficiente prossecução do interesse público, sendo que esta vinculação demanda que o princípio da proporcionalidade desempenhe uma função legitimadora da decisão jurídico-pública de aplicação do Direito Privado.
À função administrativa cabe um poder-dever-direito fundamental de prosseguir a realização de interesses vitais à comunidade, irrenunciável e imprescritível (cfr. n.º 1 do artigo 266.º da CRP e artigo 4.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro - o novo CPA, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro, é posterior ao caso que nos ocupa).
As entidades públicas administrativas estão, pois, vinculadas às exigências constitucionais que configuram a reserva constitucional de Direito Administrativo, as quais se traduzem nos seguintes aspectos:
Primeiro, a exigência de previsão legal dos poderes que os órgãos das pessoas colectivas podem exercer, decorrência directa do princípio da legalidade da Administração Pública (cfr. n.º 2 do artigo 266.º da CRP e artigo 3.º do CPA); depois, o princípio da especialidade, segundo o qual as pessoas colectivas têm uma capacidade de gozo específica, delimitada em função dos fins institucionais a que se destinam (cfr. n.º 1 do artigo 160.º do Código Civil (CC)); por último, o nexo de conveniência entre os direitos e obrigações da entidade pública e a prossecução do interesse público, uma vez que o princípio da especialidade não impede que a pessoa colectiva pratique actos sem ligação directa e necessária com os fins quando tais actos tenham um carácter acessório ou instrumental em relação àqueles.
Portanto, os poderes que os órgãos das pessoas colectivas podem exercer estão vinculados ao princípio da legalidade.
O artigo 3º, nº 1 do CPA de 1991, epigrafado Princípio da legalidade, estabelece que “Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos.”
Como referem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim in Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª edição (5ª Reimpressão de 11997), Almedina, página 90: “As fórmulas usadas (no referido artigo 3º) parecem manifestações inequívocas de que, para o legislador do Código, a actuação da Administração Pública é, em bloco comandada pela lei, sendo ilegais não apenas os actos (regulamentos ou contratos) administrativos produzidos contra disposição legal, como também aqueles que não tenham previsão ou habilitação legal, ainda que genérica (ou até orçamental).”
Em termos simples, dir-se-á que não basta que a actuação da Administração Pública não ofenda a lei é preciso que haja lei que preveja a actuação em concreto.
Significa isto, na situação que nos ocupa, que é preciso que a lei preveja a possibilidade do Município reconhecer a dívida bem como a de renunciar à invocação de quaisquer excepções ou meios de defesa relativamente ao cumprimento da obrigação.
Vejamos então a Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na versão da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, respeitante às AUTARQUIAS LOCAIS - COMPETÊNCIAS E REGIME JURÍDICO, aqui aplicável.
Dispõe o artigo 68º, nº 1 al. h) que o presidente da câmara (esta o órgão executivo da autarquia) pode autorizar o pagamento das despesas realizadas, nas condições legais, o qual pode delegar nos vereadores e estes podem subdelegar a sua competência, nesta matéria, no dirigente máximo da respectiva unidade orgânica (artigo 70º).
No caso estamos perante a autorização de uma despesa.
Assim, poderíamos conceder que existe habilitação legal para o reconhecimento da dívida, observadas que estivessem as condições legais para a sua realização. Pressupondo, obviamente, que se a despesa foi realizada o terá sido em observância dessas condições.
O problema coloca-se quanto à renúncia à invocação de quaisquer excepções ou meios de defesa relativamente ao cumprimento da obrigação.
É certo que também, nos termos do citado artigo 68º nº 1, compete ao presidente da câmara municipal representar o município em juízo e fora dele (al.a)), o qual pode Instaurar pleitos e defender-se neles, podendo confessar, desistir ou transigir, se não houver ofensa de direitos de terceiros (al. g)).
Contudo, uma coisa é confessar, transigir ou desistir numa acção já instaurada, outra diferente é renunciar à invocação de quaisquer excepções ou meios de defesa relativamente ao cumprimento da obrigação antecipadamente, antes de haver pleito.
No caso de já haver acção existe um conhecimento do processo, sendo a confissão, transacção ou desistência efectuadas numa base de sólida ponderação dos interesses a defender, tendo sempre em vista as atribuições e a vinculação ao interesse público do Município.
