0302/14 - Supremo Tribunal Administrativo

É de importância fundamental o problema da responsabilidade civil do Estado por omissão legislativa (até 2008) relativamente à situação dos docentes do ensino superior ligados à Administração através de contrato administrativo de provimento e que se vêem em situação de desemprego por término ou não renovação daquele contrato.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. O Estado (representado pelo Ministério Público) interpõe recurso, ao abrigo do art.º 150.º do CPTA, do acórdão do TCA Sul de 21/11/2013 que, em confirmação parcial de sentença do TAC de Lisboa, o condenou no pagamento de uma indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais decorrentes de omissão legislativa – não instituição de subsídio de desemprego para os trabalhadores da Administração Pública – e honorários de advogado. O Sindicato Nacional do Ensino Superior, agindo em juízo em defesa dos interesses da sua associada A…………, opõe-se à admissão do recurso, por não considerar verificados os requisitos exigidos pelo n.º 1 do art.º 150.º do CPTA. Nomeadamente, salienta a ausência da capacidade expansiva da controvérsia, dado que a omissão legislativa se mostra suprida desde 2008 e não haver qualquer incerteza jurídica sobre a matéria versada na acção, na jurisprudência administrativa e na doutrina maioritária. 2. No acórdão de 06/03/2014, Proc. 041/14, em caso semelhante ao presente quanto à questão nuclear posta no recurso, admitiu-se a revista com a seguinte ponderação: “[…] O artigo 150.º, n.º 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, «excepcionalmente » , recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental » ou « quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ». A jurisprudência deste STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, de uma «válvula de segurança do sistema» que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos. A questão central que se apresenta no presente recurso susceptível de permitir a sua admissão prende-se com a condenação do Estado a pagar uma indemnização pela omissão das medidas legislativas necessárias à protecção dos trabalhadores da Administração Pública (no caso, docente) na situação de desemprego, em data anterior à vigência da Lei n.º 11/2008 , 20/02, onde este regime foi estabelecido. A condenação determinada pelas instâncias radicou na aplicação directa do artigo 22.º da CRP. O acórdão recorrido, confirmando a decisão do TAC de Lisboa, ponderou que a «delimitação do campo de aplicação do art. 22.º quanto à responsabilidade civil do Estado-Legislador é praticamente unânime a doutrina e a jurisprudência de que (o) referido preceito confere ao particular o direito à reparação por virtude da prática de acto legislativo lesivo dos seus direitos, liberdades e garantias, sendo hoje, aliás, pacificamente aceite que no mesmo se mostram abarcados ou abrangidos qualquer dos poderes ou das funções do Estado (legislativa, executiva e jurisdicional). E, é também pacífico o entendimento segundo o qual a responsabilidade civil extracontratual do Estado-Legislador apenas existirá, em termos de poder legitimamente fundar uma pretensão indemnizatória, quando o facto praticado seja ilícito e culposo, mostrando-se os danos sofridos causalmente adequados aquele facto.» Pelo que concluiu não existir qualquer violação do princípio da separação dos poderes, na medida em que o «…tribunal é chamado pronunciar-se é sobre a existência e verificação em concreto e relativamente ao R. Estado-Legislador dos pressupostos/requisitos da responsabilidade civil extracontratual decorrente de alegada omissão legislativa ilícita e dirimir o litígio substancial que envolve as partes em conflito…». O acórdão sob censura entendeu, ainda, que se verificava uma omissão legislativa violadora do artigo 59.º, n.º 1, alínea e), da CRP dado que a assistência material a que este preceito se reporta «…tem necessariamente de assumir a forma de uma prestação específica, directamente conexionada com a situação de desemprego involuntário, prestação essa que a leitura conjugada da mencionada disposição com a constante do artigo 63°, n.º 3, permite concluir que se deve obrigatoriamente integrar no âmbito da segurança social, não podendo ser estabelecida sem precedência de recurso à via legislativa. Estamos, portanto, perante uma concreta e especifica imposição legiferante, constante de uma norma com um grau de precisão suficientemente densificado …». O recorrente suscita que a aplicação directa do artigo 22.º da CRP, tendo como pressuposto a responsabilidade civil extracontratual do Estado, por omissão de medidas legislativas necessárias para tornar exequível o disposto no artigo 59.º, n.º 1, alínea e) , do mesmo diploma, tem motivado a condenação do Estado ao pagamento de várias indemnizações aos trabalhadores da Administração Pública na situação de desemprego, segundo jurisprudência proferida de forma reiterada pelos tribunais de 2.ª Instância. Como se referiu, pela Lei n.º 11/2008 , de 20/02, estabeleceu-se o regime de protecção no desemprego dos trabalhadores da Administração Pública. Este Supremo Tribunal a propósito desse diploma, considerou, no acórdão de 20/01/2011, recurso n.º 01057/09, que «o legislador, na sua liberdade conformadora, quis que a lei só valesse para o futuro, com exclusão das relações jurídicas de emprego público já extintas em 1/1/2008, data em que o diploma produziu efeitos (art. 13.º). Ou dito pela positiva, só quis incluir no seu âmbito de aplicação, as relações jurídicas de emprego público vigentes em 1/1/2008». Porém, este Tribunal não teve de se pronunciar sobre a problemática suscitada nos presentes autos, nomeadamente, na perspectiva alegada pelo recorrente, de que a responsabilidade do Estado, por omissão legislativa, existe a partir da publicação da Lei n.º 67/2007 , 31/12, motivo pelo qual o Estado não poderia, até aí, ser responsabilizado pela omissão de medidas legislativas que concretizassem a protecção dos trabalhadores da Administração Pública na situação de desemprego. Assim, pese embora a Lei n.º 11/2008 (entretanto revogada pela Lei n.º 80/2013 , de 28.11), a controvérsia dos autos pode suscitar-se, ainda, em casos idênticos. E o problema da responsabilidade civil, nesse tipo de casos, é matéria que assume importância fundamental”. Esta ponderação é transponível para o caso presente, pelo que também agora se justifica admitir a revista. Decisão Pelo exposto, decide-se admitir a revista. Lisboa, 24 de Junho de 2014. – Vítor Gomes (relator) – Alberto Augusto Oliveira – São Pedro.