048256 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É nulo o licenciamento da construção de anexo em logradouro de casa de habitação com pelo menos 26 m2 de área de implantação no solo e 28 m2 de área da cobertura, quando o regulamento do loteamento em que se insere a propriedade define como área máxima desse anexo 25 m2.

II- Constando essa definição, exclusivamente, duma planta à escala de 1:1.000, na qual está marcado um quadrado com 5 mm de lado, é de concluir que o limite da projecção da cobertura no solo tem de se conter dentro deste limite marcado em planta.

III- As condições a observar no licenciamento dessa construção são as definidas no loteamento aprovado, e não as constantes de PDM publicado posteriormente - sob pena de desrespeito por direitos constituídos com o licenciamento e de violação do art. 17º do D-L nº 445/91, de 20.11.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:

- I -

O VEREADOR DA CÂMARA MUNICIPAL DA PÓVOA DE VARZIM com competências delegadas no âmbito da divisão de obras particulares recorre da sentença do T.A.C. do Porto que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por A... e mulher, declarou nulo o seu despacho de 28.8.99 que licenciou aos recorridos particulares B... e mulher a obra de construção de um anexo no logradouro do prédio urbano que constitui a sua habitação.

Fundamento da declaração de nulidade foi a circunstância de a construção do dito anexo não estar prevista no regulamento do respectivo loteamento (lote 2, alvará nº 7/84), não sendo portanto permitida, e além disso violar o PDM local, pois tem de área 28,35 m2 e este instrumento apenas permite a construção de anexos com uma área até 6% da área do lote, (13,2 m2).

Inconformado, o recorrente alegou, enunciando a terminar as seguintes conclusões:

I- “Ao alinhar como factos provados com interesse pare a decisão da causa (apenas) os factos alegados pelos recorrentes, ora recorridos, sem a identificação precisa dos meios probatórios em que se alicerçou a sua convicção, incorreu o senhor Juiz "a quo" em clara violação do imperativo vertido no nº3 do art. 659º do Código de Processo Civil.

II- Merecerá, por outro lado, censura a fixação liminar de factos que foram oportunamente postos em crise pelo ora recorrente e pelos recorridos particulares, fixação essa que foi feita com prejuízo da necessária ponderação da factualidade em confronto (contraditada) e sem que fosse realizado o indispensável exame crítico e criterioso da prova (documental) disponível.

III- De todo o modo, e sem prescindir, sempre se imporá concluir que, ao decidir pela procedência do recurso contencioso, declarando a nulidade do despacho do ora recorrente que licenciou a construção do anexo dos recorridos particulares, em virtude de este alegadamente violar quer o regulamento do alvará de loteamento quer o PDM local, enfermou a douta decisão recorrida de erro de interpretação dos factos e de erro de interpretação e aplicação da lei, designadamente do disposto no art. 52º nº2 al. b) do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro.

IV- Assim, e no que diz especificamente respeito à alegada violação do alvará de loteamento, quer porque a matéria de facto assente não é susceptível de conduzir à conclusão da verificação de tal vício, quer porque a afirmação de que o regulamento do alvará de loteamento nº 7/84 não prevê a construção de anexos, que baseia a conclusão de que o despacho em crise viola o regulamento do alvará de loteamento, carece de qualquer suporte fáctico (rectius, é contrariada pela prova documental disponível), incorreu a douta decisão recorrida em erro de julgamento.

V- No que se reporta, por seu turno, à alegada violação do PDM, ao decidir pela procedência de tal (invocado) vício violou a sentença recorrida quer o nº1 do art. 17º do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, quer o princípio da não retroactividade dos planos urbanísticos – no âmbito de um processo de licenciamento de construção em área abrangida por alvará de loteamento, a apreciação do projecto de arquitectura incide sobre a verificação da conformidade com o alvará de loteamento, não tendo, pois, sido, como não tinha de ser, averiguada a conformidade do projecto com o disposto no PDM”.

Não houve contra-alegações.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento.

O processo recebeu os vistos legais, cumprindo agora decidir.