Já renunciar a invocar excepções e meios de defesa em futura acção é algo aleatório, é uma tomada de decisão em abstracto que depois, em concreto, diante das vicissitudes de um processo judicial, pode vir a configurar-se lesiva do interesse público que a pessoa colectiva prossegue.
Mas, sobretudo, o que releva é que não existe norma habilitante para tal. Isto é não existe norma legal que permita essa actuação ao Município.
Portanto, a renúncia a excepções e meios de defesa em futura acção não tem cabimento legal, logo é inválida.
Na realidade, não se pode aplicar aos entes públicos os princípios da autonomia da vontade, da liberdade contratual próprios do direito civil sem mais. Daí entendermos que a questão emergente da pretensão de exigir o pagamento de créditos devidos por uma entidade pública, decorrentes da execução de um contrato de empreitada de obras públicas e transmitidos por meio de um contrato de factoring ao seu actual detentor, é uma questão de matéria administrativa.
Deste modo, não pode ter-se como válida a renúncia do Município réu à invocação de quaisquer excepções ou meios de defesa relativamente ao cumprimento da obrigação, havendo de prosseguir o pleito para conhecimento da defesa apresentada.
Pelo exposto, delibera-se julgar totalmente procedente a apelação, revogando-se a sentença que julgou procedente a acção com base na declaração abdicativa dos meios de defesa ou excepções do réu (Município C…), devendo os autos prosseguirem para conhecimento da defesa apresentada pelo mesmo.
Custas a final
Porto, 6 de Dezembro 2016
Ana Lucinda Cabral
Maria do Carmo Domingues
Maria Cecília Agante
Súmula
I - Tem sido entendido pela jurisprudência que, em sede de contrato de factoring, nada obriga o devedor a antecipar a invocação das excepções que possui comunicando logo ao factor. No entanto, se o devedor reconhecer perante aquele que o crédito não está sujeito a quaisquer excepções, perderá a possibilidade de as invocar por existir renúncia tácita às mesmas
II - As entidades públicas administrativas estão vinculadas às exigências constitucionais que configuram a reserva constitucional de Direito Administrativo e não basta que a actuação da Administração Pública não ofenda a lei é preciso que haja lei que preveja a actuação em concreto.
Dispõe o artigo 68º, nº 1 al. h) da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na versão da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, respeitante às AUTARQUIAS LOCAIS - COMPETÊNCIAS E REGIME JURÍDICO, aqui aplicável, que o presidente da câmara (esta o órgão executivo da autarquia) pode autorizar o pagamento das despesas realizadas, nas condições legais, o qual pode delegar nos vereadores e estes podem subdelegar a sua competência, nesta matéria, no dirigente máximo da respectiva unidade orgânica (artigo 70º).
No caso estamos perante a autorização de uma despesa.
Assim, poderíamos conceder que existe habilitação legal para o reconhecimento da dívida, observadas que estivessem as condições legais para a sua realização. Pressupondo, obviamente, que se a despesa foi realizada o terá sido em observância dessas condições.
III - Também, nos termos do citado artigo 68º nº 1, compete ao presidente da câmara municipal representar o município em juízo e fora dele (al.a)), o qual pode Instaurar pleitos e defender-se neles, podendo confessar, desistir ou transigir, se não houver ofensa de direitos de terceiros (al. g)).
Contudo, uma coisa é confessar, transigir ou desistir numa acção já instaurada, outra diferente é renunciar à invocação de quaisquer excepções ou meios de defesa relativamente ao cumprimento da obrigação antecipadamente, antes de haver pleito.
Não existindo norma habilitante, a renúncia do Município às excepções e meios de defesa em futura acção não tem cabimento legal, logo é inválida.
Não pode aplicar-se aos entes públicos os princípios da autonomia da vontade, da liberdade contratual próprios do direito civil sem mais. Daí entendermos que.a questão emergente da pretensão de exigir o pagamento de créditos devidos por uma entidade pública, decorrentes da execução de um contrato de empreitada de obras públicas e transmitidos por meio de um contrato de factoring o seu actual detentor é uma questão de matéria administrativa.
Ana Lucinda Cabral