- II -

A sentença deu como provados os seguintes factos:

a. Os recorrentes são donos e legítimos possuidores de um prédio urbano, que constitui a sua habitação, edificado no lote nº 1 do loteamento titulado pelo alvará nº 7/84, emitido pela Câmara Municipal de Póvoa de Varzim, e inscrito na respectiva matriz predial sob o artº 8166 e omisso na competente Conservatória do Registo Predial;

b. Os recorridos particulares são donos e legítimos possuidores de um prédio urbano, que constitui a sua habitação, edificado no lote nº 2 do loteamento titulado pelo alvará nº 7/84, emitido pela Câmara Municipal de Póvoa de Varzim;

c. Os prédios, atrás identificados, confrontam entre si;

d. Os Recorridos particulares construíram no logradouro do seu prédio um anexo de r/c, com a área de 28,35 m2;

e. Essa construção foi executada sem licença camarária;

f. Os Recorridos particulares requereram, em 30.ABR.97, à Câmara Municipal de Póvoa de Varzim a legalização do anexo, atrás referenciado – Cfr. doc. de fls. 1 e segs. do processo instrutor;

g. Mediante deliberação da Comissão de Obras da Câmara Municipal de Póvoa de Varzim, datada de 14.MAI.97, foi aprovado o projecto de arquitectura referente à construção do anexo, atrás identificado – Cfr. doc. de fls. 13 e segs. do Processo principal e 23 do Processo instrutor;

h. Por despacho do Vereador do Pelouro com competências delegadas no âmbito da divisão de Obras Particulares, datado de 28.AGO.99, foi licenciada aquela obra – Cfr. doc. de fls. 13 e segs. do Processo principal e 87 e segs. do Processo administrativo apenso;

i. O lote nº 2 do alvará nº 7/84, emitido pela Câmara Municipal de Póvoa de Varzim em 09.FEV.84, possui a área de 202 m2;

j. Com referência a esse lote, a mancha de ocupação que possibilita a construção de uma habitação unifamiliar (geminada com o lote nº 1 do mesmo loteamento) é de 96 m2;

k. Essa mancha foi totalmente ocupada com a construção pelos Recorridos particulares da sua habitação unifamiliar;

l. Segundo o PDM do Município de Póvoa de Varzim, aprovado publicado no DR, de 22.SET.95, a área máxima para anexos ou garagens, em lotes de habitação unifamiliar é de 45 m2, não podendo exceder 6% da área total do lote;

m. Na fachada posterior (virada a Sul) do edifício habitacional dos Recorrentes existe, ao nível do r/c, uma porta com janela, com a largura de 1,60 metros e com o comprimento de 2 metros – Cfr. doc. de fls. 69 e segs.; e

n. O anexo construído pelos Recorridos particulares no logradouro do se prédio situa-se a uma distância inferior a 2 metros do eixo vertical da janela existente na fachada posterior do prédio dos Recorrentes, atrás referida – Cfr. doc. de fls. 18.

Resulta dos factos assentes, sem polémica, que o despacho recorrido procedeu à legalização de um anexo que fora construído sem licença no logradouro do prédio dos recorridos particulares, onde está implantada a sua casa de habitação unifamiliar. Este terreno corresponde ao lote 2 do loteamento titulado pelo alvará nº 7/84, emitido pela câmara municipal.

A questão a decidir, através do presente recurso, é a de saber se a construção desse anexo viola ou não o loteamento e o PDM local. A sentença, como atrás se viu, deu a qualquer destas interrogações resposta positiva. Contra ambas estas conclusões se insurge o recorrente, nas suas alegações.

Relativamente à conformidade da obra com o loteamento, alega carecer de suporte fáctico a afirmação da sentença de que o regulamento do respectivo alvará não prevê a construção de anexos.

A afirmação sugere a ideia de que a sentença teria extraído a conclusão em causa em sede de matéria de facto, mas não foi assim. Essa afirmação vem feita na sentença já em plena fundamentação jurídica, bem depois do elenco dos factos que se consideraram provados. A alegação do recorrente terá, pois, de ser interpretada como querendo apontar à sentença um erro de julgamento, e sendo assim haverá que indagar que directrizes se contêm no alvará de loteamento e seu regulamento, em matéria de construção de anexos.

Esta pesquisa descobre uma sub-questão, que é a de saber se as prescrições do loteamento a levar em conta incluem as de um “aditamento” que o processo instrutor documenta, e que foi apresentado pelo loteador posteriormente à sua proposta original.

Decisiva para esse efeito é a análise de fls. 45 e 46 e segs. do apenso com o processo de loteamento. A fls. 45, e com data de 25.6.82, o loteador vem apresentar um projecto de “aditamento ao plano de loteamento”, propondo um determinado “regulamento” composto por 6 regras, das quais a última rezava assim:

“Os anexos que poderão vir a ser criados para garagens e/ou arrumos terão uma altura máxima de 2,50 metros a partir da cota do logradouro, não podendo ocupar uma área superior a 30% do respectivo lote”.

A fls. 50 a “comissão de planeamento”, composta por dois técnicos do “S. T. Obras”, pronuncia-se favoravelmente ao aditamento, mas manifesta-se no sentido de os anexos deverem “ser implantados na planta de loteamento”, não devendo a respectiva área “depender da área do lote, mas sim ser fixado o seu limite máximo”. A fls. 60 surge uma resolução com 4 assinaturas, e datada de 22.8.82, no qual se diz:

“Autorizado o loteamento desde que sejam favoráveis os pareceres do S.M.A.E.S. e depois de cumpridas as exigências dos S.T.O.”

Sem prejuízo de esta deliberação ter sido, depois, secundada por outra de sentido idêntico, em que se acrescentava a obrigatoriedade de apresentação dos projectos de infra-estruturas e o pagamento de quantias por cada lote (fls. 73), é a esta primeira, de 22.8.82, que o alvará se vem a referir como sendo a aprovação do loteamento (vide fls. 115 do mesmo apenso).

Em consonância com os condicionalismos impostos por essa aprovação – designadamente o cumprimento da exigência de que os anexos fossem delimitados em planta e fixada a respectiva área máxima – o loteador veio a apresentar no mês seguinte uma planta à escala 1: 1.000 com a respectiva localização e delimitação (fls. 64 e 65).

Relativamente ao lote nº 2, lá se vê distintamente marcado um anexo com 5 mm de comprimento por 5 mm de largo, o que, tendo em conta a escala da planta, representa, no terreno, 5X5 m = 25 m2.

Nada mais se colhendo, com interesse, do processo instrutor, haverá então que concluir que o aditamento ao projecto de loteamento foi aprovado, e bem assim que o foi incluindo um pequeno regulamento, do qual constava a permissão de construção de anexos com determinada área máxima de construção, que no caso do lote 2 foi de 25 m2.

Sendo assim, desacertado se revela o pressuposto, de que a sentença partiu, de que o regulamento do alvará não previa a construção de anexos. Resta saber se esse erro é susceptível de conduzir a um veredicto diferente quanto à legalidade do acto impugnado no recurso contencioso.

Basicamente, isso depende, como se adivinha, de saber qual a área do anexo legalizado.

Quanto a esta matéria, o recorrente rebela-se contra o facto de a sentença ter considerado provado que o anexo tinha a área de 28,35 m2, uma vez que se trataria de questão controvertida - por ele próprio e pelos recorridos particulares.

O recorrente tem alguma razão, pois a sentença fixou a área do anexo sem debater e decidir a divergência que os “articulados” espelhavam sobre este tema. Simplesmente, de nada pode lucrar com essa omissão.

É que ele próprio, na contestação apresentada, aceitou que o anexo “possui uma área de implantação de 26 m2 (embora a cobertura possua 28 m2 de área total)” – cf. artigo 5º da contestação, a fls. 28 verso. Posição que se compreende, na medida em que, na perspectiva do ora recorrente, a regra do regulamento do plano a observar permitiria para o anexo uma área de implantação de 30% da área do lote, isto é, 60,6 m2. Ora, como já ficou esclarecido, esse parâmetro era o que constava da proposta de aditamento apresentada pelo loteador, mas não o que acabou por ficar aprovado, em resultado da exigência dos serviços camarários.

Deste modo, a área do anexo construído excede sempre o limite imposto pelo loteamento, que é de 25 m2, quer se atenda à área de ocupação no solo, quer à que é definida pela cobertura.

Importa, porém, tomar posição sobre esta alternativa, dada a relevância que pode vir a assumir em sede de execução do presente julgado. Ora, uma vez que o limite máximo da área nos é definido e imposto exclusivamente por uma planta, há que imaginar a construção como vista da perpendicular e, assim sendo, o respeito pelo loteamento impõe que o limite da projecção da cobertura ou coberturas no solo deva estar contido nos limites marcados na planta, em conformidade com o respectivo desenho de fls. 65. Nem a área de implantação no solo, nem a área de cobertura, podiam, por isso, exceder 25 m2.

Mas a sentença fez decorrer a ilegalidade do acto impugnado também doutra fonte de vinculação, que seria o PDM local. O que, na perspectiva do recorrente, implica outro erro de julgamento.

Ao contrário do que à primeira vista poderia parecer, o conhecimento desta questão não fica prejudicado pela conclusão a que se acabou de chegar quanto à violação do loteamento. É que, contendo cada um deles regras diferentes e inconciliáveis a respeito da edificação de anexos na zona em apreço, a simultânea violação de ambos pelo acto impugnado, tal como a sentença julgou, carece de sentido. Se o loteamento não previa (no sentido de que não permitia) a construção de anexos (como disse a sentença) ou os prevê com o limite máximo de 25 m2 (como resulta do acima exposto) e, por outro lado, resulta do PDM que o anexo não poderia ter mais de 13,2 m2, em aplicação da regra de que não poderia exceder 6% da área do lote, terá o tribunal de julgar a qual destes limites o acto impugnado estava afinal sujeito. Pela simples razão de que é esse o quadro normativo dentro do qual teria de nascer. E sem a prévia determinação dessa matriz não é possível proferir decisão a anulá-lo ou a declarar a respectiva nulidade. Isto sem contar com a utilidade acrescida que esse julgamento tem no plano da execução do julgado e das relações entre a Administração e os particulares, dando a estes a possibilidade de reformularem a sua pretensão de harmonia com a directriz implícita do contencioso administrativo.

O recorrente argumenta que o PDM nunca pode aqui estar em jogo, visto a sua entrada em vigor ser posterior à aprovação do loteamento. A aplicação da regra do PDM envolveria, assim, a violação do princípio da não retroactividade das disposições dos planos urbanísticos e bem assim a norma do art. 17º, nº 1, do Dec-Lei nº 445/91, de 20.11. E neste aspecto assiste-lhe razão. Com efeito, tendo anteriormente à publicação do PDM sido aprovado e licenciado o loteamento, e estando o mesmo em vigor à data em que se pretende licenciar a obra, é o loteamento que regula e disciplina as condições em que nesse lote é possível edificar e os parâmetros construtivos aplicáveis. O acto que licencia um loteamento representa também, à escala da área loteada, um instrumento de planeamento urbanístico, e além disso é um acto constitutivo de direitos que dá ao particular a faculdade de construir de acordo com as prescrições e condicionamentos nele fixados. Daí que, nas “áreas abrangidas por plano de pormenor ou alvará de loteamento”, a que se refere a secção I do Regime do Licenciamento de Obras Particulares (cit. D-L 445/91) a apreciação dos projectos incida sobre a respectiva conformidade com o plano de pormenor ou o alvará de loteamento, e não já sobre a sua compatibilidade com o PDM.

Por conseguinte, ao caso dos autos era somente aplicável o regulamento do plano de pormenor a fixar em 25 m2 a área máxima de implantação dos anexos, com exclusão, portanto, das regras posteriormente introduzidas pelo PDM.

A consequência do desrespeito pelas prescrições do loteamento é, como bem disse a sentença, a nulidade do licenciamento da obra – art. 52º, nº 2, al. b), do Dec-Lei nº 445/91, de 20.11.

Deste modo, e se bem que por fundamentos diferentes, a solução decisória da sentença está certa.

Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando, ainda que por fundamentos diferentes, a sentença recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 8 de Maio de 2002

J. Simões de Oliveira - Relator - Madeira dos Santos - Pamplona de Oliveira.